Sentenza n. 15/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge

2 luglio 1952, n. 703, promosso con ordinanza emessa 11 marzo 1963 dal

Tribunale di Bergamo nel procedimento civile vertente tra la Società

per azioni "Terme di San Pellegrino" e il Comune di San Pellegrino

Terme, iscritta al n. 71 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 94 del 6 aprile 1963.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e gli atti di costituzione in giudizio della Società per

azioni "Terme di San Pellegrino" e del Comune di San Pellegrino Terme;

udita nell'udienza pubblica del 20 novembre 1963 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi l'avv. Mario Cassola, per la Società "Terme", l'avv. Arturo

Carlo Jemolo, per il Comune di San Pellegrino Terme, e il vice avvocato

generale dello Stato Dario Foligno, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con atto di citazione in data 28 luglio 1961 la S.p. A. "Terme di

San Pellegrino" conveniva davanti al Tribunale di Bergamo il Comune di

San Pellegrino e la Società a r. 1. "S.A.G.A.C.I.C.A.", perché

venissero dichiarate illecite ed illegittime le deliberazioni del

Comune stesso concernenti l'applicazione a carico della attrice del

"diritto speciale" previsto dall'art. 6 della legge 2 luglio 1952, n.

703. Essa chiedeva fra l'altro che venisse dichiarata non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

della disposizione citata, nonché dell'art. 22 del T.U. per la finanza

locale, in relazione agli artt. 120, 23, 24, 103 e 3 della

Costituzione, con conseguente sospensione del giudizio e rimessione

degli atti alla Corte costituzionale.

I convenuti, costituiti in giudizio, resistevano a tali domande,

proponendo anzitutto una eccezione di difetto di giurisdizione del

giudizio ordinario e opponendosi poi a tutte le conclusioni della

attrice.

Con sentenza parziale in data 1 marzo 1963 il Tribunale dichiarava

la giurisdizione del giudice ordinario e la conseguente propria

competenza, ritenendo la questione di legittimità costituzionale

pregiudiziale al merito; con separata ordinanza di pari data esso

proponeva la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 della

legge 2 luglio 1952, n. 703, in relazione agli artt. 3, 23 e 120 della

Costituzione, sospendendo il giudizio in corso ed ordinando la

trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione

della questione di legittimità.

Nei riguardi della norma che aveva istituito il "diritto speciale"

sulle acque da tavola minerali e naturali il Tribunale osservava che

essa è sicuramente lacunosa e viola uno dei principi fondamentali, ai

quali deve informarsi la norma tributaria, perché la lacuna riguarda i

criteri, i limiti e i mezzi idonei all'accertamento; definiva il

"diritto speciale" come un tributo locale, avente le caratteristiche

della imposta reale diretta sui redditi di capitale puro, e riteneva

pertanto impossibile una assimilazione di esso alle imposte di consumo

e conseguentemente l'applicazione analogica al primo delle disposizioni

dettate per le seconde.

Considerava infondata e anche non rilevante la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 22 del T.U. per la finanza locale

in relazione all'art. 24 della Costituzione.

L'ordinanza era regolarmente notificata alle parti e al Presidente

del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato e

della Camera dei Deputati. Essa è stata poi pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica del 6 aprile 1963, n. 94.

Davanti a questa Corte si sono costituiti il Presidente del

Consiglio dei Ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato,

la Società "Terme di San Pellegrino", difesa dall'avv. Mario Cassola,

e il Comune di San Pellegrino, difeso dagli avvocati Carlo Majno e

Arturo Carlo Jemolo. Tutti hanno depositato nei termini le proprie

deduzioni e memorie.

La difesa della Società, nelle proprie deduzioni, illustra le

argomentazioni contenute nell'ordinanza del Tribunale e deduce

l'incompiutezza legislativa dell'intero rapporto di imposta, nonché le

disparità di trattamento conseguenti in pratica all'applicazione del

tributo. Sostiene poi che questo, riguardando prodotti esportati dal

Comune di origine, viene a violare il divieto posto dall'art. 120 della

Costituzione, da ritenere valido non solo per le Regioni, ma anche per

le Provincie e per i Comuni. Si richiama infine alla giurisprudenza

della Corte costituzionale per sostenere che i criteri indicati dal

Ministero delle finanze con le sue circolari e seguiti dal Comune non

corrispondono ai principi definiti dalla Corte.

La difesa del Comune, che contesta fra l'altro anche la

invocabilità delle norme contenute negli artt. 3 e 120, nonché la

forma con la quale esse sono state richiamate nell'ordinanza del

Tribunale, sostiene che le lacune rilevate da questo non sussistono, o

sono facilmente colmabili data la inclusione del "diritto speciale" fra

le "imposte stabilite sul valore", di cui parla il testo vigente

dell'art. 22 del T.U. sulla finanza locale, così che le istruzioni

ministeriali risolvono legittimamente i dubbi sollevati in merito.

A conclusioni analoghe perviene nelle proprie deduzioni

l'Avvocatura generale dello Stato, dopo un'ampia esposizione della

storia della legislazione sull'argomento e della letteratura giuridica

in tema di imposte di consumo, fra le quali si dovrebbe includere, o

alle quali dovrebbe comunque essere assimilato, secondo le direttive

ministeriali, il "diritto speciale" in questione.

Nelle memorie, depositate tutte successivamente alla pubblicazione

della sentenza 18 giugno 1963, n. 93, della Corte costituzionale, le

parti hanno tenuto conto naturalmente degli insegnamenti della Corte,

di modo che l'oggetto della discussione è venuto a limitarsi

considerevolmente.

La difesa della Società si è impegnata in particolar modo a

dimostrare "due proposizioni, non adeguatamente agitate in precedenza",

e cioè che l'errore di apprezzamento del valore imponibile si

sottrarrebbe, secondo la ormai ultradecennale applicazione in concreto

dell'art. 6, ad ogni possibile censura del contribuente, e che, per

mezzo degli "incontrollati e incontrollabili errori di apprezzamento",

l'aliquota del 3 per cento verrebbe di fatto ad essere aumentata ad

arbitrio dell'ente impositore.

Essa rileva che la determinazione del valore è stata demandata

dalle circolari ministeriali ad organi collegiali provinciali, nei

quali sono rappresentati i Comuni della Provincia, ma non i

contribuenti; che la delibera di tali commissioni provinciali può

essere impugnata, "nel caso di determinazione di valori non

corrispondenti alla realtà di mercato", soltanto dal Comune, e non mai

dal contribuente, neppure in via gerarchica (art. 22, ultimo comma);

che le deliberazioni del Comune sono impugnabili davanti al Consiglio

di Stato solo per motivi di legittimità, e non anche di merito; che,

per giurisprudenza costante e autorevole, il contribuente non può

ricorrere nemmeno alle Commissioni tributarie previste dall'art. 278

del T.U. della finanza locale; che non esistono neppure regolamenti

comunali in materia, né sembra esperibile il ricorso alla tutela

giurisdizionale ordinaria per questioni di estimazione semplice.

Sul secondo punto la difesa della Società richiama le divergenze

che esisterebbero da Provincia a Provincia nell'apprezzamento della

misura del valore delle acque alla sorgente, insistendo sul fatto che

l'applicazione di un criterio di apprezzamento erroneo renderebbe

inoperante quel limite massimo del 3 per cento stabilito dalla legge a

garanzia dei contribuenti.

La difesa del Comune contesta nella sua memoria che le critiche

della Società abbiano a che vedere con la costituzionalità della

norma, mentre, se fondate, aprirebbero l'adito alla possibilità di

rimedi in tutt'altra sede; richiama gli insegnamenti contenuti in

alcune decisioni del Consiglio di Stato a proposito della

interpretazione dell'art. 6 della legge del 1952 e dell'art. 22 del

T.U. più volte ricordato; riconnette il regolamento del modo di

determinazione del valore al sistema delle norme più generali in

materia.

L'Avvocatura generale dello Stato osserva nella propria memoria che

la censura di illegittimità costituzionale della norma denunciata in

relazione all'art. 23 della Costituzione dovrebbe essere considerata

preclusa dalla sentenza n. 93 della Corte; in quanto a quelle che fanno

richiamo agli artt. 3 e 120, esse non sarebbero fondate perché nella

specie non verrebbe minimamente in questione il principio della

eguaglianza dei cittadini, né potrebbe riferirsi ai Comuni un limite

dettato esclusivamente per le Regioni. Verrebbe comunque a cadere ogni

possibile censura per quanto riguarda la "sperequazione tributaria",

così come prospettata nell'ordinanza del Tribunale.

All'udienza i difensori hanno ampiamente illustrato oralmente le

tesi esposte nelle deduzioni e nelle memorie. Considerato in diritto :

L'ampio dibattito svoltosi fra i difensori delle parti nelle

deduzioni e nelle memorie e poi nella discussione all'udienza ed il

conseguente riesame compiuto dalla Corte di tutte le questioni

prospettate non sono valsi ad indurre questa a modificare il giudizio

emesso sulle questioni risolte con la precedente sentenza 18 giugno

1963, n. 93, alla cui motivazione deve farsi pertanto riferimento.

I dati di fatto esposti dalla difesa della Società "Terme di San

Pellegrino", e non contestati dalle parti avversarie, hanno

indubbiamente messo in luce talune notevoli diversità nei metodi

adottati dai vari Comuni nella applicazione del tributo, per quanto

concerne la determinazione del valore delle acque asportate dal

territorio dell'uno o dell'altro Comune. Le differenze nella

determinazione del valore delle acque asportate compiuta dalle

Commissioni provinciali rispetto ai diversi Comuni, che si ripercuotono

sulla misura dei tributi versati dai contribuenti dell'uno o dell'altro

di questi, pur rimanendo contenuta entro il limite massimo del 3 per

cento l'aliquota del tributo, sono risultate effettivamente notevoli.

Si tratta però di un inconveniente che, come ha già rilevato la Corte

nella sentenza sopra ricordata, non viola il precetto contenuto

nell'art. 23 della Costituzione, dovendosi considerare soddisfatto il

principio, che esige una sufficiente specificazione legislativa dei

poteri di imposizione tributaria conferiti all'autorità

amministrativa, attraverso la fissazione, nella legge, di un limite

massimo in misura non elevata.

Né sembra sostenibile la tesi della violazione dell'art. 120

della Costituzione, affacciata per la prima volta nella ordinanza del

Tribunale di Bergamo, ma sulla quale la difesa del contribuente non ha

insistito particolarmente, poiché quella norma costituzionale pone

esclusivamente limiti alla potestà legislativa delle Regioni, né

consente una estensione analogica che la renda applicabile a

provvedimenti in materia tributaria di competenza dei Comuni.

La difesa stessa si è invece diffusa ampiamente nel sostenere la

tesi che la legge non prevederebbe alcuna possibilità di riesame delle

determinazioni compiute dalle Commissioni provinciali, su ricorso del

contribuente, consentendo solamente al Comune la facoltà di ricorrere

al Ministro delle finanze nel caso di determinazione di valori non

corrispondenti alla realtà di mercato, a norma dell'ultimo comma

dell'art. 22 del T.U. della finanza locale; e, a questo proposito, ha

menzionato un decreto 10 giugno 1959, n. 3-A-6454, del Ministro stesso,

che dichiarò inammissibile un ricorso 21 gennaio 1959 della Società

"Terme di San Pellegrino". Ha insistito poi, nel corso della

discussione orale, sul punto che la disposizione citata contiene una

esplicita ammissione della possibilità di errori di valutazione da

parte delle Commissioni provinciali, errori considerati dal legislatore

tali da richiedere una correzione, seppure soltanto per iniziativa del

Comune e non del contribuente, in conseguenza della mancanza di una

disposizione esplicita in materia.

La Corte ha peraltro già affermato esplicitamente, nella sentenza

sopra ricordata, che "la mancanza di disposizioni particolari, e la

inapplicabilità della disciplina relativa ad altri tributi, non

farebbe venir meno comunque, in ordine al tributo de quo, la garanzia

della tutela giurisdizionale assicurata dall'art. 113 della

Costituzione".

Il principio enunciato in questa norma, secondo la quale "contro

gli atti della pubblica Amministrazione è sempre ammessa la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli

organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa" e "tale tutela

giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi

di impugnazione o per determinate categorie di atti", è applicabile ad

ogni caso in cui un cittadino si ritenga leso da un atto

amministrativo, senza che occorra una speciale ed espressa disposizione

di attuazione, anche in virtù della completezza dell'ordinamento.

Si potrà discutere sulla individuazione dell'organo

giurisdizionale, ordinario od amministrativo, competente nell'uno o

nell'altro caso, ovvero sulla rilevabilità di un denunciato vizio di

violazione di legge o di eccesso di potere e, in particolare, sulla

estensibilità ai casi come quelli discussi delle garanzie

giurisdizionali previste per altri tributi, quali - ad esempio - le

imposte di consumo (questioni tutte, la cui soluzione non rientra però

evidentemente nella competenza della Corte costituzionale); ma per il

chiaro dettato dell'art. 113 citato non si può dubitare che

l'ordinamento giuridico consenta che alcun diritto o interesse

legittimo possa restare privo della tutela giurisdizionale garantita

dalla Costituzione;