Sentenza n. 16/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 9 del

R.D.L. 13 aprile 1939, n. 652, modificati dalla legge 8 aprile 1948, n.

514, degli artt. 1 e 2 della legge 23 febbraio 1960, n. 131, e del D.

M. 19 febbraio 1962, promosso con ordinanza emessa il 4 marzo 1964

dalla Commissione distrettuale delle imposte di Napoli su ricorso di

Spano' Maria contro l'Ufficio distrettuale delle imposte di Napoli,

iscritta al n. 79 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 144 del 13 giugno 1964.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 3 febbraio 1965 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso d'un procedimento aperto dalla signora Maria Spano'

contro l'Ufficio distrettuale delle imposte di Napoli la Commissione

distrettuale delle imposte di Napoli ha emesso il 4 marzo 1964

ordinanza di rinvio alla Corte costituzionale. Con questa ordinanza,

che è stata ritualmente pubblicata e notificata, si è promossa

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 23

febbraio 1960, n. 131 (e correlativamente del D. M. 19 febbraio 1962

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, n. 104 del 20 aprile 1962), in

riferimento agli artt. 23 e 76 della Costituzione, dell'art. 2 della

stessa legge in riferimento agli artt. 24, primo comma, 53 e 76 della

Costituzione e degli artt. 8 e 9 del R.D.L. 13 aprile 1939, n. 652,

modificati dalla legge 8 aprile 1948, n. 514, in riferimento all'art.

53 della Costituzione.

La Commissione delle imposte mette in dubbio la legittimità

dell'art. 1 della legge 23 febbraio 1960, n. 131, che ha delegato al

potere esecutivo (Ministro delle finanze) il compito di aggiornare

annualmente le rendite catastali accertate in ossequio alle

disposizioni del R.D.L. 13 aprile 1939, n. 652 (relativo al catasto

edilizio): la norma contrasterebbe con l'art. 23 della Costituzione,

secondo cui solo il potere legislativo può imporre prestazioni

personali e patrimoniali.

Quella delega inoltre non conterrebbe né l'indicazione di principi

e criteri direttivi per il Ministro né la limitazione temporale dei

poteri di quest'ultimo: perciò tanto il citato art. 1 quanto il

successivo art. 2 violerebbero l'art. 76 della Costituzione.

Lo stesso art. 2 e gli artt. 8 e 9 del R.D.L. 13 aprile 1939, n.

652 (modificati con legge 8 aprile 1948, n. 514) non rispetterebbero

il principio secondo cui la tassazione deve essere proporzionata alla

capacità contributiva del cittadino (art. 53 della Costituzione):

infatti avrebbero introdotto un criterio di tassazione obiettiva

riferita all'immobile in sé considerato invece di colpire il reddito

effettivamente prodotto dall'immobile e realmente percepito dal

contribuente.

Infine l'art. 2 della legge 1960, n. 131, contrasterebbe anche con

l'art. 24, primo comma, della Costituzione: esso prevede una facoltà

di ricorso per quei contribuenti il cui reddito lordo, ridotto del 25

per cento, sia inferiore, d'oltre un quinto, alla rendita catastale

aggiornata coi coefficienti stabiliti dal Ministro (per costoro il

reddito imponibile sarà quello accertato coi criteri introdotti dalla

legge 1951, n. 1219); ma la prevede per i possessori d'immobili a

fitto bloccato, e non per i possessori di immobili locati a fitto

libero; i quali ultimi, perciò, sarebbero privi di tutela, essendo

stato soppresso, col. D.L. del 1948, n. 514, il secondo comma

dell'art. 23 della legge del 1939, n. 652 che trattava tutti a un modo:

difatti in virtù di questo comma e dell'art. 24, che lo seguiva,

qualunque contribuente avrebbe potuto ricorrere, qualora gli uffici

distrettuali lo avessero tassato in base alla rendita catastale e non

avessero tenuto conto del suo reddito effettivo che risultasse

inferiore di almeno un quinto.

Se, abrogato questo comma, che attribuisce il diritto di ricorrere,

il legislatore ha lasciato fermo l'articolo seguente che disciplina

l'esercizio di tale diritto, segno è che si riprometteva di tornarvi

con norme integrative; ciò in effetti è avvenuto con la legge del

1951, n. 1219, che tuttavia la disposizione impugnata ha reso

applicabile soltanto ai possessori di immobili a fitto bloccato

rendendo privi di tutela tutti gli altri.

2. - Il Presidente del Consiglio è intervenuto, a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, con atto depositato il 27 maggio

1964.

Sulla prima questione l'Avvocatura dello Stato richiama un

precedente in termini, la sentenza n. 48 del 1961. In particolare nega

che vi sia violazione dell'art. 76 della Costituzione: il

provvedimento, con cui il Ministro delle finanze aggiorna ogni anno la

rendita catastale, non è legge delegata, ma espressione di attività

amministrativa. Inoltre esso non è esercizio di potestà meramente

discrezionale, ma frutto d'un giudizio tecnico fondato, nello spirito

della legge, sull'individuazione di "mutamenti delle condizioni

economiche degli immobili", cioè di "situazioni obiettivamente

rilevabili": non per niente il Ministro è assistito dalla Commissione

censuaria centrale; perciò neanche l'art. 23 della Costituzione

sarebbe intaccato.

Anche la seconda questione avrebbe il suo precedente nella sentenza

di rigetto ricordata poco fa (n. 48 del 1961): il principio della

capacità contributiva non è offeso poiché l'aggiornamento delle

tariffe ha per base un reddito imponibile acquisito attraverso validi

mezzi di indagine e tiene conto di fenomeni di ordine generale che

influiscono su tutti i redditi del Paese.

Infondata sarebbe inoltre l'ultima questione. È vero, anche per

l'Avvocatura dello Stato, che la tariffa della rendita catastale non è

soggetta a ricorso (l'art. 13 della legge n. 652 del 1939 non vi si

riferisce); ma è indiscutibile che essa viene determinata su dati

obiettivi, per ogni singola categoria e classe di immobili, dagli

organi competenti, presso i quali il cittadino ha modo di farsi

sentire. Se poi solo i possessori di immobili soggetti al vincolo delle

locazioni possono ricorrere per una diversa determinazione del reddito

imponibile, ciò si spiega agevolmente: soltanto loro possono trovarsi

con un reddito effettivo sensibilmente inferiore alla rendita catastale

aggiornata. Né l'art. 24 della Costituzione né l'art. 3, se fosse

addotto, apparirebbero violati. Considerato in diritto :

1. - L'art. 1 della legge 23 febbraio 1960, n. 131, conferisce al

Ministro delle finanze il compito di aggiornare le rendite catastali

urbane con un coefficiente da determinare anno per anno. Non si tratta

di delegazione dell'esercizio di potestà legislativa, come invece è

detto nell'ordinanza di rinvio, ma di attribuzione di competenza

amministrativa: il che si ricava da una serie di elementi univoci, come

la figura dell'organo al quale è stato conferito quel potere (si

tratta di un Ministro e non del Governo), la formula usata, nella

presunta legge di delegazione, per conferirglielo, la natura

eminentemente tecnica del compito da svolgere anno per anno, la stessa

assenza d'un sicuro limite di tempo. Perciò l'art. 76 della

Costituzione è stato male invocato dall'ordinanza di rinvio.

Secondo la norma impugnata, la rendita catastale, calcolata, per

categorie e classi di immobili urbani con riferimento ai redditi del

triennio 1937-39, si deve moltiplicare per un coefficiente che il

Ministro delle finanze non può stabilire a suo arbitrio. La legge

infatti parla di "aggiornamento" e con ciò delimita rigorosamente i

poteri dell'autorità amministrativa: dato che la tariffa della

rendita è stata determinata, per il catasto urbano, sulla media delle

pigioni al 1939 (artt. 14 e 15 del regolamento n. 1142 del 1949), il

Ministro dovrà registrare l'aumento delle pigioni intervenuto negli

anni successivi al '39; deve raccogliere dati obiettivi e calcolarne le

medie per categorie e classi d'immobili, cioè svolgere un'opera che

non consente iniziative o risultati arbitrari. Perciò la riserva di

legge, contenuta nell'art. 23 della Costituzione, non è violata né

elusa (v. anche sentenza n. 48 del 1961 della Corte costituzionale).

2. - A parere della Commissione distrettuale di Napoli, il sistema

adottato dall'art. 2 della legge 1960, n. 131, e dagli artt. 8 e 9 del

R.D.L.13 aprile 1939, n. 652 (modificati con legge 11 agosto 1939, n.

1249), che disciplina il catasto edilizio urbano, violerebbe quel

principio costituzionale che esige una tassazione proporzionata alla

capacità contributiva del cittadino: infatti la rendita catastale,

che, calcolata in ossequio a quelle norme, è la base per la

determinazione del reddito imponibile, non corrisponde necessariamente

alla pigione realmente percepita dal singolo possessore dell'immobile;

pigione sulla quale invece, secondo l'ordinanza di rinvio, sarebbe

giusto che gravasse l'imposta immobiliare.

Anche questa censura è infondata.

La capacità contributiva non è rivelata soltanto dal reddito che

percepisce di fatto la persona gravata dal tributo. Quando oggetto

dell'imposta sia una cosa produttiva, la base per la tassazione è data

(e la capacità del contribuente è rivelata) dall'attitudine del bene

a produrre un reddito economico e non dal reddito che ne ricava il

possessore, dalla produttività e non dal prodotto reale: ed è giusto

che ciò avvenga perché l'imposta costituisce anche incentivo ad una

congrua utilizzazione del bene e favorisce tra l'altro un migliore

adempimento dei doveri di solidarietà economica e un più ampio

contributo al progresso materiale del Paese (artt. 3 e 4 della

Costituzione). La legge, che disciplina le imposte immobiliari non

indulge né può indulgere all'inerzia, all'incapacità di gestione,

alla liberalità del contribuente, che ad esempio non tragga adeguato

compenso dall'impiego del suo immobile. Perciò colpisce il possessore

(almeno se lo stabile è di quelli che hanno una "destinazione

ordinaria", ad es. è una casa d'abitazione) non sopra il canone

effettivamente conseguito, ma su quello che, a parità di condizioni,

avrebbe potuto conseguire l'uomo medio (v. anche art. 74 del T.U.

sulle imposte dirette).

Per calcolare questa cifra il legislatore ha adottato un sistema

che potrà essere discusso o migliorato, ma che non è irragionevole ed

è certo più efficiente di quello già in vigore. In tutti i Comuni,

per ogni tipo (categoria e classe) di immobili urbani con destinazione

ordinaria, si è registrata la misura della pigione che ne ha tratto

realmente, nel 1937 - 39, un certo numero di possessori; se ne è

calcolata la media, la si è ridotta ad anno e (portata al netto dalle

spese) la si è divisa per il numero dei vani (o, a seconda dei casi,

dei metri quadri o dei metri cubi) dell'immobile tipo; così se ne è

ricavata una tariffa unitaria per vano (o per metro quadro o per metro

cubo). La rendita fondiaria, che gli uffici hanno iscritto sotto il

nome di ogni contribuente, corrisponde alla tariffa unitaria

moltiplicata per il numero dei vani (o dei metri quadri o dei metri

cubi) di cui si compone l'immobile posseduto da ciascuno.

Certo può accadere che in questo modo la rendita catastale segnata

per taluni contribuenti non coincida col reddito effettivamente

percepito da loro; ma già si è detto come ciò non contrasti con quel

principio di giustizia che deve presiedere all'imposizione fiscale e

che fa omaggio alla capacità contributiva di ciascuno.

Se poi questo reddito effettivamente conseguito dovesse discostarsi

largamente dalla cifra della rendita catastale, non è che il

contribuente si troverebbe del tutto privo di tutela: la legge

stabilisce che l'uscio distrettuale, dopo un triennio, solleciterà

presso l'ufficio tecnico erariale la correzione della cifra (art. 25

della legge del 1939, n. 652).

3. - L'aggiornamento delle rendite catastali, come s'è premesso,

è condotto con criteri più o meno analoghi a quelli seguiti per la

determinazione originaria della rendita (quella calcolata sul triennio

'37-'39). Perciò, se questa determinazione non contraddice al

principio della giustizia tributaria, non vi contrasta neanche

l'aggiornamento: il relativo coefficiente dà modo di calcolare con una

certa approssimazione i redditi che si sono potuti o si potevano

percepire dopo il '39. Tale è la ragione per cui il contribuente non

può reclamare contro la misura della rendita unitaria aggiornata,

così come non ha potuto reclamare contro la misura della rendita

unitaria segnata nel catasto. Egli non ha tutela processuale proprio

perché non ha diritto alla riduzione di quella cifra; dimodoché

l'art. 24 della Costituzione non appare invocato a proposito.

Ci sono tuttavia molti possessori di immobili che per legge non

hanno potuto procedere agli aumenti della pigione col ritmo suggerito

dall'andamento del mercato.

Per costoro la cifra della rendita catastale calcolata

moltiplicando la rendita originaria per il coefficiente di

aggiornamento, sarebbe di regola sensibilmente più alta di quella che

corrisponde al reddito conseguito o conseguibile. Questo è l'ovvio

motivo per cui la legge li ammette al reclamo stabilendo che

l'imponibile sia quello accertato singolarmente coi criteri previsti

nelle leggi n. 1219 del 1951 e n. 1521 del 21 dicembre 1960 (art. 6).

L'art. 2 della legge del 1960 n. 131 non fa che riconoscere e tutelare

questa particolare situazione; cosicché appare esente da vizi di

legittimità costituzionale.