Sentenza n. 162/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 5, nn.

3, 6, 8 e 9, del D. Presid. Regione Sicilia 20 agosto 1960, n. 3

(Approvazione del t.u. per l'elezione dei consigli comunali nella

Regione siciliana) promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 14 gennaio 1982 dalla Corte di cassazione

sul ricorso proposto da Cannavò Salvatore ed altro c/Oberto Pietro ed

altri, iscritta al n. 610 del registro ordinanze 1982 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46 del 1983;

2) ordinanza emessa il 9 novembre 1981 dalla Corte di cassazione

sul ricorso proposto da Morabito Giuseppe c/ Trimarchi Tindaro

Salvatore ed altro, iscritta al n. 682 del registro ordinanze 1982 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 128 del 1983;

3) ordinanza emessa il 26 ottobre 1983 dal Tribunale di Patti nel

procedimento civile vertente tra Amodeo Antonio ed altri c/Sidoti

Girolamo Giuseppe, iscritta al n. 203 del registro ordinanze 1984 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 231 del 1984;

4) ordinanza emessa il 22 dicembre 1983 dal Tribunale di

Caltagirone nel procedimento civile vertente tra Di Silvestro Giuseppe

e D'Avola Antonino, iscritta al n. 421 del registro ordinanze 1984 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273 del 1984.

Visti gli atti di intervento della Regione Sicilia;

udito nella camera di consiglio del 20 febbraio 1985 il Giudice

relatore Leopoldo Elia.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un giudizio proposto da Salvatore Cannavò e

Francesco Russo, e diretto a far dichiarare Pietro Oberto (imputato di

interesse privato in atti d'ufficio per il rilascio di una licenza

edilizia) ineleggibile alla carica di consigliere comunale di

Caltanissetta per l'esistenza di una lite pendente col Comune (il quale

peraltro non si era costituito parte civile nel procedimento penale),

la Corte di cassazione, con ordinanza del 14 gennaio 1982 (reg. ord. n.

610/1982), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5, n. 6, d. Pres. reg. siciliana 20 agosto 1960, n. 3, per

contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost..

Osserva la Suprema Corte che tale disposizione, nel sancire

l'ineleggibilità a consigliere comunale di "coloro che hanno lite

pendente con il Comune", trovava perfetta corrispondenza in quella di

cui all'art. 15, n. 6, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, il quale

però è stato abrogato dalla legge 23 aprile 1981, n. 154, che, da un

lato, ha inquadrato l'ipotesi di "lite pendente" fra le situazioni di

incompatibilità (e non più fra quelle di ineleggibilità), e,

dall'altro, l'ha circoscritta a "colui che ha lite pendente, in quanto

parte in un procedimento civile o amministrativo, rispettivamente con

la regione, la provincia o il comune". Avendo tuttavia la Regione

siciliana potestà legislativa esclusiva in materia di elettorato

passivo, nel caso di specie dovrebbe applicarsi la citata disposizione

regionale, la quale (così come la corrispondente disposizione statale)

è stata sempre interpretata nel senso che la generica espressione

"lite pendente" comprende non solo la lite giudiziale, ma qualsiasi

potenziale conflitto d'interessi tra l'eletto e il Comune (anche se non

esteriorizzatosi in un processo), che presenti carattere di attualità,

serietà e concretezza, e quindi anche il procedimento penale nel quale

il Comune non sia costituito parte civile, purché evidenziante il

conflitto d'interessi. Senonché, osserva ancora la Suprema Corte, è

dubbio che la norma regionale che prevede l'ineleggibilità a

consigliere comunale del cittadino siciliano che abbia "contrasto

d'interessi" col Comune, a differenza degli altri cittadini per i quali

più non sussiste tale causa di nullità dell'elezione, possa ritenersi

conforme a Costituzione, giacché, sebbene la Regione siciliana abbia

in materia potestà legislativa esclusiva, la regolamentazione dei

diritti elettorali deve essere il più possibile uniforme ed uguale su

tutto il territorio nazionale, a meno che una disciplina derogatoria

non trovi razionale giustificazione nell'esigenza di tutela di

interessi propri dell'ordinamento regionale. Nella specie, però, non

sussiste alcuna giustificazione della disparità di trattamento che si

è venuta a creare a seguito della modificazione della disciplina

statale, cui il legislatore regionale non si è adeguato, cosicché la

norma regionale appare in contrasto col principio costituzionale di

uguaglianza nell'accesso alle cariche pubbliche ed elettive.

2. - L'ordinanza è stata regolarmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale

è intervenuto il Presidente della Giunta regionale siciliana,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, eccependo

innanzitutto l'inammissibilità della questione sollevata, poiché

questa ha ad oggetto un atto che consiste in una mera compilazione di

disposizioni contenute in precedenti leggi statali e regionali, e che

quindi è privo di forza di legge. Nel merito l'Avvocatura rileva che

la questione di costituzionalità si fonda su una interpretazione della

disposizione impugnata che ha ampliato il significato dell'espressione

"lite pendente" a causa della "incerta dizione legislativa", mentre

proprio la poca chiarezza della formulazione legislativa deve invece

portare ad una interpretazione adeguatrice che attribuisca alla

disposizione stessa un contenuto conforme a Costituzione. E se si

compie tale doverosa operazione ermeneutica, se cioè si interpreta la

disposizione de qua nel senso che l'ipotesi di "lite pendente" si

realizza solo in caso di pendenza di un giudizio civile o

amministrativo, la questione sollevata si manifesta da un lato

infondata, perché non sussiste disparità di trattamento tra legge

statale e regionale, e dall'altro irrilevante, perché nella concreta

fattispecie all'esame del giudice a quo, non essendosi il Comune

costituito nel procedimento penale, deve escludersi la sussistenza di

una lite pendente.

3. - Nel corso di un giudizio promosso da Salvatore Trimarchi

Tindaro e diretto a far dichiarare Giuseppe Morabito ineleggibile alla

carica di consigliere comunale di S. Teresa di Riva per l'esistenza di

una lite pendente con il Comune (avendo il Morabito realizzato

abusivamente alcune opere edilizie per le quali era stata emanata

ordinanza sindacale di demolizione, poi non eseguita, ed essendo in

corso un procedimento penale per violazione della legge urbanistica,

nel quale peraltro il Comune non si era costituito parte civile), la

Corte di cassazione, con ordinanza del 9 dicembre 1981 (reg. ord. n.

682/1982), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5, n. 6, d. Pres. reg. siciliana 20 agosto 1960, n. 3, in

riferimento agli artt. 3 e 51 Cost..

Nel merito la Suprema Corte svolge considerazioni analoghe a quelle

contenute nell'ordinanza del 14 gennaio 1982, mentre

sull'ammissibilità della questione sottolinea che le disposizioni in

materia di ineleggibilità e di incompatibilità raccolte nel testo

unico approvato col d. Pres. reg. siciliana n. 3 del 1960 furono

emanate dalla Regione, nell'esercizio della sua potestà legislativa

primaria, con la legge reg. 5 aprile 1952, n. 11 (sia pure recependo

norme statali), e contro tali disposizioni è consentito il sindacato

di legittimità costituzionale.

Le precedenti decisioni di inammissibilità della Corte

costituzionale, invero, riguardavano in realtà disposizioni del

medesimo Testo Unico che disciplinano il contenzioso o prevedono reati

elettorali riproducendo norme statali, e sono state determinate dal

fatto che, non estendendosi a queste materie la potestà legislativa

regionale, non poteva attribuirsi efficacia normativa alla trascrizione

di tali disposizioni in un testo unico regionale, in quanto le norme

statali non hanno bisogno di ricezione per essere efficaci nella

Regione.

4. - L'ordinanza è stata regolarmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale

è intervenuto il Presidente della Giunta regionale siciliana,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, svolgendo

le medesime richieste e considerazioni proposte nel giudizio promosso

con l'ordinanza del 14 gennaio 1982.

5. - Antonio Amodeo, Nicolò Bertino e Giovanni Iarrera ricorrevano

al Tribunale di Patti chiedendo che Giuseppe Sidoti fosse dichiarato

ineleggibile alla carica di consigliere comunale di Oliveri poiché

ricorrevano le cause di cui all'art. 5, nn. 6, 8 e 9 del d. Pres. reg.

siciliana n. 3 del 1960, e cioè: a) la pendenza di una lite con il

Comune, avendo questo diritto al risarcimento del danno in forza di una

sentenza penale; b) l'intervenuta dichiarazione di responsabilità da

parte della Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti; c)

la non estinzione di un debito per spese di un giudizio elettorale

definito dal medesimo Tribunale, nonostante la rituale messa in mora.

Il Tribunale di Patti, con ordinanza del 26 ottobre 1983 (reg. ord. n.

203/1984), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5, nn. 6, 8 e 9 del d. Pres. reg. siciliana 20 agosto 1960,

n. 3, in riferimento agli artt. 3 e 51 Cost..

Nello svolgere considerazioni analoghe a quelle contenute nelle due

precedenti ordinanze della Cassazione, il Tribunale di Patti osserva

che nella specie le tre dedotte cause di ineleggibilità dovrebbero

ritenersi sussistenti sulla base delle norme regionali, mentre

sarebbero inesistenti (avendo il Sidoti pagati i suoi debiti il giorno

prima della delibera consiliare di convalida delle elezioni) alla

stregua della nuova legislazione statale, la quale, tra l'altro, ha

inquadrato la pendenza della lite, la dichiarazione di responsabilità

in via amministrativa o giudiziale di un amministratore comunale e la

morosità per credito del Comune tra le cause di incompatibilità,

eliminabili fino al momento dell'assunzione della carica elettiva. Da

ciò discenderebbe una ingiustificata disparità di trattamento tra

cittadino siciliano e quello delle altre Regioni.

6. - L'ordinanza è stata regolarmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Nessuno si è costituito o è

intervenuto dinanzi alla Corte costituzionale.

7. - Nel corso di un giudizio promosso da Giuseppe Di Silvestro e

diretto a far dichiarare Antonino D'Avola ineleggibile alla carica di

consigliere comunale di Scordia per essere lo stesso dipendente della

locale Esattoria, e cioè di un ente sottoposto a vigilanza del Comune,

il Tribunale di Caltagirone, con ordinanza del 22 dicembre 1983 (reg.

ord. n. 421/1984), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5, n. 3 del d. Pres. reg. siciliana 20 agosto

1960, n. 3, nella parte in cui sancisce l'ineleggibilità a consigliere

comunale di coloro che ricevono uno stipendio o salario da enti o

istituti o aziende sottoposti a vigilanza del Comune, pur non essendo

amministratori né dipendenti con poteri di rappresentanza o

coordinamento, in riferimento alla legge 23 aprile 1981, n. 154 e agli

artt. 3 e 51 Cost..

Osserva il Tribunale di Caltagirone che la potestà legislativa

della Regione siciliana in materia di requisiti per accedere in

condizioni di eguaglianza alle cariche elettive è limitata non solo

dalle norme costituzionali, ma anche dalla legislazione statale, per

cui deve escludersi che le norme regionali possano regolare in maniera

diversa dalle norme statali una materia come quella elettorale, che

incide sulla garanzia della libertà democratica del paese. Poiché

pertanto la legge n. 154 del 1981 limita l'ineleggibilità a

consigliere comunale ai soli amministratori o dipendenti con poteri di

coordinamento o rappresentanza di enti o istituti soggetti a vigilanza

del Comune, mentre la legge regionale dichiara ineleggibili tutti

coloro che ricevono uno stipendio o salario dai medesimi enti, ne

deriva che quest'ultima legge, derogando ai criteri previsti in quella

statale affinché l'elettorato comunale passivo possa svolgersi per

tutto il popolo italiano in condizioni di eguaglianza, si pone in

contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost..

8. - L'ordinanza è stata regolarmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale

è intervenuto il Presidente della Giunta regionale siciliana,

rappresentato e difeso dall'avv. prof. Salvatore Raimondi. In via

preliminare la Regione eccepisce l'inammissibilità della questione

sollevata, avendo la stessa ad oggetto un atto privo della forza di

legge, e chiede comunque che gli atti siano restituiti al giudice a quo

per una più adeguata motivazione sulla rilevanza, avendo l'ordinanza

di rinvio omesso di specificare quale posizione occupasse il D'Avola

nell'ambito della Esattoria, e in particolare se avesse poteri di

rappresentanza o di coordinamento, nel qual caso sarebbe incompatibile

anche alla stregua della nuova legge statale.

Nel merito la Regione osserva che la questione di costituzionalità

si fonda su una errata interpretazione della disposizione impugnata, la

quale, stante anche la genericità dell'espressione adoperata, dovrebbe

invece essere intesa, sia alla stregua di una interpretazione

adeguatrice, sia alla stregua del criterio storico evolutivo, nel senso

che la situazione di ineleggibilità sussiste soltanto allorché chi

riceve uno stipendio dal Comune o da altri enti, istituti o aziende

sottoposti a vigilanza eserciti una funzione di rappresentanza o di

coordinamento. Così rettamente interpretata la disposizione regionale,

non sussisterebbe la ritenuta disparità di trattamento tra legge

statale e legge regionale. Considerato in diritto :

1. - Le quattro ordinanze sollevano questioni di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione,

dell'art. 5 del decreto del Presidente della Regione siciliana 20

agosto 1960, n. 3 e in particolare dei nn. 3, 6, 8 e 9 dello stesso

articolo. La identità di talune questioni e l'analogia ratione

materiae di quelle residue consente di decidere congiuntamente su di

esse con una sola pronuncia.

2. - L'Avvocatura Generale dello Stato, intervenuta per il

Presidente della Giunta regionale siciliana nei giudizi promossi dalla

Cassazione, dubita della ammissibilità delle questioni sollevate, in

quanto esse hanno "per oggetto una disposizione del decreto del

Presidente della Regione siciliana n. 3 del 1960, atto che la Corte

costituzionale ha più volte dichiarato insuscettibile di impugnazione

avanti la Corte medesima perché non avente forza di legge costituendo

una mera compilazione, con modifiche puramente formali, delle

disposizioni in materia di elezioni comunali, contenute nelle leggi

dello Stato e in precedenti leggi della Regione".

Senonché, il dubbio appare superabile; infatti, anche ad

accogliere l'opinione riferita in tema di testi unici e più

specificatamente di quello emanato nel 1960 dal Presidente della

Regione siciliana, a proposito di composizione ed elezione degli organi

delle Amministrazioni comunali in quella Regione, i precedenti di

questa Corte, citati nell'atto di intervento dell'Avvocatura,

riguardano norme di leggi statali recepite, secondo la Corte stessa,

omisso medio (cioè senza intervento previo di leggi regionali) nel

testo unico n. 3 del 1960: mentre nel nostro caso l'impugnato art. 5,

n. 6 costituisce trascrizione testuale dell'art. 5 in parte qua della

legge regionale siciliana 9 marzo 1959, n. 3, e quindi rientrante

certamente tra gli atti sottoposti al controllo di questa Corte a norma

dell'art. 134 della Costituzione (cfr. per analoga soluzione, a

proposito di testo unico statale, la sentenza Corte cost. n. 46 del

1969, n. 4 del Considerato in diritto).

3. - Nel merito la questione concernente l'art. 5, n. 6 è fondata.

Valgono a fortiori a favore dell'accoglimento le considerazioni già

svolte nella sentenza n. 171 del 1984 (e già prima nella sent. n. 45

del 1977). In realtà la ratio che sorregge le richiamate pronunzie di

questa Corte, fin dalla sentenza n. 129 del 1975, comporta un massimo

di attuazione dell'art. 51, primo comma, della Costituzione, sempreché

venga salvaguardato lo svolgimento delle competizioni elettorali in

condizioni di parità tra i candidati e la autenticità o genuinità

del voto. Del resto, il legislatore statale, con la legge 23 aprile

1981, n. 154, si è ispirato agli stessi criteri, ampliando in larga

misura l'esercizio dell'elettorato passivo mediante la trasformazione

di numerose situazioni di ineleggibilità in quelle meno gravi di

incompatibilità.

La fattispecie normativa in esame recante ineleggibilità da lite

pendente (già dichiarata illegittima riguardo alla legislazione

statale con la citata sent. n. 45 del 1977) non trova plausibile

giustificazione in rapporto alla potestà legislativa primaria della

Regione siciliana sul regime degli enti locali (art. 14, lett. o) del

decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito con legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2): potestà sicuramente meno ampia

di quella riconosciuta alla Regione in tema di elezioni all'Assemblea

regionale (cfr. da ultimo sent. n. 20 del 1985). Né ricorrono nella

fattispecie le ipotesi di peculiarità relative alla Sicilia, già

considerate nella sentenza n. 108 del 1969 (cfr. anche sent. n. 189 del

1971).

Secondo l'Avvocatura dello Stato sarebbe possibile risolvere la

controversia in via interpretativa giacché, in base alla più recente

giurisprudenza, si sarebbe notevolmente ristretta la portata delle

limitazioni derivanti da "lite pendente", in coincidenza con l'ipotesi

espressamente precisata nell'art. 3, n. 4 della legge statale n. 154

del 1981. Così si eviterebbe la disparità di trattamento tra legge

nazionale e legge regionale, risultando la questione non fondata (o

addirittura irrilevante, non avendo i Comuni interessati esercitato

azione civile nei relativi processi penali). Ma questo modo di

argomentare non può trovare consenso, perché la linea

giurisprudenziale ampliativa ora evocata è strettamente connessa alla

disciplina legislativa della legge 23 aprile 1981, n. 154 (art. 3, n.

4, comma primo), il cui vigore, per generale riconoscimento, non può

estendersi alla Regione siciliana: e d'altra parte resterebbe ferma la

differenza tra ineleggibilità, sia pure circoscritta, e

incompatibilità.

4. - Le motivazioni addotte a proposito dell'art. 5, n. 6 valgono

anche a proposito delle questioni sollevate dal Tribunale di Patti per

le fattispecie di cui ai nn. 8 e 9 dello stesso articolo, relative

rispettivamente agli amministratori del Comune e delle istituzioni

pubbliche di assistenza e di beneficenza poste sotto la sua vigilanza,

che sono stati dichiarati responsabili in via amministrativa o in via

giudiziaria, e a coloro che, avendo un debito liquido ed esigibile

verso il Comune, sono stati legalmente messi in mora. Anche tali

questioni devono dunque ritenersi fondate (cfr. pure art. 3, nn. 5 e 6,

della cit. l. 23 aprile 1981, n. 154).

5. - Va invece dichiarata manifestamente infondata la questione

sollevata dal Tribunale di Caltagirone in ordine al n. 3 dell'art. 5,

già accolta con la sentenza n. 45 del 1977.

Diversa questione è adombrata nella parte motiva (ma poi

abbandonata nel suo ulteriore sviluppo e non riprodotta nella parte

diapositiva dell'ordinanza): essa concerne la esclusione, anche in

Sicilia, in riferimento alla legge n. 154 del 1981 (art. 3 n. 1), non

solo della ineleggibilità ma anche della incompatibilità riguardo ad

eletti al Consiglio comunale, che non siano amministratori o dipendenti

con potere di rappresentanza o di coordinamento di enti soggetti a

vigilanza da parte del Comune. Tale questione sarebbe stata oltretutto

irrilevante nel giudizio a quo, dati i termini (di ineleggibilità) in

cui esso era stato instaurato.

Pertanto la Corte non deve occuparsi di questo tema, che fuoriesce

dall'oggetto del giudizio.