Sentenza n. 15/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 21, primo

comma, della legge 9 agosto 1954, n. 748, promosso con ordinanza 13

aprile 1957 emessa dal Consiglio di Stato, Sezione V, sul ricorso di

Folie Cristiano ed altri contro il Commissario del Governo per la

Regione Trentino-Alto Adige, iscritta al n. 94 del Registro ordinanze

1957 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 301 del

5 dicembre 1957;

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 17 febbraio 1960 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Massimo Severo Giannini, per Folie Cristiano ed altri,

e il sostituto avvocato generale dello Stato Dario Foligno, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Commissario del Governo

per la Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

Con decreto 4 agosto 1955 il vice Commissario del Governo per la

Regione Trentino-Alto Adige istituì un corso di preparazione,

riservato ai cittadini italiani oriundi della provincia di Bolzano, per

il conferimento dell'abilitazione alle funzioni di segretario comunale

in quella provincia e per la nomina ai posti di grado VII che si

sarebbero resi vacanti nel triennio decorrente dalla data di

approvazione della graduatoria dei candidati dichiarati idonei. Il

decreto vice-commissariale era emanato in virtù della disposizione

contenuta nell'art. 21, primo comma, primo parte, della legge 9 agosto

1954, n. 748, in relazione al decreto legislativo 13 dicembre 1946, n.

569.

I signori Folie Cristiano ed altri, di cui in epigrafe, impugnarono

il decreto vice-commissariale davanti al Consiglio di Stato, deducendo,

in linea principale, la illegittima applicazione della citata norma, in

quanto il particolare e transitorio sistema di abilitazione-concorso

previsto dal decreto legislativo 13 dicembre 1946, n. 569, cui fa

rinvio la legge n. 748 del 1954 per la copertura delle segreterie di

classe quarta della Provincia di Bolzano, sarebbe applicabile solo

quando, per la mancanza di aspiranti già provvisti del diploma di

abilitazione ed in possesso del requisito della bilinguità, non si

possa provvedere all'ammissione in carriera nei ruoli ordinari secondo

le disposizioni del T.U. della legge comunale e provinciale 3 marzo

1934, n. 383, e successive modificazioni. In via subordinata, cioè in

relazione all'ipotesi che si giudicasse esatta la diversa

interpretazione accolta dall'autorità amministrativa, fu denunciata la

illegittimità costituzionale della citata disposizione dell'art. 21,

primo comma, prima parte, della legge 9 agosto 1954 per contrasto con

gli artt. 3 e 51 della Costituzione, in quanto l'accesso alle sedi

suindicate non può essere precluso ai cittadini non oriundi di detta

Provincia.

Il Consiglio di Stato, con ordinanza 13 aprile - 28 settembre 1957,

rimetteva gli atti alla Corte costituzionale, osservando che "è da

dubitare che l'art. 21 della legge n. 748 del 1954, e il rinvio in essa

contenuto alle disposizioni del decreto legislativo del Capo

provvisorio dello Stato del 1946, n. 569, siano conciliabili con i

richiamati precetti costituzionali, i quali garantiscono a tutti i

cittadini la uguaglianza davanti alla legge, senza distinzione di razza

e di lingua (art. 3) ed assicurano a tutti i cittadini l'accesso ai

pubblici uffici in condizioni di uguaglianza, secondo i requisiti

stabiliti dalla legge (art. 51); talché è supponibile che tale

principio di uguaglianza abbia avuto applicazione anche con l'art. 120

della Costituzione, il quale dichiara non poter la Regione limitare il

diritto dei cittadini di esercitare in qualunque parte del territorio

nazionale la loro professione, impiego e lavoro".

L'ordinanza fu, in data 31 ottobre e 2 novembre 1957, comunicata ai

Presidenti dei due rami del Parlamento e notificata al Presidente del

Consiglio dei Ministri ed alle parti. Nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 301 del 5 dicembre 1957 ne fu fatta la pubblicazione.

I signori Folie Cristiano e gli altri ricorrenti al Consiglio di

Stato si costituirono con atto depositato il 24 dicembre 1957,

deducendo: cessato il reclutamento eccezionale che, in attuazione

dell'accordo De Gasperi - Gruber, era stato effettuato a norma del

decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 dicembre 1946,

n. 569, tornarono ad essere applicabili le norme ordinarie della legge

comunale e provinciale con le modificazioni successivamente disposte.

Sopraggiunta la legge 9 agosto 1954, n. 748, la quale, all'art. 21,

primo comma, prima parte, fa riferimento al decreto legislativo sopra

citato, l'autorità amministrativa deliberava di istituire un nuovo

corso di reclutamento di segretari comunali ai sensi del decreto

legislativo del 1946.

Secondo i deducenti, se si vuole attribuire alla citata norma

dell'art. 21 un valore non contrastante in pieno con i principi della

Costituzione, occorrerebbe interpretare la norma stessa nel senso che,

quando, banditi i concorsi normali di reclutamento di segretari

comunali, i concorsi medesimi vadano deserti, potrebbe ammettersi

l'esperimento delle eccezionali misure di reclutamento previste dal

decreto legislativo del 1946.

Ma gli esponenti esprimono il dubbio che, anche così interpretata,

la norma denunziata possa sottrarsi alla censura di illegittimità

costituzionale. La formazione di un ruolo speciale di segretari

comunali che fosse riservato esclusivamente ad oriundi della Provincia

di Bolzano, come avverrebbe se fossero applicate le norme del decreto

legislativo del 1946, violerebbe il principio di eguaglianza stabilito

nell'art. 3 della Costituzione, principio che, nell'art. 51, primo

comma, riceve una specifica e perentoria applicazione in ordine

all'accesso agli uffici pubblici.

Come i segretari della Provincia di Bolzano debbono essere posti in

grado di essere trasferiti in Comuni di altre Provincie della

Repubblica, così i segretari dei Comuni di altre Provincie debbono

essere in grado di accedere ai Comuni della Provincia di Bolzano,

sempre che abbiano conoscenza della lingua tedesca. Questa duplice

esigenza si rende più sensibile mano mano che si sale ai gradi

superiori delle classi dei segretari comunali.

I deducenti concludevano chiedendo che si pronunciasse

l'illegittimità costituzionale della norma denunziata.

Si costituì in giudizio il Commissario del Governo per la Regione

Trentino-Alto Adige e vi intervenne il Presidente del Consiglio dei

Ministri, con atti depositati, rispettivamente, in data 25 dicembre e

20 novembre 1957. Per entrambi l'Avvocatura dello Stato ha dedotto che

il sistema adottato non viola il principio di eguaglianza sancito

dall'art. 3 della Costituzione, perché si limita ad assicurare un

servizio di carattere improrogabile attraverso un sistema temporaneo di

eccertamento generico e presunto in ordine alla conoscenza corrente

delle due lingue in relazione agli usi ed alle consuetudini locali.

Ricorrendo al criterio di assumere gli "oriundi", la legge non ha

inteso attuare una discriminazione etnica o di razza, ben potendo

interpretarsi il termine "oriundo" come comprensivo anche di elementi

di nazionalità e lingua italiana. Trattasi, invece, della adozione -

in via temporanea - di un criterio di accertamento di qualità solo

indirettamente ricollegabile al luogo di origine come presunta

conoscenza della lingua: tale criterio, secondo l'Avvocatura dello

Stato, è legittimo, tendendo esso a regolare, nell'interesse dei

pubblici servizi, una situazione particolare in modo obbiettivo, ossia

senza riferimento a persone, sulla base dell'accertamento delle

qualità occorrenti per il regolare espletamento dei servizi predetti.

L'Avvocatura, prima di concludere chiedendo che sia dichiarata la

legittimità costituzionale della norma denunziata, faceva rilevare che

la norma dell'art. 4 della Costituzione (la quale norma, in verità,

non è stata richiamata né nella ordinanza del giudice a quo né,

almeno in questa sede, da nessuna delle altre parti) è estranea al

problema, mentre l'art. 51 della stessa Costituzione subordina

l'accesso ai pubblici uffici in condizioni di eguaglianza secondo i

requisiti stabiliti dalla legge, onde la questione è assorbita da

quella riflettente la legittimita ai sensi dell'art. 3.

Dopo la discussione svoltasi nella pubblica udienza del 19 novembre

1958 fu emessa l'ordinanza n. 75 del 26 novembre successivo, con la

quale fu disposta l'acquisizione degli elementi relativi

all'applicazione data dagli organi amministrativi alla disposizione

concernente l'ammissione degli oriundi della provincia di Bolzano e

della zona mistilingue della provincia di Trento al corso che fu

bandito ed espletato per il reclutamento dei segretari comunali ai

sensi del decreto legislativo 13 dicembre 1946, n. 569.

Essendo stato depositato dall'Avvocatura dello Stato, a seguito

dell'ordinanza predetta, un fascicolo di documenti, fu fissata una

nuova udienza.

In data 26 novembre 1959, la difesa delle parti private produsse

una memoria, con la quale, anzitutto, fece rilevare che la Presidenza

del Consiglio dei Ministri, mentre aveva depositato gli atti relativi

al corso predetto e cioè il bando di concorso, i verbali della

commissione di esame, la graduatoria di merito ed il decreto di nomina,

non aveva depositato i verbali della commissione che fu costituita

presso la Prefettura di Bolzano per esaminare le domande degli

aspiranti ai fini della loro ammissione o meno al corso.

Dopo avere esposto l'origine e lo sviluppo della controversia

specialmente in relazione alla situazione personale dei ricorrenti ed

agli interessi della categoria alla quale essi appartengono, la memoria

passava a riassumere le tesi in conflitto, precisando che i ricorrenti,

in via subordinata, hanno sostenuto e sostengono che l'art. 21 della

legge del 1954 ha richiamato in vigore soltanto l'art. 15 (copertura

provvisoria delle segreterie comunali vacanti) del decreto legislativo

del 1946 e non già tutte le disposizioni in esso contenute.

Delineate quelle che, secondo la difesa delle parti private, sono

le deroghe e le disposizioni conformi alla legge comune contenute nel

decreto legislativo predetto, e passando ad esporre l'applicazione che

di esso fece l'Amministrazione dell'interno, la memoria rileva che non

è dato sapere se la commissione che esaminò i titoli di ammissione al

corso abbia formulato o meno criteri per l'esame dei documenti allegati

dagli aspiranti alle domande di ammissione, quanti e quali siano stati

gli esclusi, quali i motivi di esclusione, quale il significato

attribuito dalla commissione (e dai sindaci che rilasciarono il

relativo certificato) al vocabolo "oriundo", se e come siano stati

valutati i certificati comprovanti la conoscenza delle lingue italiana

e tedesca agli effetti delle ammissioni al corso.

Tutto ciò - rilevava la memoria - poteva e doveva risultare dai

verbali delle riunioni tenute dalla commissione per l'ammissione degli

aspiranti al corso, verbali che non erano stati depositati dalla

Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonostante il fatto che -

rilevava ancora la memoria - la acquisizione di tali elementi aveva

costituito l'unica ragione addotta dalla Corte per motivare l'ordinanza

del 26 novembre 1958.

La memoria, poi, osservava che il termine "oriundo" poteva essere

interpretato in senso lato, dichiarando oriundi i nati nei vari Comuni

della Provincia di Bolzano da genitori ivi residenti all'atto della

nascita, come aveva ritenuto l'Avvocatura nelle sue deduzioni del 31

agosto 1959 (memoria che sarà in seguito riassunta); poteva essere

interpretato in senso stretto, dichiarando oriundi soltanto i nati in

quei Comuni da genitori che, a loro volta, vi erano pure nati e vi

avevano mantenuto la residenza fin dalla nascita.

Secondo la difesa delle parti private, l'interpretazione più

fondata potrebbe essere quella di ritenere che il termine oriundo sia

stato, di regola, attribuito a quelli (sia di lingua tedesca, sia di

lingua italiana, sia di lingua ladina) che erano pertinenti dei Comuni

della Provincia di Bolzano secondo le leggi austriache sul diritto di

incolato e che acquistarono di pieno diritto la cittadinanza italiana

in base all'ar. 70 del trattato di S. Germano, nonché ai discendenti

di essi, nati ed abitanti nella provincia di Bolzano.

La memoria soggiunge che può anche ritenersi, sempre come regola

(salve le eccezioni che potrebbero essere anche numerose), che

"oriundi" non siano stati considerati tutti quelli che acquistarono la

cittadinanza italiana per opzione in base all'art. 72 di quel trattato

e loro discendenti, nonché tutti quelli abitanti in Provincia di

Bolzano che acquistarono successivamente la cittadinanza italiana per

acquisizione o per concessione speciale sulla base della legge italiana

sulla cittadinanza ed infine i cittadini nati in altre Provincie della

Repubblica ed emigrati in quella di Bolzano successivamente

all'esecuzione del trattato di S. Germano.

Dopo qualche considerazione in ordine allo svolgimento degli esami

fatta sulla base dei relativi verbali e dopo avere esposto la

situazione delle segreterie comunali della Provincia di Bolzano in

rapporto al personale che attualmente vi è preposto, la memoria passa

a confutare alcune deduzioni dell'Avvocatura dello Stato, contestando,

anzitutto, che i criteri di selezione degli aspiranti fossero

esclusivamente ispirati alla finalità di assicurare il funzionamento

di uffici che richiedono particolari cognizioni ambientali. Comunque -

conclude su questo punto la difesa - se si dovesse ammettere il

principio del selezionamento dei concorrenti ad un pubblico impiego

attraverso la conoscenza degli usi, dei costumi e degli idiomi locali,

si dovrebbe per tutte le Regioni della Repubblica scegliere gli oriundi

del luogo, il che sarebbe incostituzionale.

Esposte alcune precisazioni di fatto, la memoria passa a confutare

la tesi dell'Avvocatura dello Stato, secondo la quale l'art. 21 avrebbe

instaurato un sistema temporaneo di accertamento generale e presunto in

ordine alla conoscenza corrente delle due lingue in relazione agli usi

ed alle consuetudini locali. Sviluppa, quindi, gli argomenti relativi

alla illegittimità della disposizione denunziata per contrasto con gli

artt. 3 e 51 della Costituzione.

Il fatto della nascita avvenuta in una determinata parte del

territorio nazionale o all'estero costituisce una condizione personale

che non può essere presa a base per una distinzione tra cittadini e

cittadini. Ancora più in contrasto con il principio di eguaglianza è

il fatto di avere escluso dal concorso tutti i cittadini nati nella

stessa Provincia di Bolzano da famiglie che non sono originarie o, come

minimo, residenti in quelle terre.

Il fatto della nascita in un luogo piuttosto che in un altro o in

una famiglia piuttosto che in un'altra costituisce una condizione

personale e non una situazione personale, valevole come indice di

maggiore idoneità per l'ufficio.

Né, anche se fosse esatto che il sistema abbia una portata

transitoria, ciò potrebbe dare un'impronta di legittimità alla

disposizione.

La riserva a favore degli oriundi viola anche l'art. 51 della

Costituzione, perché pone delle discriminazioni sulla base di pure e

semplici condizioni personali, determinando una illegittima situazione,

in quanto il sistema tende ad istituire uno speciale diploma di

abilitazione per l'esercizio delle funzioni di segretario comunale nei

Comuni di grado VI e VII della Provincia di Bolzano; permette

l'ammissione al corso, e quindi al conseguimento del diploma ed al

conferimento dei posti, di coloro che sono in possesso di un titolo di

studio inferiore a quello richiesto a tutti gli altri aspiranti nel

restante territorio della Repubblica; dispone la formazione di una

graduatoria di merito esclusivamente sulla base dei voti riportati

negli esami, mentre per il restante territorio sono valutati anche gli

altri titoli di studio nonché i titoli professionali e di carriera;

determina la creazione nella Provincia di Bolzano di un ruolo chiuso

per quanto concerne le ammissioni nella carriera ed interamente

provincializzato, inaccessibile, anche nei gradi alti, ai segretari

comunali delle altre Provincie.

Si deduce, infine, la violazione dell'art. 6 della Costituzione e

dell'accordo De Gasperi - Gruber.

Il richiamo in vigore del decreto legislativo del 1946 ha

determinato una illegittima discriminazione tra cittadini di lingua

tedesca, e tra questi ed i cittadini di lingua italiana che conoscono

la lingua tedesca, violando anche l'accordo predetto che assicura

l'eguaglianza di diritti tra tutti gli abitanti di lingua tedesca

rispetto a quelli di lingua italiana.

Riaffermato che qualunque altro elemento diverso da quello della

conoscenza della lingua tedesca costituisce causa di illegittima

discriminazione, la memoria concludeva per la dichiarazione di

incostituzionalità della norma denunziata ed in subordine perché essa

venga interpretata nel senso che il richiamo ivi effettuato ha valore

soltanto per l'art. 15 del decreto legislativo del 1946.

L'Avvocatura dello Stato presentò una memoria del 31 agosto 1959,

depositata il 28 ottobre successivo.

Dopo avere riaffermato che la riserva a favore degli oriundi non

viola il principio di eguaglianza perché si limita ad assicurare un

servizio di carattere improrogabile attraverso un sistema temporaneo di

accertamento generico e presuntivo in ordine alla conoscenza corrente

delle due lingue in relazione agli usi ed alle consuetudini locali, la

memoria deduce che nel caso attuale il lamentato contrasto con l'art. 3

della Costituzione potrebbe ricollegarsi soltanto alle condizioni

personali e sociali, essendo escluso alcun riferimento al sesso, alla

lingua, alla religione ed alle opinioni politiche degli aspiranti. Ma

nella specie non si è trattato di distinzioni fondate su condizioni,

bensì su situazioni legittimamente valutabili dal legislatore con

apprezzamento discrezionale. Richiama ed illustra i precedenti

giurisprudenziali di questa Corte che, ad avviso dell'Avvocatura,

sarebbero conformi al suo assunto. Conclude, su questo punto,

riaffermando che è legittimo distinguere tra le situazioni diverse

degli oriundi e dei non oriundi rispetto ad un oggetto qual'è la

pienezza di cognizioni di luoghi o persone che presentino

caratteristiche singolari.

Anche nei riguardi dell'art. 51 della Costituzione l'Avvocatura si

richiama alla giurisprudenza di questo Collegio, nel senso che la legge

ordinaria può tener conto, nell'interesse dei pubblici servizi, delle

differenti attitudini di soggetti che presentino determinate

caratteristiche somatiche o morali ogni qualvolta ciò sia

ricollegabile, come mezzo al fine, allo assolvimento di servizi

altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato.

Aggiunge che occorre distinguere tra accesso ad un pubblico ufficio

e composizione del medesimo, in quanto l'accesso riguarda la condizione

giuridica soggettiva di coloro che possono aspirare a divenire titolari

di un pubblico ufficio, mentre la composizione attiene al funzionamento

di questo. Ora, il provvedere alla temporanea copertura di uffici che

altrimenti non potrebbero funzionare attiene alla composizione

dell'ufficio.

Del resto, la norma dell'art. 21 si inquadra in quella esigenza

della tutela delle minoranze linguistiche che l'art. 6 della

Costituzione e l'accordo De Gasperi - Gruber hanno inteso approntare.

L'Avvocatura, dopo aver espresso l'opinione che il richiamo

all'art. 120 della Costituzione è inconferente, fa presente che

l'abbassamento del titolo di studio rappresenta un indice della

difficoltà di reperire soggetti idonei al disimpegno delle funzioni,

mentre il possesso del titolo superiore costituisce titolo

preferenziale per l'ammissione. Rilevando che dall'elenco degli oriundi

ammessi al corso ed agli esami emerge che gli aspiranti con cognomi

italici erano 29 contro 31 di cognome tedesco, l'Avvocatura dello Stato

concludeva chiedendo che venga dichiarata la legittimità

costituzionale dell'art. 21 della legge 9 agosto 1954, n. 748.

Dopo la discussione svoltasi nella pubblica udienza del 9 dicembre

1959, fu emessa l'ordinanza n. 61 del 12 dicembre successivo, con la

quale fu disposta l'acquisizione dell'atto di nomina della commissione

nominata dal Prefetto di Bolzano per l'esame dei titoli di ammissione

al corso indetto a seguito del decreto legislativo 13 dicembre 1946, n.

569, ed i documenti presentati da ciascun candidato; e, nel caso in cui

tali atti non fossero più rintracciabili, i documenti relativi a

quegli aspiranti che hanno conseguito la nomina; nonché i verbali

delle operazioni della commissione predetta.

A seguito del deposito di un pacco di documenti a cura

dell'Avvocatura dello Stato, è stata fissata l'udienza del 17 febbraio

1960.

L'Avvocatura ha presentato una nuova memoria, deducendo che il

Consiglio di Stato non ha compiuto il dovuto esame sulla "rilevanza":

se tale esame avesse fatto, avrebbe concluso per l'irrilevanza della

questione ai fini della decisione del ricorso.

Difatti, i dieci ricorrenti al Consiglio di Stato, tutti oriundi

della Provincia di Bolzano, non trarrebbero alcun vantaggio dalla

eventuale dichiarazione di incostituzionalità della norma impugnata,

perché, in tale caso, essi si troverebbero, quanto ai requisiti

personali, in una situazione deteriore a causa della partecipazione di

aspiranti di ogni altra parte d'Italia, e, quanto al titolo di studio,

nella stessa identica situazione degli altri concorrenti.

L'Avvocatura ribadisce, poi, le argomentazioni svolte nelle

precedenti deduzioni, nel senso che nella norma denunziata non si

riscontra alcun contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione; che

anzi il disposto della norma stessa si armonizza, in forza dell'accordo

De Gasperi - Gruber, con i principi dei citati articoli della

Costituzione; che, riservando l'ammissione allo speciale corso-concorso

agli "oriundi" della Provincia di Bolzano, il legislatore ha inteso

affrontare una situazione particolare attraverso un "reclutamento

particolare" e l'ha affrontata sia con tempera - menti che non

attengono a questioni di legittimità costituzionale (corso e

abbassamento del titolo di studio), sia con temperamenti che "toccano,

bensì, il problema della legittimità, ma si risolvono con il

carattere peculiare della Regione Trentino - Alto Adige; il che è

giustificato anche dallo scopo di ottenere che il segretario comunale

sia in grado di conoscere in pratica e non in teoria le necessità

della popolazione".

L'Avvocatura rileva, infine, che il requisito di "oriundo" - con

riferimento al luogo di residenza - è stato richiesto in passato con

criteri di estrema larghezza (tanto che al precedente corso furono

ammessi anche un aspirante della provincia di Trento ed uno della

provincia di Belluno) e nessun concorrente risulta escluso da quel

corso per effetto di tale requisito.

Conclude perché gli atti siano restituiti al Consiglio di Stato e

per il dovuto esame di "rilevanza" e, in subordine, perché sia

dichiarata la piena legittimità costituzionale dell'art. 21 della

legge 9 agosto 1954, n. 748.

Nell'udienza i difensori hanno riaffermato le precedenti

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Nella memoria presentata nell'ultima fase della controversia

la difesa dello Stato deduce che il Consiglio di Stato non avrebbe

compiuto il dovuto esame sulla "rilevanza", avendo omesso di vagliare

la circostanza che i ricorrenti non potrebbero trarre alcun beneficio

dalla eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale della

norma denunziata; essi, anzi, essendo tutti oriundi della provincia di

Bolzano, ricevono un vantaggio dalla detta norma, mentre se questa

fosse dichiarata illegittima, verrebbero a trovarsi in una situazione

deteriore, in quanto, per effetto di tale dichiarazione, sarebbe resa

possibile la partecipazione al concorso di aspiranti di ogni altra

parte d'Italia.

Come appare manifesto dalla sua stessa enunciazione, il rilievo

dell'Avvocatura dello Stato non attiene alla rilevanza della questione

di legittimità costituzionale sulla controversia sottoposta al giudice

a quo, bensì all'ammissibilità del ricorso in quella sede. In

sostanza, l'Avvocatura deduce che i ricorrenti non avrebbero avuto

interesse a ricorrere al giudice amministrativo e si lagna che il

Consiglio di Stato non abbia esaminato preliminarmente la controversia

sotto questo aspetto.

La Corte ritiene che, essendo manifesta la rilevanza della

questione di legittimità costituzionale sul giudizio pendente davanti

al Consiglio di Stato ed avendo quel Giudice fornito in proposito

adeguata motivazione, non si possa in questa sede istituire un'indagine

volta a stabilire se sussistessero i presupposti per l'ammissibilità

del ricorso davanti al giudice a quo, anche se tale indagine non

tenderebbe, com'è ovvio, ad una decisione su questo punto, che è

sottratto interamente alla competenza della Corte, ma al rinvio degli

atti al Consiglio di Stato.

L'eccezione dell'Avvocatura deve, pertanto, essere disattesa.

2. - Occorre, ora, procedere all'interpretazione della norma

denunziata: operazione preliminare indispensabile per decidere sulla

sua legittimità costituzionale.

La difesa dello Stato afferma che la norma contenuta nell'articolo

21 della legge 9 agosto 1954, n. 748, abbia una portata temporanea,

mentre la difesa delle parti private ipotizza l'applicabilità della

norma stessa soltanto nel caso in cui non sia possibile assicurare con

il normale sistema il reclutamento dei segretari comunali per la

Provincia di Bolzano.

La Corte rileva che l'indagine sopra queste tesi non ha influenza

ai fini del decidere, giacché la norma, anche se avesse carattere

temporaneo o carattere suppletorio, sarebbe egualmente illegittima se

violasse le norme costituzionali invocate.

Tutto si riduce ad accertare che cosa la legge abbia voluto dire,

quando, con il richiamo del decreto legislativo 13 dicembre 1946, n.

569, ha disposto che al corso per il conferimento dell'abilitazione

alle funzioni di segretario comunale "potranno partecipare i cittadini

oriundi dei territori summenzionati".

Non è noto alcun precedente, sia del decreto del 1946 sia della

legge del 1954, né esiste alcun lavoro preparatorio, da cui si possano

trarre elementi utili per acclarare in che senso sia stato inteso il

termine "oriundi"; né il decreto del 1946 contiene altre norme dal cui

sistema si possa ricavare qualche orientamento. L'art. 2 di detto

decreto, nell'elencare i documenti per l'ammissione al corso, dispone,

nella lettera h, che deve essere presentato un certificato del sindaco

del Comune di residenza, dal quale risulti "che l'aspirante è oriundo

dei territori sopra menzionati".

La Corte ha emesso due ordinanze per acquisire gli atti relativi al

corso già espletato in base al decreto del 1946 (nessuna esecuzione è

stata ancora data all'art. 21 della legge del 1954) al fine di rilevare

quali criteri, in concreto, furono adottati nell'applicazione di quel

decreto.

Non si sono potuti acquisire i verbali della commissione nominata

dal Prefetto di Bolzano per esaminare i titoli di ammissione degli

aspiranti. Detti verbali, giusta la dichiarazione fatta dal vice

Commissario del Governo nella Regione Trentino-Alto Adige, non sono

stati rintracciati; come pure non sono stati rintracciati i fascicoli

relativi ai candidati la cui domanda di ammissione fu respinta. Sono

stati depositati i fascicoli dei documenti relativi ai candidati che

superarono il corso. È in atti un elenco generale degli aspiranti che

presentarono domanda per l'ammissione al corso e da tale elenco risulta

il motivo del mancato accoglimento per quei candidati che non furono

ammessi. Esiste un altro elenco degli aspiranti di cui fu respinta la

domanda ed anche da tale elenco risultano gli stessi motivi indicati

nell'altro elenco ora citato.

Da tali atti non si rileva che alcun candidato sia stato escluso

per mancanza del requisito di "oriundo". Si rileva, altresì, che, tra

gli aspiranti ammessi al corso, quelli con cognome italiano sono quasi

la metà di fronte a quelli con cognome tedesco. Negli elenchi è

indicato il Comune di residenza degli aspiranti, non quello di nascita;

ma il Comune di nascita risulta dai documenti relativi agli aspiranti

che conseguirono la nomina. Dai certificati dei sindaci non è dato

rilevare alcun elemento da cui l'attestazione del carattere di

"oriundo" fu ricavata.

Dall'insieme di queste risultanze si può evincere che

l'interpretazione data al termine "oriundo" nell'unica applicazione che

fu fatta dal decreto del 1946 fu la più larga e, nello stesso tempo,

la più semplice che fosse possibile. Oriundo dovette essere

considerato il cittadino nato nei Comuni di quel territorio o nato da

famiglia residente nei comuni stessi.

E la Corte ritiene che tale interpretazione sia quella esatta.

In mancanza di altre indicazioni, dalle quali si possa trarre un

significato più specifico, non è possibile, in questo caso, dare al

termine "oriundo" un senso diverso da quello letterale e corrente.

Sarebbe, infatti, arbitrario pretendere che la famiglia dalla quale sia

nato l'"oriundo" risieda nel territorio da una o due o più

generazioni. Ancora più arbitrarie appariscono le ipotesi avanzate

dalla difesa delle parti private, come, per esempio, quella che

dovrebbe trattarsi di discendenti da famiglie i cui membri erano stati

pertinenti dei Comuni della Provincia di Bolzano secondo le leggi

austriache sul diritto di incolato e che avevano acquistato di pieno

diritto la cittadinanza italiana in base al trattato di S. Germano.

Anche l'interpretazione logica conduce al risultato già enunciato.

È chiaro che la legge ha voluto assicurare ai Comuni di una certa zona

un segretario che conoscesse adeguatamente le lingue italiana e tedesca

e conoscesse l'ambiente locale. Ora, per corrispondere a tali

requisiti, non è affatto necessario appartenere a famiglie di vecchio

ceppo in un determinato luogo: basta essere nati in quel luogo o essere

nati da famiglia che in quel luogo aveva residenza.

Il richiedere qualche cosa in aggiunta tenderebbe non a reclutare

un personale esperto ma a favorire determinati gruppi di popolazione:

con che si andrebbe al di là dei fini che la legge in esame si propose

di raggiungere.

3. - Se questa è la più corretta interpretazione dell'art. 1 dal

decreto legislativo 13 dicembre 1946, richiamato dall'art. 21 della

legge 9 agosto 1954, deve dirsi che la norma denunziata non appare in

contrasto con la Costituzione.

Non è in contrasto con l'art. 3. Richiedendo che l'aspirante sia

nato nei Comuni di un determinato territorio o sia nato da famiglia ivi

residente, la legge non ha fatto alcuna distinzione di razza o di

lingua. Chiunque sia nato nei Comuni indicati dalla legge in questione

o sia nato da famiglia ivi residente può aspirare ad essere ammesso al

corso, qualunque sia l'origine della sua famiglia. È quindi da

escludere che si possa parlare di una discriminazione di razza. La

nascita in un certo luogo o da famiglia che risiede nel luogo stesso è

considerata dalla legge non perché si presuma l'appartenenza ad una

determinata razza ma perché si presume che il cittadino abbia, per

questo solo fatto della nascita in quel luogo o della appartenenza a

quella famiglia, particolari attitudini in relazione agli scopi che la

legge vuole conseguire.

Né il fatto che la legge richieda la conoscenza della lingua

italiana e della lingua tedesca può costituire una "distinzione di

lingua". È chiaro che la conoscenza delle due lingue è voluta come

requisito attitudinale e non come indice di appartenenza a gruppi

linguistici a favore dei quali si intendono creare privilegi; tanto

più che la legge richiede la conoscenza non della sola lingua tedesca

ma la conoscenza, con pari importanza, della lingua italiana e della

lingua tedesca.

Non basta accertare che la norma in esame non sia in contrasto con

i precetti inderogabili posti nel primo comma dell'art. 3. La

giurisprudenza di questa Corte è costante nel senso che il principio

di eguaglianza è violato anche quando la legge, senza un ragionevole

motivo, faccia un trattamento diverso ai cittadini che si trovino in

eguali situazioni. Ma, pure sotto questo aspetto più generale, non

può dirsi che, nel caso attuale, il principio di eguaglianza sia stato

violato, giacché la particolare disciplina data dal legislatore

all'assunzione di una determinata categoria di impiegati pubblici

risponde alle esigenze del pubblico servizio in un settore ben

delimitato: le segreterie dei Comuni in una zona di confine, in cui il

funzionario meglio esplica il suo mandato se più a fondo conosce

l'ambiente locale. Si aggiunga che non trattasi di funzionari addetti

ad uffici statali né di funzionari con attribuzioni nelle quali è e

deve essere preminente il carattere unitario delle funzioni statali, ma

trattasi di funzionari che devono essere preposti alle segreterie di

piccoli Comuni, in gran parte alpestri, con una popolazione a contatto

della quale non è irragionevole che sia posto un funzionario bene

edotto dalle particolari esigenze ambientali.

E, pertanto, mentre per altre zone del territorio nazionale o per

altri uffici della stessa Provincia di Bolzano una norma di questo

genere non sarebbe o potrebbe non essere giustificata, la norma stessa,

tenuta presente la sua portata ed i fini ai quali si ispira, non può

dirsi contrastante con il principio di eguaglianza.

Sotto lo stesso profilo della violazione del principio di

eguaglianza, debbono essere esaminate le altre deduzioni prospettate

dalla difesa delle parti private. Tali deduzioni mettono in luce come

il sistema adottato per il reclutamento e per la carriera dei segretari

comunali nella Provincia di Bolzano sia diverso da quello stabilito per

il restante territorio. Ai fini del decidere, la Corte non ha bisogno

di esaminare se e fino a che punto quelle deduzioni siano esatte. Per

esempio, non sembra esatto che il territorio della Provincia di Bolzano

sia inaccessibile, anche nei gradi alti, ai segretari comunali delle

altre Provincie, essendo fuori dubbio che le disposizioni denunziate

non si riferiscono al ruolo nazionale.

Ad ogni modo, anche se non tutte le deduzioni della difesa delle

parti private siano accettabili, è innegabile che il sistema di

reclutamento e di carriera dei segretari comunali del ruolo provinciale

di Bolzano differisce notevolmente da quello comune, determinando

disparità tra gli iscritti in detto ruolo e gli iscritti in tutti gli

altri ruoli provinciali. Ma, come si è detto sopra, non sempre la

disparità importa violazione del principio di eguaglianza, quando, da

un lato, non ci sia contrasto con le disposizioni contenute nel primo

comma dell'art. 3 della Costituzione, e, dall'altro lato, la disparità

di trattamento corrisponda alle esigenze di una situazione

differenziata, che richieda una particolare disciplina.

Le esposte considerazioni valgano anche per dissipare il dubbio

avanzato dalla stessa difesa delle parti private circa una pretesa

violazione di obblighi assunti dall'Italia in sede internazionale. È

manifesto che il sistema adottato con la norma denunziata è il più

consono allo spirito degli accordi ai quali quella difesa si riferisce.

4. - Ciò che si è detto a proposito dell'art. 3 della

Costituzione si estende, ed a maggior ragione, anche all'art. 51.

Certo, il legislatore ordinario non potrebbe, in linea generale,

disporre che ai pubblici uffici siano ammessi o ne siano esclusi i

residenti in determinate zone del territorio nazionale o i cittadini

che siano in determinate condizioni. Ma la norma in esame non ha

inteso, come più volte si è notato, avvantaggiare un gruppo di

cittadini, bensì ha inteso adottare un sistema di scelta fondato sopra

criteri attitudinali. Se fosse lecito fare un paragone tra situazioni

tanto diverse, si potrebbe dire che il criterio di scelta adottato in

questo caso è analogo a quello per l'arruolamento nella Marina

militare, che si effettua su liste di giovani che vivono in determinate

zone del territorio: anche in questo caso da un fatto (per esempio, la

nascita in un luogo) si ricava l'indice di una migliore attitudine per

un determinato ufficio o servizio.

5. - Le stesse considerazioni valgono a dimostrare come la norma in

esame non sia neppure in contrasto con l'art. 120 della Costituzione.

È fuori dubbio che questa norma sia una applicazione, nel quadro

dell'unità dello Stato, del principio generale di eguaglianza, sancito

nell'art. 3 della Costituzione e ripetuto, nei riguardi del

l'ammissione ai pubblici uffici, nell'art. 51: in quanto espressione di

un principio, i divieti posti dall'art. 120 vincolano anche il

legislatore statale. Ma, mentre per il legislatore regionale tali

divieti sono assoluti ed inderogabili, lo stesso non è per il

legislatore statale.

Il presupposto dell'art. 120 è che la legge regionale non può mai

porre limiti ai diritti dei cittadini garantiti da quella norma, non

essendo riconosciuto al legislatore regionale alcun potere in materia.

Al legislatore statale, invece, al quale spetta di valutare i rapporti

e gli interessi di tutta la collettività nazionale sotto l'aspetto

dell'interesse generale, è permesso di identificare particolari

settori di territorio o di popolazione al fine di dettare particolari

discipline ispirate all'unico scopo di dare una più adeguata

organizzazione ai pubblici servizi. È ovvio che l'apprezzamento

discrezionale che il legislatore compie per enucleare le situazioni che

richiedono particolare disciplina e per determinare la sfera e le

modalità della disciplina stessa non può toccare l'ambito segnato dal

primo comma dell'art. 3 della Costituzione e non può trascendere dai

giusti limiti derivanti dal principio di eguaglianza:

il che, come si è dimostrato, è da escludere che sia avvenuto nel

caso attuale.