Sentenza n. 163/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5 della legge

29 luglio 1980, n. 385 (Norme provvisorie sulla indennità di

espropriazione di aree edificabili nonché modificazioni di termini

previsti dalle leggi 28 gennaio 1977, n. 10, 5 agosto 1978, n. 457 e

15 febbraio 1980, n. 25); 1, comma quinto- bis, del decreto-legge 22

dicembre 1984, n. 901 (Proroga della vigenza di alcuni termini in

materia di lavori pubblici), convertito nella legge 1 marzo 1985, n.

42; 14, secondo comma, del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534

(Proroga dei termini previsti da disposizioni legislative ed

interventi di carattere assistenziale ed economico), convertito nella

legge 28 febbraio 1988, n. 47; e 22 della legge 20 maggio 1991, n.

158 (Differimento dei termini previsti da disposizioni legislative),

promosso con ordinanza emessa il 22 aprile 1993 dal Tribunale di

Agrigento nel procedimento civile vertente tra Sgarito Giuseppe ed

altri, iscritta al n. 556 del registro ordinanze 1993 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie

speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 26 gennaio 1994 il Giudice

relatore Massimo Vari;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile - promosso nei confronti

del Comune di Favara dai proprietari di alcuni terreni occupati

d'urgenza, avente ad oggetto il risarcimento dei danni per la

sopravvenuta illegittimità dell'occupazione stessa, a causa del

decorso dei termini entro i quali la procedura espropriativa avrebbe

dovuto essere completata, e per l'ormai irreversibile destinazione

dei terreni occupati alla realizzazione dell'opera pubblica - il

Tribunale di Agrigento ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24,

42, secondo e terzo comma, e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 5 della legge 29 luglio 1980,

n. 385; 5- bis, del decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901,

convertito nella legge 1 marzo 1985, n. 42; 14, secondo comma, del

decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito nella legge 28

febbraio 1988, n. 47; e 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158.

2. - Premette il Tribunale che il periodo massimo di durata

dell'occupazione d'urgenza, originariamente previsto in due anni, è

stato portato a ben cinque anni dall'art. 20 della legge n. 865 del

1971. Tale termine massimo è stato prorogato dalle leggi speciali

della cui legittimità costituzionale si dubita, per le occupazioni

in corso alla data della loro rispettiva entrata in vigore, sicché,

nel caso oggetto del giudizio a quo, l'occupazionestessa,

originariamente fissata in cinque anni, a decorrere dal 15 dicembre

1983, per effetto delle suddette proroghe, tutte applicabili alla

fattispecie salvo la prima, ed operanti automaticamente per legge,

sarebbe venuta a scadere in data 15 dicembre 1993, con una durata

pari ad un decennio.

3. - Secondo il giudice remittente, le disposizioni di proroga si

pongono, innanzitutto, in contrasto con l'art. 24 della Costituzione,

in relazione all'art. 42, terzo comma, lasciando il proprietario del

bene occupato privo, per un lungo e non definito tempo, del giusto

ristoro e paralizzato nella difesa, senza poter ottenere né la

determinazione dell'indennizzo, attesa la mancanza del provvedimento

ablatorio, né il risarcimento del danno, in quanto l'occupazione,

benché ormai irreversibile, è da ritenere ancora legittima.

Le disposizioni impugnate contrasterebbero, inoltre, con l'art.

42, secondo comma, della Costituzione, per la operata compressione

della posizione del proprietario, che non presenta i caratteri della

straordinarietà e della temporaneità, nonché con il successivo

terzo comma del medesimo articolo, non essendo prevista la

corresponsione di un indennizzo per il periodo successivo agli

originari termini di durata dell'occupazione.

Si deduce, poi, violazione del principio del buon andamento di cui

all'art. 97 della Costituzione, in quanto il processo di graduale

deformazione legislativa dell'istituto dell'occupazione d'urgenza

finirebbe col favorire il rallentamento del procedimento ablativo,

togliendo ogni incentivo a concluderlo e innescando forti diseconomie

e maggiori oneri a carico dell'ente pubblico espropriante. Anche

sotto un altro aspetto la normativa di proroga, nella sua

irrazionalità ed arbitrarietà, si porrebbe in contrasto con l'art.

97 della Costituzione, visto in relazione all'art. 3 della

Costituzione, essendo coinvolti solo i procedimenti di occupazione

per i quali, al momento dell'entrata in vigore delle proroghe, non

sono ancora scaduti i termini di durata, con violazione dei principi

di uguaglianza e di imparzialità della pubblica amministrazione.

4. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente

infondata.

Rammentato il contenuto della sentenza di questa Corte n. 244 del

1993, a confutazione, tra l'altro, dei dedotti profili di

illegittimità concernenti l'art. 42, secondo e terzo comma, della

Costituzione, l'Avvocatura nega che il sistema non assicuri la

pienezza del ristoro per tutto l'arco della perdita della

disponibilità del bene fino all'indennizzo (o al risarcimento)

definitivo.

Quanto alla lamentata violazione del principio del buon andamento,

si osserva che il meccanismo legislativo denunciato è giustificato

da riconosciute esigenze obiettive, preordinate alla introduzione

della nuova disciplina dell'indennità di espropriazione.

In ordine alla disparità di trattamento tra i proprietari dei

fondi, si richiamano la complessità della materia e le

particolarità delle singole fattispecie che rendevano inevitabili

percorsi differenziati, ma non per questo arbitrari.

Rilevato, poi, che la legittimità delle proroghe esclude che

siano ingiustamente impedite forme di tutela altrimenti azionabili,

si osserva che comunque l'art. 24 della Costituzione esige non

l'immediatezza bensì l'effettività della tutela. Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a decidere sulla legittimità

costituzionale degli artt. 5 della legge 29 luglio 1980, n. 385; 5-bis (rectius: 1, comma 5- bis) del decreto-legge 22 dicembre 1984, n.

901, convertito nella legge 1 marzo 1985, n. 42; 14, secondo comma,

del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito nella legge 28

febbraio 1988, n. 47; 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158; i quali

hanno prorogato i termini di scadenza delle occupazioni d'urgenza

autorizzate ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n.

865.

2. - Per un più chiaro inquadramento delle questioni portate

all'esame della Corte, va rammentato che l'art. 20, secondo comma,

della legge 22 ottobre 1971, n. 865, dispone che l'occupazione

d'urgenza "può essere protratta fino a cinque anni dalla data di

immissione nel possesso".

I termini di cui sopra sono stati prorogati dalle norme

denunciate, per le occupazioni in corso alla data della loro

rispettiva entrata in vigore. Più precisamente: l'art. 5 della legge

29 luglio 1980, n. 385, ha prorogato di un anno il detto termine di

cinque anni; l'art. 1, comma 5- bis, aggiunto dalla legge di

conversione 1 marzo 1985, n. 42, al decreto-legge 22 dicembre 1984,

n. 901, lo ha prorogato di un altro anno; l'art. 14, secondo comma,

del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito nella legge 28

febbraio 1988, n. 47, ha disposto una ulteriore proroga di due anni;

quindi l'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158, ha prorogato il

termine stesso di altri due anni.

3. - Secondo il giudice a quo, le proroghe in questione

contrasterebbero:

a) con l'art. 24, in relazione all'art. 42, terzo comma, della

Costituzione, in quanto, per effetto di esse, il proprietario del

bene occupato ed irreversibilmente trasformato per l'esecuzione

dell'opera pubblica, resta per un lungo e non definito tempo privo

del giusto ristoro, non potendo agire per ottenere la determinazione

dell'indennizzo, in quanto, in mancanza del provvedimento ablatorio,

è ancora formalmente titolare del bene, e nemmeno può chiedere il

risarcimento del danno, nonostante la perdita del bene stesso,

poiché l'occupazione deve considerarsi ancora legittima;

b) con l'art. 42, secondo comma, della Costituzione, a causa

della compressione della posizione giuridica del proprietario, priva

di quei caratteri di straordinarietà e temporaneità, che i limiti

legali al diritto di proprietà devono presentare, per non violare la

posizione soggettiva del titolare del bene, costituzionalmente

garantita;

c) con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, in quanto

alla compressione delle facoltà dominicali, posta in essere dal

provvedimento di occupazione in modo pressoché totale, e con durata

assolutamente incerta ed indeterminata, non corrisponde la

previsione, nelle medesime leggi di proroga, della corresponsione di

un indennizzo per il periodo di occupazione prorogato, successivo

alla scadenza degli originari termini di occupazione, né la

previsione che l'indennità spettante al privato sia liquidata in

relazione alla maggior durata dell'occupazione;

d) con il principio del buon andamento della pubblica

amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione, in quanto la

costante tendenza legislativa alla deformazione dell'istituto

dell'occupazione d'urgenza finisce col favorire il rallentamento del

procedimento ablatorio e toglie ogni incentivo a concluderlo, con

l'emanazione del decreto definitivo di espropriazione; donde

diseconomie e più gravi oneri a carico dell'ente pubblico, che sarà

tenuto a corrispondere, invece dell'indennità di espropriazione, una

maggior somma a titolo di risarcimento del danno;

e) con l'art. 97, in collegamento con l'art. 3, della

Costituzione, sotto il profilo della irrazionalità ed arbitrarietà

della normativa di proroga, essendo violati i principi costituzionali

di uguaglianza dei cittadini e di imparzialità della pubblica

amministrazione, in quanto non vengono coinvolti tutti i procedimenti

di occupazione in corso, ma solo quelli per i quali, al momento

dell'entrata in vigore delle proroghe, non sono ancora scaduti i

termini di durata dell'occupazione stessa.

4. - La questione, in quanto riferita all'art. 5 della legge 29

luglio 1980, n. 385, va dichiarata inammissibile per irrilevanza,

giacché l'occupazione d'urgenza di cui si discute nel giudizio a quo

si è realizzata in epoca successiva all'emanazione della legge in

parola, sicché non ha formato oggetto della proroga da quest'ultima

disposta, così come del resto riconosce lo stesso remittente.

5. - Quanto alle altre disposizioni impugnate, la questione è da

reputare non fondata, per le stesse ragioni che la Corte ha posto a

base della precedente sentenza n. 244 del 1993, con la quale ha già

ritenuto di non accogliere la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 14, secondo comma, del decreto-legge 29

dicembre 1987, n. 534, e dell'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n.

158, in relazione agli artt. 24 e 42 della Costituzione.

Tale giudizio va riconfermato anche in questa sede, estendendolo

alle ulteriori disposizioni oggetto di impugnativa, giacché le

prospettazioni addotte dal giudice remittente, benché fondate in

parte su nuovi parametri, non sono tali da indurre la Corte a

rivedere il proprio precedente avviso.

6. - Come già rilevato nella predetta sentenza n. 244 del 1993,

le norme impugnate sono state emanate (secondo quanto si evince anche

dai lavori parlamentari) al fine di protrarre la validità delle

occupazioni dei suoli connesse ai procedimenti espropriativi, in

attesa che il Parlamento procedesse all'approvazione della nuova

disciplina delle indennità di esproprio, dopo la declaratoria di

illegittimità costituzionale - da parte della sentenza n. 5 del 1980

- dei criteri di determinazione delle stesse.

La nuova normativa in materia, nonostante la sua urgenza, ha

avuto, però, una elaborazione particolarmente faticosa e complessa,

anche perché la prima disciplina dettata dalla legge n. 385 del

1980, dopo la declaratoria di incostituzionalità di cui alla

menzionata sentenza n. 5 del 1980, fu, a sua volta, dichiarata

incostituzionale con sentenza n. 223 del 1983, per violazione degli

artt. 42 e 136 della Costituzione. Il lungo e laborioso iter si è

finalmente concluso con la legge 8 agosto 1992, n. 359 (art. 5- bis

aggiunto, in sede di conversione, al decreto-legge 11 luglio 1992, n.

333).

Dai riferimenti di cui sopra si deduce, conclusivamente, che, come

già la Corte ha avuto occasione di osservare nella più volte

richiamata sentenza n. 244 del 1993, le leggi di proroga hanno

investito un periodo di tempo sicuramente lungo, che non ha

consentito la tempestiva liquidazione ed il pagamento delle

indennità di espropriazione, nonché l'esperibilità delle azioni

per il risarcimento dei danni da occupazione illegittima. Ma tali

ritardi, determinati da riconosciute esigenze obiettive, sorrette da

motivi di pubblico interesse, non possono essere considerati tali da

compromettere i diritti del proprietario garantiti dall'art. 42,

secondo comma, della Costituzione.

D'altro canto, le norme impugnate, pur protraendo la legittimità

delle occupazioni e determinando alcune remore temporali nell'ambito

del procedimento espropriativo, non producono, per la giustificazione

che esse trovano nella peculiarità della situazione alla quale hanno

inteso provvedere, nemmeno lesione dell'art. 42, terzo comma, in

relazione all'art. 24 della Costituzione, sotto il profilo della

compressione della tutela spettante al proprietario del bene.

Infatti, una volta verificata la legittimità delle proroghe, in

ragione delle esigenze che le giustificano, è fuor di luogo dolersi

per le remore che esse possono determinare per le azioni volte a

conseguire, a seconda dei casi, l'indennità di espropriazione ovvero

il risarcimento del danno.

Sempre con riguardo all'art. 42, terzo comma, è da osservare,

poi, che le norme sospettate di incostituzionalità si limitano a

prorogare i termini dell'occupazione, ma non escludono, solo per

questo, che il periodo di proroga dia titolo ad indennizzo. Vanno, in

proposito, ancora richiamate le considerazioni della sentenza n. 365

del 1992, secondo la quale il predetto articolo della Costituzione,

nello statuire che la proprietà privata può essere, nei casi

previsti dalla legge, espropriata per motivi d'interesse generale,

"dà fondamento e disciplina, con le relative implicazioni

costituzionali, non soltanto agli atti espropriativi in senso

proprio, ma pure a quelli inerenti all'occupazione del bene,

imponendo un giusto indennizzo anche per la durata di tale

occupazione, che impedisce al proprietario la disponibilità e il

godimento del bene".

Restano da esaminare i prospettati profili di ipotizzato contrasto

delle norme impugnate con l'art. 97, in sé considerato, e con l'art.

97, in relazione all'art. 3, della Costituzione.

Quanto al primo profilo, occorre osservare che l'art. 97 della

Costituzione va interpretato come criterio di congruenza e di non

arbitrarietà della disciplina posta in essere in relazione al fine

che si vuole perseguire, secondo quanto è dato, invero, riscontrare,

nella specie, ove si consideri che le leggi denunciate trovano la

loro giustificazione in situazioni del tutto peculiari.

Quanto, poi, alla dedotta violazione dell'art. 97, in relazione

all'art. 3, della Costituzione, è sufficiente rilevare come la

lamentata differenza di regime giuridico, alla quale può dar luogo

la denunciata normativa - a seconda che si tratti o meno di

occupazioni in corso al momento della legge di proroga - si traduce

in disparità di fatto che, potendo insorgere in sede applicativa di

norme di per sé non discriminatorie né irragionevoli, non rilevano

ai fini del giudizio di costituzionalità.