Sentenza n. 17/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 66, 67, 73,

primo comma, e 74, primo comma, della legge 31 luglio 1954, n. 599

(Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della Marina e

dell'Aereonautica), promosso con ordinanza emessa il 30 gennaio 1990

e 27 febbraio 1990 dal T.A.R. per la Lombardia sul ricorso proposto

da Lucci Paolo contro il Ministero della Difesa iscritta, al n. 569

del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 39, prima serie speciale dell'anno 1990;

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 dicembre 1990 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza 27 febbraio 1990, il Tribunale Amministrativo

Regionale per la Lombardia - Sez. 3° - sollevava questione di

legittimità costituzionale degli artt. 66, 67, 73 primo comma, 74,

primo comma, della legge 31 luglio 1954, n. 599 (Stato dei

sottufficiali dell'Esercito, della Marina e dell'Aereonautica), in

riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Riferiva l'ordinanza che il Ministro della Difesa, con decreto 27

ottobre 1983, n. 4232, collocava in congedo illimitato un Sergente

dell'Aereonautica, in ferma volontaria, a causa di "cessazione della

ferma per motivi disciplinari". Era accaduto che il Sergente, nel

contesto di un banale litigio, aveva offeso e minacciato un

sottufficiale di grado più elevato, in presenza di altri militari.

Il processo penale avviato dall'Autorità giudiziaria militare era

stato dichiarato improcedibile per mancanza della richiesta del

Comandante del Corpo.

Era stata disposta allora una formale inchiesta di carattere

disciplinare, che si era conclusa con il ricordato provvedimento

ministeriale: avverso il quale l'interessato aveva interposto ricorso

al T.A.R. per vari motivi, che il Tribunale aveva respinto, salvo a

far propria e sollevare la questione di legittimità costituzionale

di cui s'è detto.

1.2. - L'ordinanza, da una parte, assume a "tertium comparationis"

la legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina

militare) che, agli artt. 13, 14 e 15, prevede le "sanzioni

disciplinari di corpo"; e, dall'altra, all'interno stesso della legge

31 luglio 1954, n. 599, impugnata, pone a raffronto l'ipotesi in

esame (art. 63, lett. c), in relazione al primo inciso del primo

comma dell'art. 66) con quella per cui è prevista la perdita del

grado (art. 63, lett. d), in relazione al secondo inciso dell'art.

66).

Quanto alla prima comparazione, rileva il Tribunale rimettente

che, mentre per la sanzione disciplinare di corpo della consegna di

rigore l'art. 15 della legge n. 382 del 1978 prevede il parere di una

Commissione collegiale, e l'obbligatoria assistenza di un difensore,

invece per un provvedimento espulsivo, che fa cessare in tronco il

rapporto di servizio del sottufficiale, come quello inflitto nella

specie, sono escluse le dette garenzie: ed il provvedimento è

assunto discrezionalmente dal Ministro a seguito della proposta

formulata dall'Autorità militare sulla base delle conclusioni di

un'inchiesta condotta da un ufficiale inquirente.

Secondo il Tribunale, la consegna di rigore, che si risolve

nell'ambito della disciplina senza alcuna conseguenza in ordine alla

prosecuzione del rapporto, va considerata meno grave della cessazione

della ferma volontaria (o della rafferma) per motivi disciplinari,

che comporta la risoluzione del rapporto di servizio: e, tuttavia,

solo in ordine alla prima, la legge n. 382 del 1978 prevede per il

militare la duplice garenzia del procedimento disciplinare innanzi ad

apposita Commissione (organo collegiale distinto ed autonomo

dall'autorità militare) e l'assistenza obbligatoria di un difensore.

Pari discriminatorio trattamento differenziato si verifica,

peraltro - osserva l'ordinanza - all'interno della stessa legge n.

599 del 1954, per la quale militari della stessa categoria

(sottufficiali in ferma volontaria o in rafferma), passibili per le

stesse mancanze di identica sanzione espulsiva (cessazione della

ferma), siano sottoposti a procedura disciplinare più garentistica

(Commissione di disciplina e facoltà di assistenza tecnica) soltanto

nel caso che al provvedimento espulsivo si accompagni anche la

perdita del grado. Mentre - secondo il Tribunale remittente - il

momento più grave delle rispettive sanzioni è quello comune della

risoluzione del rapporto di servizio.

Tutto questo appare illogico ed irrazionale al giudice a quo e,

come tale, incompatibile con il principio di eguaglianza ex art. 3

della Costituzione.

Del resto - si osserva - la cognizione della Commissione di

disciplina costituisce il naturale sviluppo dell'inchiesta formale

(preordinata alla mera acquisizione di elementi istruttori) anche nel

settore dell'impiego civile, dove è prevista con carattere di

generalità per gli illeciti più gravi.

Si chiede, perciò, alla Corte una declaratoria d'illegittimità

degli articoli denunciati, nella parte in cui non prevedono il

giudizio disciplinare innanzi alla Commissione di disciplina e

l'assistenza obbligatoria di un difensore anche per il sottufficiale

passibile della sanzione di stato di cui all'art. 40 lett. c),

richiamata dall'art. 63, lett. b) (cessazione della ferma per motivi

disciplinari).

2. - È intervenuto nel giudizio innanzi a questa Corte il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura

Generale dello Stato, che ha chiesto dichiararsi infondata la

questione.

Secondo l'Avvocatura "non si rinvengono nelle disposizioni

denunciate elementi di irrazionalità o di ingiustificata disparità

di trattamento, trattandosi di disciplina differenziata rispetto a

situazioni giuridiche e fattuali diverse". Il legislatore, perciò,

avrebbe esercitato, in ordine a quelle diverse situazioni, il suo

insindacabile potere discrezionale. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

lamenta che la sanzione disciplinare di stato della "cessazione della

ferma per motivi disciplinari", contemplato per i sottufficiali dei

tre corpi dall'art. 63 lett. b) della legge 31 luglio 1954, n. 599,

non preveda, negli articoli impugnati, un procedimento disciplinare

garentistico affidato alla cognizione di una Commissione di

disciplina, innanzi a cui l'inquisito debba essere obbligatoriamente

assistito da un difensore.

Garanzie che, invece, sono concesse, nell'ambito della stessa

legge, quando alla "cessazione della ferma", debba accompagnarsi la

perdita del grado: oppure, nel caso delle sanzioni disciplinari di

corpo, contemplate dalla legge 11 luglio 1978, n. 382, quando debba

essere inflitta la "consegna di rigore".

Rileva il giudice rimettente che, nel primo caso, la gravità

nelle due distinte sanzioni è rappresentata dalla comune "cessazione

della ferma" che risolve il rapporto di servizio e cagiona al

sottufficiale il collocamento in congedo. Sicché non appare

razionale l'attribuzione di garanzie nel procedimento disciplinare

soltanto quando alla risoluzione del rapporto s'accompagni la perdita

del grado.

Quanto poi alla "consegna di rigore", si tratterebbe di sanzione

di corpo che si risolve tutta nell'ambito disciplinare senza alcuna

conseguenza sul rapporto di servizio, sicché non può comunque non

essere considerata meno grave rispetto al provvedimento espulsivo,

anche se le due sanzioni sono di specie diversa, ma pur sempre

attinenti alla disciplina.

Deriverebbe da tali rilievi l'illogicità e l'irrazionalità delle

norme denunciate in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

L'Avvocatura Generale dello Stato, intervenuta in rappresentanza

del Presidente del Consiglio dei ministri, ha chiesto che la

questione sia dichiarata infondata, trattandosi di situazioni diverse

su cui il legislatore ha esercitato le sue scelte discrezionali.

2. - In realtà, che le situazioni poste a raffronto dal Tribunale

rimettente presentino delle diversità rispetto alla situazione

oggetto dell'ordinanza di rimessione, non può essere messa in

dubbio. L'una, la consegna di rigore, appartiene addirittura ad una

specie diversa di sanzioni disciplinari (le sanzioni di corpo) ed è

contemplata da distinta legge (la n. 382 del 1978); l'altra, la

perdita del grado per rimozione, prevista alla lett. d) dell'art. 63

della legge n. 599 del 1954, appartiene bensì alla stessa specie di

sanzioni di stato, ma ha caratteri ed effetti diversi.

Senonché, trattandosi pur sempre di sanzioni che attengono alla

disciplina, non è la sussistenza di una mera diversità sul piano

formale che può giustificare un trattamento differenziato, dovendosi

considerare altresì le conseguenze che le rispettive sanzioni

determinano sul piano sostanziale dello "status" del sottufficiale.

Orbene, per la sanzione di corpo rappresentata dalla "consegna di

rigore" è giusto che sia prevista la maggiore delle garanzie, quale

il procedimento disciplinare innanzi ad una Commissione di disciplina

e l'obbligatoria assistenza di un difensore. Si tratta, infatti, di

una sanzione che limita la libertà personale del sottufficiale fino

ad un massimo di quindici giorni, anche se di norma li trascorrerà

nel suo alloggio.

Detto questo, però, deve riconoscersi che è pure nel giusto il

Tribunale a quo quando considera che, tuttavia, ogni conseguenza di

questa sanzione si risolve nell'ambito della disciplina, con

privazione d'uscita per qualche giorno, senza alcuna incidenza sul

rapporto di servizio, che resta intatto, né sui diritti della

quiescenza.

Mentre sicuramente più grave di una punizione disciplinare di

corpo, qualunque essa sia, è la perdita definitiva dell'impiego a

causa della cessazione della ferma, disposta dal Ministro

discrezionalmente sulla base di un'inchiesta condotta da un ufficiale

inquirente, designato dal Comando da cui il militare dipende.

Altrettanto dicasi per l'altra sanzione disciplinare di stato

(pure assistita dalle maggiori garenzie), vale a dire "la perdita del

grado per rimozione", prevista alla lett. d) dello stesso art. 63,

che richiama il primo comma, n. 6, dell'art. 60.

A proposito di questa sanzione, tuttavia, non è che essa sia

applicabile - come mostra di ritenere l'ordinanza di rimessione "per

un illecito suscettibile di comportare, in aggiunta alla sanzione

espulsiva, la perdita del grado". In realtà, come chiaramente

risulta dall'art. 40, primo comma, lett. i) (sempre della legge n.

599 del 1954), la sanzione espulsiva è conseguenza della perdita del

grado. D'altra parte, le corrispettive ulteriori conseguenze delle

due sanzioni sono poi le stesse, giacché per entrambi è prevista la

perdita del premio di congedamento (art. 42 della legge), salvo che,

per anzianità di servizio, il sottufficiale non abbia conseguito

diritto a pensione.

Semmai è da ricordare che stranamente il sottufficiale cessato

dalla ferma volontaria per motivi disciplinari (lettera " b)"

dell'art. 40) non può fare domanda di impiego civile ai sensi

dell'art. 57, perché vi osta il disposto del primo comma dell'art.

58, mentre lo potrebbe colui che è cessato dalla ferma a causa di

perdita del grado per rimozione, giacché il detto comma dell'art. 58

non lo contempla.

A parte siffatta anomalia, comunque, è certo che l'illecito

disciplinare che comporta la perdita del grado non può non rivestire

maggiore gravità rispetto ai "motivi disciplinari" che portano alla

semplice cessazione della ferma, dato che "gli altri motivi

disciplinari" che possono determinare la perdita del grado ai sensi

del n. 6 dell'art. 60 sono posti dalla legge in alternativa alla

"violazione del giuramento", e perciò rivestono equivalente

gravità.

3. - E, tuttavia, l'irrazionalità messa in luce dal giudice

rimettente sussiste perché la sola apprezzabile differenza negli

effetti delle due distinte sanzioni è data dal disposto di cui

all'art. 41 della ripetuta legge n. 599 del 1954, secondo il quale il

sottufficiale che cessa dal servizio prima del termine della ferma

volontaria per una delle cause previste dall'art. 40 (eccettuata la

perdita del grado) viene collocato nella categoria dei sottufficiali

di complemento: mentre ciò non può ovviamente avvenire se il

sottufficiale è stato ridotto alla condizione di soldato. Sicché,

in sostanza, pur con i rilievi che sopra sono stati espressi, è nel

vero l'ordinanza di rimessione quando sottolinea che il deferimento

alla Commissione di disciplina e l'assistenza del difensore sono

concessi unicamente in vista della perdita del grado.

Ora, si può comprendere che - specie nel 1954 - l'ordinamento

militare considerasse preminentemente dannosa la perdita del grado.

Sta di fatto, però, che nella realtà la differenza si riduce

all'aspetto morale di conseguire o non la collocazione nella

categoria dei sottufficiali di complemento, senza alcun beneficio

economico: aspetto morale peraltro recuperabile a domanda, e previo

parere favorevole del Tribunale Supremo militare (oggi della Speciale

Sezione della Corte di Cassazione), quando l' ex sottufficiale abbia

conservato ottima condotta morale e civile per almeno cinque anni

dalla data della rimozione. In tal caso, infatti, egli può essere

reintegrato nel grado (art. 62, n. 3, legge n. 599 del 1954).

Ciò che resta, pertanto, di veramente grave e definitivo per

entrambi i casi è la comune risoluzione del rapporto di servizio e

il collocamento in congedo. Ma singolarmente soltanto colui che ha

commesso l'illecito più grave godrà della garenzia di un

procedimento innanzi alla Commissione di disciplina dove potrà

essere assistito da un difensore; chi, invece, ha commesso infrazioni

meno gravi sarà affidato senza difesa all'inchiesta formale

dell'ufficiale inquirente, sulle cui risultanze poi l'Autorità che

l'ha disposta formulerà le sue proposte al Ministro o assumerà le

decisioni di sua competenza. E, tuttavia, quest'ultimo potrà subire

la stessa sostanziale grave sanzione della cessazione della ferma

volontaria e conseguente collocamento in congedo ad opera di

discrezionale provvedimento del Ministro che, a sua volta, non potrà

che riferirsi - com'è avvenuto nella specie - alle risultanze

dell'inchiesta formale.

Certo, il Ministro può anche, volendo, investire la Commissione,

ma è un potere assolutamente discrezionale, di fronte al quale il

sottoposto ad inchiesta non ha alcuna garanzia.

Per tutte le ragioni fin qui espresse la doglianza dev'essere per

gran parte accolta, dovendosi ritenere che la situazione attuale,

così come prevista nell'art. 66 della legge impugnata, è

sicuramente lesiva del principio di eguaglianza, anche nel suo

essenziale aspetto di razionalità. Del resto, nel settore

dell'impiego civile, quando l'inchiesta disciplinare abbia messo in

evidenza elementi che possono comportare la risoluzione del rapporto

d'impiego, è previsto il giudizio di una Commissione di disciplina

che garentisca un giusto processo e l'assistenza di un difensore.

Né sono ravvisabili ragioni particolari all'ordinamento militare

per ritenere che si debba prescindere dall'osservanza di un principio

che assicura sostanzialmente, per il suo innegabile collegamento,

anche l'imparzialità e il buon andamento della pubblica

amministrazione, sul che non può negativamente incidere l'apparente

precarietà del rapporto di servizio, basata su ferma volontaria e

rafferma. Innanzitutto perché quel rapporto, così come costituito,

fonda nel volontario il buon diritto al suo mantenimento fino al

naturale termine di scadenza sicché, per dimetterlo prima,

l'amministrazione deve garentirgli il giusto procedimento e la

difesa. Tanto più poi che, a garentire il particolare spirito

dell'amministrazione militare, sono pur sempre militari i componenti

della Commissione di disciplina, e militare è lo stesso difensore.

Ma, in secondo luogo, anche perché solo apparentemente il

rapporto è precario: in realtà il volontario, mantenendo buona

condotta, può raggiungere, attraverso successive rafferme, anni di

servizio tali da assicurargli il trattamento pensionistico, non

diversamente dai sottufficiali in servizio permanente.

4. - È necessario, tuttavia, sottoporre ad attento esame gli

articoli impugnati per decidere se l'accoglimento della sollevata

questione li riguardi effettivamente tutti.

Si è già accennato che la parziale illegittimità va senz'altro

dichiarata in ordine all'art. 66 della legge che, nel secondo inciso

del primo comma, limita il diretto deferimento a Commissione di

disciplina, da parte dell'Autorità militare che ha disposto

l'inchiesta, al solo caso in cui si ritenga il sottufficiale

passibile di perdita del grado: e va da sé che, una volta inserita

nel detto inciso anche l'ipotesi della "cessazione della ferma

volontaria o della rafferma per motivi disciplinari", resterà

eliminata automaticamente dal primo inciso la lettera "b" dell'art.

63 ivi richiamato, che è appunto la sanzione trasferita alla

disciplina del secondo inciso.

Non si vede, invece, in che consista l'asserita illegittimità

dell'art. 67, che stabilisce una regola generale garentistica, cui

deve ispirarsi anche il Ministro nell'esercizio della facoltà

prevista nel primo inciso del primo comma dell'art. 66, di cui si è

testé parlato. Un'inesistente illegittimità, dunque, cui comunque

non avrebbe più alcun interesse chi ottiene la correzione dell'art.

66 nei sensi sopra precisati.

Altrettanto deve dirsi per l'art. 73 che, una volta ottenute per

la sanzione in esame le garenzie di un procedimento innanzi alla

Commissione di disciplina, diventa automaticamente applicabile anche

al caso di specie: la questione, perciò, resta assorbita nella

declaranda illegittimità in parte qua dell'art. 66.

Quanto alla questione relativa all'assistenza obbligatoria del

difensore, deve dirsi innanzitutto che essa non potrebbe, comunque,

essere riferibile all'art. 74, ma semmai all'art. 73 dove si parla

appunto della facoltà del sottufficiale di farsi assistere innanzi

alla Commissione da un difensore da lui scelto o, in mancanza,

designato dal Presidente della Commissione di disciplina. Senonché

la questione non può essere accolta, sia perché l'assistenza

obbligatoria di un difensore, prevista per la sanzione disciplinare

di corpo della "consegna di rigore" dall'art. 15, secondo comma,

della legge 11 luglio 1978, n. 382, attiene al principio di libertà

personale, garentito dall'art. 13 della Costituzione, che la consegna

di rigore coinvolge: sia perché, fuori di questa ipotesi, anche

l'ordinamento degli impiegati civili dello Stato, che l'ordinanza di

rimessione pure richiama, prevede per l'impiegato soltanto la

facoltà, ma non l'obbligo, di farsi assistere da un difensore

innanzi alla Commissione di disciplina (art. 73 d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3).

Limitatamente, perciò, agli artt. 67 e 74 della legge impugnata

la questione è infondata.