Sentenza n. 16/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24, quarto

comma, della legge 12 (recte: 28) gennaio 1994, n. 84 (Riordino della

legislazione in materia portuale), promosso con ordinanza emessa il 2

dicembre 1994 dal Pretore di Livorno nei procedimenti civili riuniti

vertenti tra Guidi Massimo ed altri e l'INPS, iscritta al n. 125 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Udito l'avv. Giorgio Starnoni per l'I.N.P.S.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento civile promosso contro l'INPS, dopo

l'accoglimento dei ricorsi ex art. 700 cod. proc. civ., da soci della

Compagnia lavoratori portuali di Livorno - giudicati inabili al

lavoro portuale dalla Commissione prevista dall'art. 156 del

regolamento di esecuzione del codice della navigazione (navigazione

marittima), approvato con d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328 - per

ottenere il ripristino della pensione di inabilità, annullata o

revocata e sostituita con l'assegno ordinario di invalidità in

seguito a visita medica disposta dall'Istituto, il Pretore di

Livorno, con ordinanza del 2 dicembre 1994, ha sollevato, in

riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimità

costituzionale dell'art. 24, comma 4, della legge 28 gennaio 1994, n.

84, nella parte in cui prevede che "ai lavoratori già cancellati dai

registri per inidoneità al lavoro portuale ai sensi dell'art. 156,

primo comma, n. 2, del citato regolamento, si applica il trattamento

di cui all'art. 2 della legge 12 giugno 1984, n. 222" (cioè il

trattamento della pensione ordinaria di inabilità).

Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione impugnata,

intervenuta nelle more del procedimento cautelare, privilegia

ingiustificatamente i lavoratori portuali rispetto a tutti gli altri

lavoratori assicurati presso l'INPS, i quali, per beneficiare della

pensione di inabilità, devono trovarsi "nell'assoluta e permanente

impossibilità di svolgere qualsiasi tipo di attività lavorativa",

il che vale anche per lavoratori (minatori, edili, ecc.) la cui

attività è impegnativa e usurante al pari del lavoro portuale.

Secondo la disciplina anteriore all'entrata in vigore della legge

n. 84 del 1994, dalla dichiarazione di inidoneità al lavoro portuale

potevano derivare prestazioni differenziate agli assicurati, in

relazione al diverso grado di inabilità. La "specialità" del regime

dell'inidoneità specifica al lavoro portuale era circoscritta

all'accertamento della patologia (affidato ad un'apposita commissione

medica istituita presso la capitaneria di porto), non toccava le

prestazioni in concreto da erogare. L'art. 156, ultimo comma, del

menzionato regolamento di esecuzione si limitava ad attribuire

all'accertamento di inidoneità al lavoro portuale "effetto anche ai

fini del trattamento previdenziale", senza alcuna precisazione in

ordine al tipo di trattamento. Prima della legge n. 222 del 1984

l'INPS doveva verificare, caso per caso, se ricorressero i

presupposti per l'erogazione della pensione di inabilità o,

soltanto, quelli per l'assegno di invalidità. Conseguentemente,

l'avvenuta corresponsione tout court della pensione di inabilità è

da considerare erronea, mentre sono pienamente legittimi i successivi

provvedimenti di revoca della medesima.

Ciò vale però solo fino alla data di entrata in vigore della

disposizione impugnata, che ha attribuito indiscriminatamente ai

lavoratori dichiarati inabili al lavoro portuale, e conseguentemente

cancellati dai registri, il diritto alla pensione di inabilità

(senza efficacia retroattiva). Questa norma di favore è ritenuta dal

giudice a quo un irragionevole privilegio, non giustificabile con la

specialità del lavoro portuale, tanto più che il trattamento

privilegiato dovrebbe ritenersi sottratto alla procedura di revisione

di cui all'art. 9 della legge n. 222 del 1984.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito l'INPS chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile, essendo controversa soltanto l'interpretazione della

norma in esame in punto di retroattività; nel merito, si rimette

alle decisioni della Corte.

In una memoria aggiunta l'Istituto - premesso che con d.-l. 21

aprile 1995, n. 119 (ottavo di una serie di decreti reiterati,

proseguita con i dd.ll. 21 giugno 1995, n. 237, 22 agosto 1995, n.

348 e 18 ottobre 1995, n. 433), gli oneri derivanti dall'art. 24,

comma 4, della legge n. 84 del 1994 sono stati posti a carico della

gestione commissariale del Fondo gestione istituti contrattuali

lavoratori portuali in liquidazione e sono rimborsati all'INPS in

base a rendicontazione annuale - osserva che la disposizione

impugnata ha inteso assicurare la continuità del trattamento

previdenziale complessivo vigente anteriormente alla legge n. 84 del

1994 in favore dei portuali cancellati dai registri per inabilità, i

quali fruivano di un'integrazione pensionistica a carico del suddetto

Fondo (soppresso dal d.-l. 22 gennaio 1990, n. 6, convertito nella

legge 24 marzo 1990, n. 58), calcolata in misura pari alla differenza

tra quanto corrisposto dall'INPS e quanto i lavoratori avrebbero

maturato al compimento del sessantesimo anno di età.

In definitiva la disposizione impugnata servirebbe a garantire la

conservazione di "diritti acquisiti" in una situazione caratterizzata

da connotazioni del tutto peculiari, che la rendono oggettivamente

incomparabile con altre e perciò escludono l'ipotizzata violazione

del principio di eguaglianza.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, concludendo per

l'infondatezza della questione.

L'Avvocatura precisa che le finalità di conservazione di diritti

quesiti, già indicata dalla difesa dell'INPS, sono perseguite dalla

norma impugnata con precisi limiti tanto soggettivi quanto temporali.

Si tratta infatti di un istituto connotato da carattere di

specialità, riferito a una particolare categoria di lavoratori, con

efficacia limitata nel tempo, "stante la sua avvenuta abrogazione in

forza dell'art. 4 del d.-l. 25 febbraio 1995, n. 49, a far data dal

19 marzo 1995", che dispone la trasformazione in società di diritto

privato delle compagnie portuali. Da questa data i lavoratori

portuali, per quanto attiene ai trattamenti di inabilità o di

invalidità, sono assoggettati al regime generale della legge n. 222

del 1984. D'altra parte, l'abrogazione anche dell'art. 156 del

regolamento marittimo, disposta dall'art. 27, comma 8, della legge n.

84 del 1994, esclude che il problema possa più ripresentarsi in

futuro dal momento che l'introduzione - prima su base contrattuale e

dopo, in via transitoria, su base normativa - del trattamento

pensionistico differenziato di cui si controverte è stata

determinata proprio dalla disciplina speciale contenuta nella norma

regolamentare, la quale prevedeva la definitività dell'accertamento

dell'inidoneità fisica compiuto dalle Commissioni ivi previste,

escludendo la possibilità di reiscrizione nei registri nel caso di

recupero delle condizioni fisiche occorrenti per essere riconosciuti

abili al lavoro portuale. Considerato in diritto

1. - Dal Pretore di Livorno è sospettato di illegittimità

costituzionale, per violazione dell'art. 3 Cost., l'art. 24, comma 4,

della legge 28 gennaio 1994, n. 84. Ai lavoratori portuali già

cancellati dai registri per inidoneità permanente al lavoro

portuale, accertata ai sensi dell'art. 156 del regolamento di

esecuzione del codice della navigazione (navigazione marittima),

approvato con d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328, la disposizione

impugnata attribuisce il diritto alla pensione ordinaria di

inabilità indipendentemente dalla condizione di "assoluta e

permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa"

prevista dall'art. 2, comma 1, della legge 12 giugno 1984, n. 222.

Questo trattamento di favore è ritenuto ingiustificato dal giudice

rimettente, e quindi contrario al principio di eguaglianza, atteso

che per gli altri lavoratori, compresi quelli addetti ad attività

usuranti non meno del lavoro portuale (minatori, edili, ecc.),

l'inidoneità specifica al proprio lavoro professionale comporta il

minore trattamento dell'assegno di invalidità.

2. - La questione non è fondata.

La ratio e la portata della norma in esame non possono essere

comprese astraendo dal quadro storico della complessa e faticosa

vicenda legislativa - sollecitata dagli organi comunitari - che ha

abolito l'antico privilegio monopolistico delle compagnie portuali

assoggettandole al regime di libera concorrenza di mercato mediante

la trasformazione in società regolate dal codice civile, con

conseguente passaggio dei lavoratori soci o dipendenti di esse al

diritto comune dei rapporti privati di socio di cooperativa di lavoro

o di lavoratore subordinato, nonché dei connessi rapporti

previdenziali.

La disposizione transitoria dell'art. 24, comma 4, della legge n.

84 del 1994 mira a evitare ricadute negative di tale vicenda sul

trattamento previdenziale dei lavoratori già cancellati dai registri

per inidoneità al lavoro portuale, ai sensi dell'art. 156 del citato

regolamento marittimo, anteriormente al termine iniziale di efficacia

dell'abrogazione degli articoli contenuti nel libro primo, titolo

III, capo IV, del regolamento, disposta dall'art. 27, comma 8, della

stessa legge.

L'abrogato art. 156 prevedeva modalità speciali di accertamento

dell'inidoneità permanente al lavoro portuale, mediante una apposita

commissione medica istituita presso la capitaneria di porto, mentre

per gli effetti dell'accertamento in ordine al trattamento

previdenziale del lavoratore l'ultimo comma rinviava implicitamente

al regime generale dell'assicurazione obbligatoria. Perciò, ove

fosse stata accertata la perdita della capacità di lavoro specifica

ai sensi dell'art. 1 della legge 12 giugno 1984, n. 222, e non anche

"l'assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi

attività lavorativa" ai sensi dell'art. 2, l'INPS era tenuto a

corrispondere soltanto l'assegno ordinario di invalidità. In questo

caso interveniva, originariamente su base contrattuale, poi su base

normativa, un trattamento integrativo corrisposto dal Fondo gestione

istituti contrattuali lavoratori portuali, istituito, con

personalità giuridica privata, dalla legge 17 febbraio 1981, n. 26,

e finanziato con addizionali percentuali delle tariffe retributive

delle prestazioni dei lavoratori portuali. L'integrazione del

trattamento di invalidità erogato dall'INPS era fissata dal decreto

del Ministro della marina mercantile 13 ottobre 1982 in misura pari

alla differenza con l'ammontare della pensione che il lavoratore

avrebbe maturato al compimento del sessantesimo anno di età.

3. - Il Fondo è stato soppresso dal d.-l. 22 gennaio 1990, n. 6,

convertito nella legge 24 marzo 1990, n. 58, e le relative

prestazioni sono state poste direttamente a carico delle compagnie e

dei gruppi portuali. Tale onere, al quale le compagnie dovevano

provvedere mediante il gettito tariffario, era disposto solo in via

transitoria, essendo incompatibile con l'esigenza di contenimento del

costo del lavoro, ai fini della competitività sul mercato, inerente

alla nuova veste imprenditoriale di società operanti in condizioni

di concorrenza che le organizzazioni portuali avrebbero dovuto

assumere in forza dell'art. 20 della legge n. 84 del 1994. L'aggravio

è stato rimosso dall'art. 24, comma 4, di questa legge, che ha

accollato all'INPS l'obbligo di corrispondere in ogni caso la

pensione ordinaria di inabilità per il solo fatto dell'inidoneità

al lavoro portuale accertata dalla commissione medica presso la

capitaneria di porto, indipendentemente dal requisito di assoluta

incapacità di lavoro prescritto dall'art. 2 della legge n. 222 del

1984.

Trattandosi in sostanza di una misura analoga alla fiscalizzazione

di oneri sociali gravanti sulle imprese, il modo dello sgravio

originariamente prescelto era di dubbia legittimità, in quanto

convertiva un onere improprio delle imprese portuali in un onere di

assistenza sociale, altrettanto improprio, a carico della gestione

dell'assicurazione generale per l'invalidità e la vecchiaia, senza

copertura della spesa corrispondente. Ma, prima ancora dell'entrata

in vigore della legge n. 84 (19 febbraio 1994), l'anomalia è stata

eliminata dall'art. 1, comma 5, del d.-l. 12 febbraio 1994, n. 100,

riprodotto in una serie di decreti successivi fino all'attuale d.-l.

18 dicembre 1995, n. 535, in corso di conversione, a norma del quale

gli oneri derivanti dall'attuazione del comma 4 dell'art. 24 della

legge n. 84 del 1994 sono posti a carico della gestione commissariale

del Fondo sopra nominato in liquidazione (finanziata da un contributo

a carico del bilancio dello Stato, disposto dall'art. 1, comma 11,

del decreto a copertura dell'intero passivo accumulato dal Fondo) e

sono rimborsati all'INPS sulla base di apposita rendicontazione

annuale.

4. - Il quadro legislativo sopra delineato dimostra che la norma

sottoposta a scrutinio di costituzionalità non crea ex novo un

trattamento previdenziale privilegiato in favore di una categoria di

lavoratori, bensì conserva a questi lavoratori un trattamento di cui

già fruivano in virtù della legislazione precedente, la quale - per

la parte non di competenza dell'INPS - lo poneva a carico del Fondo

gestione istituti contrattuali dei lavoratori portuali e, dopo la

soppressione del Fondo, direttamente a carico delle compagnie

portuali.

Certo non si può parlare - come fanno l'INPS e l'Avvocatura dello

Stato - di "conservazione di diritti acquisiti" tutelati dagli artt.

36 e 38 Cost. Ma per giustificare la norma e l'onere che ne deriva

alla finanza pubblica non occorre far capo al concetto di diritto

quesito. È sufficiente richiamare, da un lato, il principio di

razionalità-equità, ripetutamente affermato da questa Corte (cfr.,

da ultimo, sentenza n. 240 del 1994), che vieta l'applicazione

immediata a trattamenti pensionistici in atto di un ius superveniens

che ne abbasserebbe repentinamente l'entità in misura rilevante;

dall'altro, il carattere transitorio della norma, la cui portata è

circoscritta ai lavoratori cancellati dai registri per inabilità al

lavoro portuale, ai sensi dell'art. 156 del regolamento marittimo,

anteriormente al 19 marzo 1995, dies a quo di efficacia

dell'abrogazione di tale articolo disposta dall'art. 27 della legge

n. 84 del 1994, nel testo sostituito dall'art. 3, comma 14, del

d.-l. 21 febbraio 1995, n. 39, ora art. 3, comma 16, del d.-l. n. 535

del 1995 citato. Da questa data, essendo cessate le speciali

commissioni mediche operanti presso le capitanerie di porto, le

condizioni di invalidità dei lavoratori portuali sono accertate,

come per tutti gli altri, dalle commissioni sanitarie dell'INPS con

effetti regolati dalla legge generale n. 222 del 1984.