Sentenza n. 151/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 34 del

d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601 (Disciplina delle agevolazioni

tributarie), promossi con ordinanze emesse il 14 dicembre 1977, il 29

settembre 1978, il 9 ottobre 1978, il 3 luglio 1979, il 3 novembre 1979

(n. 6 ordinanze), il 27 marzo 1980 ed il 24 giugno 1980 dalle

Commissioni tributarie di 1 grado di Monza, Saluzzo, Bassano del

Grappa, S. Maria Capua Vetere e Pordenone, e dalle Commissioni

tributarie di 2 grado di Alessandria e Pisa, iscritte al n. 447 del

registro ordinanze 1978, ai nn. 207, 455 e 793 del registro ordinanze

1979 ed ai nn. 235 a 240, 730 e 731 del registro ordinanze 1980 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 250 dell'anno

1978, nn. 126 e 210 dell'anno 1979 e nn. 8, 145, 357 e 338 dell'anno

1980.

Visti gli atti di costituzione di Guerrisi Francesco e Melandri

Domenico, nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 29 aprile 1981 il Giudice relatore

Oronzo Reale;

uditi gli avvocati Franco Gaffuri e Giuseppe Frataccia per Guerrisi

Francesco e l'avvocato dello Stato Giovanni Albisinni, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con dodici ordinanze di diverse Commissioni tributarie (447 del

R.O. 1978, Commissione tributaria di 1 grado di Monza; 207/79,

Commissione tributaria di 1 grado di Saluzzo; 455/79, Commissione

tributaria di 1 grado di Bassano del Grappa; 793/79, Commissione

tributaria di 2 grado di Alessandria; da 235 a 240/80, Commissione

tributaria di 1 grado di S. Maria Capua Vetere; 730/80, Commissione

tributaria di l grado di Pordenone; 731/80, Commissione tributaria di 2

grado di Pisa) è stata sollevata in via incidentale questione di

legittimità costituzionale dell'art. 34 del d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 601, nella parte in cui detta norma non accorda anche alle pensioni

privilegiate ordinarie civili e militari le agevolazioni tributarie

(cioè l'esenzione dall'IRPEF) ivi previste per le pensioni di guerra,

e ciò perché il diverso trattamento riservato sotto il profilo

fiscale alle due posizioni pensionistiche sarebbe ingiustificato ed

irrazionale, con conseguente violazione dell'art. 3 della

Costituzione.

I procedimenti nel corso dei quali le surriportate questioni di

legittimità costituzionale sono state sollevate avevano tutti ad

oggetto i ricorsi di alcuni titolari di pensione privilegiata ordinaria

militare, volti ad ottenere il rimborso dell'aliquota IRPEF trattenuta

alla fonte sul loro trattamento pensionistico, o delle somme da essi

stessi versate, per lo stesso titolo, in sede di autotassazione, oppure

il non pagamento delle somme a tale titolo richieste

dall'Amministrazione finanziaria.

Le diverse Commissioni tributarie argomentano tutte nel senso che

tanto la pensione di guerra quanto la pensione privilegiata ordinaria

civile e militare hanno come comune presupposto causale una diminuzione

della capacità lavorativa, scaturita da lesioni od infermità dovute

al servizio prestato. Si riconosce che l'occasione di tale servizio è

diversa, atteso che la pensione di guerra presuppone che l'evento

lesivo o comunque atto a diminuire la capacità lavorativa siasi

verificato per fatto di guerra; mentre la pensione privilegiata è

originata da un fatto dovuto al servizio prestato in tempo di pace.

In talune ordinanze (447/78, 207/79, 455/79 e 730/80) si osserva

inoltre che sussistono esempi legislativi di sostanziale equiparazione

tra i beneficiari di pensioni di guerra e quelli di pensione

privilegiata ordinaria, militare o civile; vengono citati all'uopo gli

artt. 1 della legge 15 luglio 1950, n. 539 e 5 della legge 3 aprile

1958, n. 474.

Malgrado ciò, i Collegi a quibus concordano tutti nel ritenere che

l'agevolazione fiscale prevista per le pensioni di guerra dal citato

art. 34 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601, non possa essere

analogicamente estesa alle pensioni privilegiate, sia per il chiaro

dettato dello stesso art. 34, sia perché l'art. 5, ultimo comma, della

ricordata legge 3 aprile 1958, n. 474' esclude qualsiasi equiparazione

tra le dette categorie "per quanto concerne il trattamento

pensionistico".

Viene pertanto ritenuto rilevante e non manifestamente infondato il

dubbio di incostituzionalità, per violazione del principio di

uguaglianza, della esclusione delle pensioni privilegiate dalla

esenzione tributaria prevista per le pensioni di guerra.

A sostegno di tale prospettazione si evidenzia per un verso che il

presupposto comune della menomazione della integrità fisica dovuta al

servizio prestato non può, siccome attinente al bene della salute,

tutelato come "diritto fondamentale" dell'individuo, essere

diversamente considerato a seconda che l'evento lesivo di questo siasi

verificato in tempo di guerra o non, a maggior ragione ove si ponga

mente al fatto che l'attività di servizio espone, oggi in specie, il

militare a disagi e rischi gravi e pur sempre connessi alla difesa

dell'ordine interno od internazionale.

Si ricorda inoltre come anche la Corte costituzionale, con le

sentenze n. 41 del 1973 e n. 103 del 1976, abbia sostanzialmente

affermato il carattere unitario del servizio militare, sia stato questo

prestato in tempo di guerra o in tempo di pace.

Le dodici ordinanze venivano tutte ritualmente notificate e

comunicate; relativamente a tutte e dodici interveniva il Presidente

del Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale

dello Stato, mentre, tra le parti private, si costituivano i sigg.

Francesco Guerrisi (ord. 447/78) e Domenico Melandri (ord. 207/79).

Nei rispettivi atti di costituzione, le suddette parti aderiscono

sostanzialmente alle ragioni addotte dai giudici a quibus a sostegno

del prospettato dubbio di costituzionalità. In particolare il Guerrisi

pone l'accento sul contenuto delle citate sentenze della Corte

costituzionale, asserendo che da esse è dato desumere un chiaro

principio volto alla sostanziale equiparazione dei due trattamenti

pensionistici, anche sotto il profilo fiscale.

I distinti atti di intervento dell'Avvocatura generale coincidono

quanto al contenuto, attesa l'identità di oggetto delle diverse

ordinanze di remissione.

Sotto un primo (e preliminare) profilo, si osserva che la proposta

questione sarebbe inammissibile; l'art. 9, punto 1, della legge di

delega per la riforma tributaria (n. 825 del 9 ottobre 971) non

autorizza infatti la estensione delle agevolazioni tributarie già

previste nel T.U. delle imposte dirette.

Da ciò conseguirebbe che il legislatore delegato non avrebbe

perciò potuto estendere la esenzione che l'art. 134 del d.P.R. 29

gennaio 1958, n. 645, aveva previsto per le sole pensioni di guerra; la

censura di incostituzionalità avrebbe perciò dovuto rivolgersi nei

confronti del citato art. 9 e non già dell'art. 34 della legge

delegata.

Nel merito, si sostiene l'infondatezza della proposta questione. Al

riguardo si osserva che il trattamento tributario di favore previsto

per le pensioni di guerra ha razionale giustificazione nel diverso

presupposto che ha dato origine alle menomazioni fisiche sofferte.

L'espletamento del più gravoso obbligo pubblico di prestazione

personale, svolto in guerra e perciò in situazioni eccezionali di

rischio per l'incolumità fisica del cittadino, non sarebbe, ad avviso

dell'Avvocatura; comparabile con i disagi scaturenti dal normale

espletamento del servizio.

Dall'altro canto, la peculiare natura della pensione di guerra

risulterebbe altresì evidenziata dalla considerazione che l'emolumento

in questione ha carattere di autonomia, mentre la pensione privilegiata

ordinaria consiste in una maggiorazione della pensione ordinaria

normale.

Né sarebbe probante in senso contrario alla tesi esposta la

sentenza n. 103 del 1976, in quanto la Corte, in quella occasione si

limitò ad estendere l'esenzione dal pagamento della tassa fissa,

originariamente prevista dal terzo comma dell'art. 5 della legge n. 161

del 1953 per la sola pensione di guerra, a tutti i giudizi in materia

di pensioni civili e militari, non solo a quelli concernenti le

pensioni privilegiate.

Con memorie presentate nell'imminenza della discussione, la parte

privata Francesco Guerrisi e l'Avvocatura dello Stato hanno ribadito le

tesi già esposte.

In particolare, la difesa del Guerrisi ha sottolineato l'unità di

natura e di funzione del servizio militare, sia questo prestato in

guerra o in tempo di pace; si tratterebbe pur sempre della esplicazione

del dovere di difendere la Patria, impegno che il cittadino in servizio

alle armi, volontario o non, si assume incondizionatamente, accettando

ogni rischio. Si è poi soffermata sulla identità funzionale della

pensione di guerra e della pensione privilegiata militare, l'una e

l'altra dirette "a integrare la perdita della capacità funzionale ed

economica subita dal soggetto e dal risarcirlo del dolore provato e dei

disagi di ordine psicologico che la menomazione determina".

Nella memoria del Guerrisi si evidenzia infine una tendenza alla

uniformità di disciplina per i due trattamenti di pensione,

riscontrabile in particolare nelle leggi 539 dei 1950 e 474 del 1958.

Si conclude prospettando l'eventualità di una interpretazione più

ampia della norma impugnata, tanto da ricomprendere nella esenzione ivi

prevista anche le pensioni privilegiate militari; e, in difetto,

chiedendo che la proposta eccezione di incostituzionalità venga

accolta.

Dal canto suo, l'Avvocatura dello Stato, nel ribadire la richiesta

di declaratoria di infondatezza della proposta questione, sottolinea

che la pensione privilegiata ha la normale natura retributiva del

servizio prestato e presuppone percio il rapporto di servizio effettivo

e la dipendenza da questo della infermità subita, mentre la pensione

di guerra prescinde da questi fattori ed è commisurata unicamente alla

menomazione subita.

Viene altresì evidenziato che, nei termini in cui è stata

prospettata nelle ordinanze di rimessione, l'eventuale estensione della

esenzione ai fini fiscali delle pensioni privilegiate non avrebbe

pratiche possibilità di attuazione; e ciò in quanto mentre il

trattamento di pensione di guerra ha carattere di autonomia, nella

pensione privilegiata operano due componenti, l'una relativa alla quota

di pensione ordinaria commisurata al servizio prestato, l'altra

connessa alla menomazione subita. Mentre apparirebbe ingiustificata

l'esenzione totale della pensione privilegiata dall'imposizione

fiscale, non avrebbe possibilità concreta di attuazione la scissione

tra le due componenti di essa, anche in considerazione dei diversi

criteri seguiti dall'ordinamento. Considerato in diritto :

1. - Le dodici ordinanze di cui in narrativa sollevano la stessa

questione di legittimità costituzionale, e i relativi giudizi possono

essere perciò decisi con unica sentenza.

Ancorché alcune delle ordinanze facciano riferimento, nelle loro

motivazioni, a norme certamente non più vigenti per quanto attiene al

trattamento fiscale delle pensioni, quali l'art. 1 della legge 15

luglio 1950, n. 539 e l'art. 5 della legge 3 aprile 1958, n. 474, tutte

le ordinanze denunciano la sospetta incostituzionalità di un 'unica

norma, e cioè l'art. 34 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 601

"Disciplina delle agevolazioni tributarie", in quanto non estende (si

sostiene: con violazione dell'art. 3 della Costituzione) alle pensioni

privilegiate ordinarie militari l'agevolazione tributaria prevista per

le pensioni di guerra, e cioè l'esenzione dall'imposta sul reddito

delle persone fisiche.

2. - Viene in primo luogo all'esame della Corte la eccezione di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato. Questa rileva

che la norma denunziata di incostituzionalità è norma delegata che

nasce dall'art. 9 - punto 1 - della legge delega per la riforma

tributaria 9 ottobre 1971, n. 825; e afferma che la questione, di

legittimità costituzionale avrebbe dovuto quindi investire non l'art.

34 del d.P.R. n. 601, ma il detto art. 9 - punto 1 - della legge

delega, il quale avrebbe escluso che il legislatore delegato potesse

estendere alle pensioni privilegiate ordinarie l'esenzione tributaria

disposta per le pensioni di guerra.

L'eccezione non merita accogliniento.

L'art. 9 della legge delega per la riforma tributaria stabilisce

che "la materia delle eccezioni, delle agevolazioni... sarà regolata

in base al criterio generale di limitare nella maggiore possibile

misura le deroghe ai principi di generalità e di progressività

dell'imposizione e osservando, inoltre, in particolare, i seguenti

criteri direttivi: 1) i redditi che a norma del vigente testo unico

delle leggi sulle imposte dirette sono esenti da tali imposte potranno

essere in tutto o in parte esclusi dal computo del reddito complessivo

ai fini delle imposte sul reddito delle persone fisiche e sul reddito

delle persone giuridiche o esentati dall'imposta locale sui

redditi...".

Appare evidente che, nell'applicazione del criterio generale

enunciato, veniva specificato che il legislatore delegato avrebbe

potuto disporre le esenzioni previste dal precedente testo unico delle

leggi sulle imposte dirette, non già escluso che egli potesse disporre

altre e diverse agevolazioni sempre, si intende, nell'ambito del

criterio generale fissato.

Pertanto non impropriamente la questione di costituzionalità

relativa alla mancata esenzione fiscale delle pensioni privilegiate

ordinarie militari è stata sollevata nei confronti dell'art. 34 d.P.R.

29 settembre 1973, n. 601.

3. - Ma la questione non è fondata.

Comune alle ordinanze - con lievi differenze formali - è la

motivazione della sollevata unica questione di legittimità

costituzionale. Tanto la pensione di guerra - esse argomentano - quanto

le pensioni privilegiate ordinarie militari (ma più compiutamente

dovrebbe dirsi: tutte le pensioni privilegiate ordinarie militari e

civili) presuppongono una menomazione della capacità lavorativa per

effetto di una lesione o infermità, con la sola differenza che il

fatto generatore di tale evento è rappresentato in un caso da un fatto

di guerra, nell'altro da un fatto di servizio. Ciò posto, e tenuto

conto che il bene della salute non è suscettibile di diversa

considerazione a seconda che l'evento lesivo si sia verificato in tempo

di guerra o in tempo di pace, non è giustificabile il diverso

trattamento fiscale. Si aggiunge la considerazione che "l'attività di

servizio espone oggi il militare a disagi e rischi sempre maggiori".

4. - La Corte ritiene che, così ponendo la questione, i giudici a

quibus non abbiano colto la differenza esistente tra pensioni di guerra

e pensioni privilegiate ordinarie.

Questa differenza risiede innanzi tutto nel fatto che mentre la

pensione di guerra è collegata per tutti, militari e civili,

unicamente alla lesione o infermità derivante da evento bellico ("la

mancanza di ogni collegamento con l'esistenza di un rapporto di

servizio" è affermata da ultimo nella sentenza n. 55 del 1980 della

Corte), la pensione privilegiata ordinaria militare e civile ha per

necessario presupposto un rapporto di impiego o di servizio.

La pensione di guerra costituisce "atto risarcitorio di doveroso

riconoscimento e di solidarietà da parte dello Stato, nei confronti di

coloro che, a causa della guerra, abbiano subito menomazioni

nell'integrità fisica o la perdita di un congiunto": (art. 1 del d.P.R.

23 dicembre 1978, n. 915).

La pensione di guerra, inoltre, quanto all'ammontare, è

determinata normalmente, solo in funzione dell'entità del danno

subito, secondo le ipotesi indicate specificamente nelle tabelle

annesse ai cit. d.P.R. n. 915. Il titolo IV del medesimo testo

legislativo regola "cumulo ed opzione tra il trattamento di guerra ed

altro trattamento". Dal complesso di tali norme risulta che mentre è

sempre possibile il cumulo della pensione di guerra con la pensione

normale di quiescenza (art. 29), è altresì consentita, ove ne

ricorrano i requisiti, l'opzione fra il trattamento di pensione di

guerra e quello di pensione privilegiata. Ciò significa che la

pensione di guerra prescinde da un rapporto di dipendenza e che, ove

questo esista, la legge dispone ulteriori integrazioni economiche

applicabili, a seconda dei casi, al trattamento pensionistico di guerra

o a quello privilegiato ordinario, liquidato "in funzione di quello di

guerra".

Da questo sistema emerge la piena autonomia sia concettuale che

normativa della pensione di guerra.

La pensione privilegiata ordinaria spetta, invece, ai dipendenti

civili e militari dello Stato per le infermità o lesioni ascrivibili a

causa di servizio: il suo presupposto necessario, come si è già

rilevato, sta nel rapporto di dipendenza. Per i dipendenti civili il

suo ammontare è determinato in relazione alla base pensionabile,

costituita dall'ultimo trattamento economico complessivo, in ragione di

otto decimi nel caso di infermità o lesioni invalidanti più gravi e

di un quarantesimo della stessa base per ogni anno di servizio utile

nei casi di infermità o lesione di minore entità. Per i dipendenti

militari la pensione va da un massimo pari alla intera base

pensionabile a un minimo del trenta per cento, secondo la categoria

della infermità o lesione, con aumenti, per le categorie più lievi,

in ragione di ogni anno di servizio, nei confronti dei militari che

hanno compiuto almeno cinque anni di servizio effettivo, ma non abbiano

maturato l'anzianità necessaria per il conseguimento della pensione

normale. Quando, invece, tale anzianità sia stata raggiunta, la

pensione privilegiata è pari a quella normale aumentata di un decimo

(artt. 65 e 67 del testo unico sul trattamento di quiescenza dei

dipendenti civili e militari dello Stato approvato con d.P.R. 29

dicembre 1973, n. 1092).

Da questa normativa si evince che il trattamento di pensione

privilegiata è integrativo, quando non sostitutivo, di quello di

pensione normale.

Si aggiunga che i dipendenti civili quando subiscano a causa di

servizio una menomazione dell'integrità fisica ascrivibile a

determinate categorie, hanno diritto (artt. 68 del d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3 e 48-50 del d.P.R. 3 maggio 1957, n. 686) a un equo

indennizzo il quale è cumulabile, ridotto della metà, con la

pensione pnvilegiata; che la legge 23 dicembre 1970, n. 1094 ha esteso

al personale militare l'equo indennizzo, stabilendo (art. 3) che per la

concessione dello stesso "si applicano le norme previste per gli

impiegati civili dello Stato dagli artt. da 50 a 60 del decreto del

Presidente della Repubblica 3 maggio 1957, n. 686.."; e che infine la

legge 3 giugno 1981, n. 308 (art. 4) ha esteso le norme sull'equo

indennizzo ai militari non di carriera.

Il che costituisce un elemento ulteriore che elimina o quanto meno

scolorisce il carattere risarcitorio che si vorrebbe attribuire alla

pensione privilegiata, cioè lo riduce, secondo l'espressione contenuta

nella sentenza 23 gennaio 1962, n. 1 della Corte, a "una mera apparenza

di indennizzo".

5. - In talune delle ordinanze e negli scritti difensivi delle

parti costituite, come si è ricordato in narrativa, vengono richiamate

le sentenze n. 41 del 1973 e n. 106 del 1976 della Corte, per desumerne

un affermato carattere unitario del servizio militare in pace e in

guerra e un principio di equiparazione, anche fiscale, dei rispettivi

trattamenti pensionistici. Ma il richiamo non è conferente.

La prima delle due sentenze si limita a dichiarare illegittima una

norma del regolamento di procedura innanzi alla Corte dei conti che per

i ricorsi dell'infermo di mente in materia di pensioni privilegiate

ordinarie imponeva la sottoscrizione della parte o di un procuratore

speciale, mentre per i ricorsi dell'infermo di mente in materia di

pensione di guerra era sufficiente, quando non ancora nominato il

rappresentante legale o il tutore provvisorio, la sottoscrizione di uno

dei genitori.

La seconda sentenza (n. 103 del 1976) dichiara illegittimo l'art. 5

della legge 21 marzo 1953, n. 161, in quanto non estende a tutti i

giudizi in genere in materia di pensioni civili e militari l'esenzione

dal pagamento della tassa fissa per il ricorso alla Corte dei conti,

disposta per i giudizi in materia di pensioni di guerra.

6. - In realtà, anche quando ha dichiarato illegittime certe

diversità di trattamento relative a varie categorie di pensioni o di

beneficiari di pensioni (come a proposito della perdita della pensione

a seguito di condanna penale), la Corte ha rilevato il peculiare

presupposto delle pensioni di guerra che, "non essendo collegate a

vincoli discendenti da un preesistente rapporto di servizio, consentono

una più ampia discrezionalità del legislatore, cui rimane affidata,

insieme alla decisione di indennizzare, facendone gravare l'onere

sull'intera collettività nazionale in applicazione di un principio

solidaristico, i colpiti nell'integrità fisica a causa di eventi

bellici, quella di determinare i limiti quantitativi dell'indennizzo,

nonché le condizioni e le modalità per la sua attribuzione" (sent. n.

113 del 1968); ed ha ribadito anche recentemente, nel dichiarare

illegittimo il diverso trattamento delle pensioni di guerra in materia

di decorrenza del termine per ricorrere, lo "speciale fondamento

giuridico costituito dalla causa di guerra" (sent. n. 97 del 1980).

Non esiste, dunque, fra pensioni di guerra e pensioni privilegiate

ordinarie civili e militari quella identità od omogeneità di

situazioni che costituisce il presupposto del richiamo al principio di

eguaglianza. Il legislatore ha ritenuto che la speciale natura e la

speciale motivazione solidaristica e sociale della pensione di guerra

consentissero di accordare ad essa le "agevolazioni tributarie"

dell'esenzione dall'imposta sul reddito delle persone fisiche,

derogando alla disposizione generale che "costituiscono reddito di

lavoro dipendente (e quindi sono soggette all'IRPEF) anche le pensioni

e gli assegni ad esse equiparati" (art. 46 del d.P.R. n. 597 dei 1973,

"Istituzione e disciplina dell'imposta sul reddito dalle persone

fisiche").

È certo, comunque, che non si potrebbero invocare gli scarsi

elementi di comparazione fra la pensione di guerra e quella

privilegiata per tacciare di irragionevolezza il diverso trattamento

fiscale che il legislatore, nel suo discrezionale apprezzamento, ha

ritenuto di dover determinare, disponendo a favore della prima, e non

della seconda, questa eccezione al principio generale fissato all'art.

53 della Costituzione, secondo il quale tutti sono tenuti a concorrere

alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva.

7. - Va detto, infine, che la Corte non sottovaluta il richiamo,

contenuto nelle ordinanze e nelle difese di parte, al particolare

rischio e sacrificio al quale, specialmente nell'attuale situazione

dell'ordine pubblico, sono esposti i tutori dell'ordine, militari e non

militari; ma al concreto riconoscimento della particolare solidarietà

nazionale spettante ad essi, e per la verità anche ad altre categorie

di dipendenti statali egualmente esposti, specie quando sono colpiti

nell'adempimento del loro dovere, il legislatore può provvedere, e di

fatto provvede, con altre misure anche di carattere economico, senza

dover ricorrere a continue erosioni del principio contenuto nel

richiamato art. 53 della Costituzione