Sentenza n. 147/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1,

lett. b. del D.L.C.P.S. 1 aprile 1947, n. 273, concernente la proroga

dei contratti agrari, modificato dalla legge 13 giugno 1961, n. 527,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 4 marzo 1966 dalla Corte d'appello di

Venezia nel procedimento civile, vertente tra Demo Augusto e Prevedello

Antenore, iscritta al n. 92 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 143 dell'11 giugno 1966 ;

2) ordinanza emessa l'11 luglio 1966 dalla Corte d'appello di

Catania nel procedimento civile vertente tra Barone Francesco ed eredi

di Barone Giuseppe, iscritta al n. 220 del Registro ordinanze 1966 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 324 del 24

dicembre 1966.

Visti gli atti di costituzione di Demo Augusto, Prevedello

Antenore, Barone Francesco e Barone Mario e di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 16 novembre 1967 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi l'avv. Angelo Stella, per Barone Francesco, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un giudizio promosso innanzi alla sezione

specializzata agraria del Tribunale di Padova da Prevedello Antenore,

proprietario di un fondo concesso in affitto a Demo Augusto, per

ottenere il rilascio del fondo stesso allo scopo di poter procedere, in

applicazione all'art. 1, lett. b. del D.L.C.P.S. n. 273 del 1947,

modificato con legge n. 527 del 1961, ad una radicale trasformazione

del medesimo, il convenuto sollevava questione di incostituzionalità

delle norme richiamate per violazione degli artt. 3, 24 e 102 della

costituzione, ma essa venne dichiarata manifestamente infondata.

Instauratosi il giudizio di secondo grado avanti alla Corte di appello

di Venezia, questa ebbe a ritenere fondato il dubbio della violazione

degli artt. 24, 101 e 102 della costituzione pel contrasto della legge

denunciata con il principio del libero convincimento del giudice,

sicché, con ordinanza del 4 marzo 1966, disponeva la sospensione della

causa e l'invio degli atti alla Corte costituzionale.

L'ordinanza, debitamente notificata e comunicata è stata

pubblicata nel n. 143 della Gazzetta Ufficiale dell'11 giugno 1966.

Avanti a questa Corte si è costituito Demo Augusto, con

l'assistenza degli avvocati Bernardo Bianchini e Vitaliano Lorenzoni e,

con deduzioni depositate il 3 maggio 1966, ha fatto osservare che i

requisiti essenziali posti dalla legge per l'accoglimento della domanda

del concedente riguardano tanto la radicalità della trasformazione del

fondo concesso, la immediata loro eseguibilità, la incompatibilità

con la continuazione dell'affitto, quanto l'attuabilità del piano e la

sua corrispondenza con l'interesse generale della produzione agraria e

delle esigenze dell'occupazione.

Poiché tutti i requisiti predetti si pongono quali condizioni

dell'azione e non già meri presupposti processuali ed il bene in

contestazione ha carattere di diritto subiettivo, non si rende

possibile che sulla sussistenza di qualcuno di essi si proceda senza il

contraddittorio, e da parte di un organo amministrativo il cui

giudizio, secondo ritenuto dalla costante giurisprudenza della

Cassazione, rimane sottratto al riesame dell'autorità giurisdizionale

investita della questione della risolubilità del rapporto di

conduzione.

La tutela giurisdizionale di un diritto non può subordinarsi ad un

apprezzamento discrezionale della Pubblica amministrazione agente in

veste autoritativa, né può ammettersi l'affievolimento del diritto

soggettivo in interesse legittimo, dato che la valutazione della

sussistenza degli interessi generali della protezione agraria e

dell'occupazione costituiscono elementi costitutivi dell'iter da

percorrere per giungere alla decisione, e deve perciò rimanere

riservato alle parti l'uso degli strumenti di prova a sostegno delle

proprie ragioni, ed all'esclusiva competenza del giudice la pronuncia

sugli elementi medesimi, sia pure col sussidio di accertamenti tecnici,

sempre da lui controllabili e non mai assolutamente vincolanti.

Osserva come l'esigenza di procedere a valutazioni di interesse

generale si presenta nell'applicazione di numerose disposizioni che si

riferiscono ad esso, o a requisiti analoghi, come per esempio quello

dell'ordine pubblico, senza che si sia mai ritenuto l'incompetenza del

giudice ad effettuarle..

Invoca a sostegno delle ragioni dedotte le sentenze di questa Corte

n. 70 del 1961 e 40 del 1964 e conclude chiedendo che sia dichiarata

l'incostituzionalità della norma denunciata.

Si è pure costituito Antenore Prevedello, con l'assistenza degli

avvocati Cesare Crescente e Francesco Franchi, e, con deduzioni

depositate il 7 maggio 1966, ripropone le argomentazioni dedotte nel

corso dei giudizi di merito, chiedendo il rigetto dell'eccezione.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri

rappresentato e difeso dall'avvocato generale dello Stato, che

nell'atto di intervento, depositato il 1 luglio 1966, ha fatto rilevare

come la Corte si sia pronunciata su norme analoghe a quella in esame

con le sentenze n. 70 del 1961, di accoglimento dell'eccezione, e con

la n. 94 del 1962 di rigetto, e che la fattispecie regolata dalle norme

ora denunciate è da assimilare a quella cui si riferiva la seconda

delle pronuncie predette. Infatti allora veniva in considerazione la

tutela dell'interesse artistico e storico la cui sussistenza, al fine

di far cessare il diritto alla proroga del conduttore di immobile

urbano, era fatta dipendere dalla necessità ed urgenza di restauri,

quale doveva essere valutata dalla Sopraintendenza alle belle arti, la

cui funzione, come la Corte ebbe a ritenere, non può considerarsi

esplicata al servizio del processo, bensì esclusivamente a tutela di

un pubblico interesse.

L'identità di questa fattispecie con quella in oggetto non è

alterata pel fatto che solo nella prima e non già nella seconda sono

consentiti alla Pubblica amministrazione interventi diretti a tutela

dello stesso interesse che si fa valere nel corso del processo

giurisdizionale, identica rimanendo nei due casi la natura della

partecipazione a questo da parte dell'amministrazione. L'indole

discrezionale dell'atto da questa emanato determina nel proprietario

concedente, alla pari che nell'altra parte del rapporto, una situazione

soggettiva di interesse legittimo, come tale tutelabile con

l'esperimento sia di ricorso gerarchico al Ministro dell'agricoltura e

sia di azione davanti agli organi di giustizia amministrativa, senza

pregiudizio dell'esercizio del potere di disapplicazione da parte del

giudice del diritto, nei limiti in cui esso sia consentito. Dopo aver

fatto osservare che questo sistema di tutela risulta più efficace

dell'altro affidato alla comune consulenza tecnica, l'Avvocatura

conclude chiedendo il rigetto della eccezione.

Con successiva memoria in data 24 ottobre 1967 la stessa

Avvocatura, nel ribadire le deduzioni dell'atto di intervento, rileva

come, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, è riservato al

giudice decidere circa non solo la radicalità della trasformazione e

dell'incompatibilità della sua esecuzione con la permanenza del

rapporto di affitto, ma anche la possibilità di immediata attuazione

del piano, senza che alla decisione su quest'ultimo punto osti la

determinazione del termine per l'esecuzione stessa da parte

dell'Ispettorato. Il giudice infatti può riconoscere che il termine

così fissato sia incongruo e ritenere quindi la mancanza del requisito

dell'immediata attuabilità. Aggiunge che egualmente inesatta è

l'argomentazione desunta da una presunta mancanza di contraddittorio

nella fase amministrativa, dato che il ricorso gerarchico consente

all'uno e all'altro degli interessati di far valere le proprie

ragioni.

Aggiunge che il ricorso alla comune consulenza tecnica si palesa

inadeguato allorché questa riguardi punti (come quello dell'interesse

generale della produzione e dell'occupazione di mano d'opera) per i

quali occorrono elementi di giudizio ben difficilmente disponibili da

periti privati. Insiste nelle conclusioni già prese.

2. - Con altra ordinanza emessa dalla Corte di appello di Catania,

nel procedimento civile vertente fra Barone Francesco eredi di Barone

Giuseppe, avente ad oggetto l'azione di rilascio del fondo di

proprietà di quest'ultimo concesso al primo per la coltivazione, in

applicazione dell'art. 1 del decreto legislativo n. 273 del 1947, su

menzionato, veniva ritenuta non manifestamente infondata l'eccezione di

incostituzionalità di questa norma, dedotta dal conduttore. A sostegno

osserva il Collegio che il vincolo discendente a carico del giudice

dagli apprezzamenti demandati all'Ispettorato compartimentale

dell'agricoltura contrasta con l'art. 24 della costituzione. Infatti se

è vero che il giudice può rilevare contraddizioni o palesi

incongruenze incorse negli apprezzamenti stessi e richiedere

informazioni o chiarimenti, non gli è invece consentito nominare un

altro consulente, o comunque ricavare da altre fonti il proprio

convincimento. Inoltre il mezzadro leso dal giudizio dell'Ispettorato

non è da questi udito, sicché, se convenuto in giudizio, non può

difendersi su un punto da cui dipende l'estinzione del suo diritto.

L'ordinanza debitamente comunicata e notificata è stata pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale del 24 dicembre 1966 n. 342.

Si è costituito davanti alla Corte Barone Francesco, assistito e

difeso dall'avv. Angelo Stella, con deduzioni depositate il 14 ottobre

1966, con cui si riporta alle difese del giudizio di merito. Con

successiva memoria del 3 novembre 1967 fa osservare che il caso in

oggetto non presenta alcuna analogia con quello deciso dalla sentenza

n. 94 del 1962, poiché quest'ultimo riguardava una situazione di

assoggettamento del privato al rispetto di pubblici interessi,

tutelabili direttamente dalla Pubblica amministrazione e perciò

depotenziati fin dall'origine a interessi legittimi, mentre nella

specie il concedente ha un vero e proprio diritto soggettivo ad

eseguire piani di trasformazione dei fondi di sua proprietà rivolto a

soddisfare un proprio interesse, mentre manca al riguardo ogni potere

di iniziativa della Pubblica amministrazione. Si tratta di un mero

rapporto di diritto privato fra lui ed il concessionario, di fronte al

quale esclusivamente egli assume una responsabilità nel caso di

mancata esecuzione del piano. Non vi è luogo quindi ad alcun

affievolimento del diritto che possa giustificare l'affidamento

all'esclusivo giudizio dell'autorità amministrativa della sussistenza

di alcune delle condizioni poste dalla legge alla decisione sul

rilascio del fondo locato, escludendo quello del giudice chiamato a

decidere la causa. Conclude chiedendo che venga dichiarata

l'incostituzionalità della norma denunciata.

Si è costituito anche Barone Mario, quale procuratore della vedova

e dei figli del concedente Barone Giuseppe, rappresentato e difeso

dagli avvocati Paolo Torrisi e Francesco Ielo, con deduzioni depositate

il 29 novembre 1966 nelle quali fa rilevare che la norma denunciata non

compromette in alcun modo la tutela giurisdizionale dei diritti poiché

la dichiarazione di utilità e attuabilità del piano, concretante un

apprezzamento tecnico-amministrativo, è solo un presupposto per

l'esperimento dell'azione, mentre spetta al magistrato non solo il

sindacato della legittimità formale dell'atto e l'accertamento

dell'incompatibilità fra esecuzione del piano e continuazione del

contratto agrario, dal quale solo deriva la pronuncia relativa alla

rottura del rapporto. Dopo aver osservato che l'assunzione di un

provvedimento amministrativo a presupposto o condizione di un'azione

giudiziaria trova altri esempi nel nostro diritto (come in materia di

terre incolte, di acque ecc.) conclude chiedendo che la questione sia

dichiarata infondata.

Con successiva memoria in data 30 ottobre 1967 la difesa del Barone

fa anzitutto rilevare la differenza della questione in esame rispetto a

quella decisa con la sentenza n. 70 del 1961, dato che in quest'ultima

l'esito del giudizio dipendeva esclusivamente dal parere espresso dal

Genio civile, mentre nella prima l'intervento della Pubblica

amministrazione riguarda solo uno degli elementi, e non quello

principale, della controversia. Si richiama poi alla decisione del

Consiglio di Stato n. 246 del 1966, che, avendo ritenuto proponibile

avanti ad esso il ricorso avverso la decisione del Ministro

dell'agricoltura in ordine all'attuabilità ed utilità della

trasformazione, ha dichiarato infondata la denunciata violazione

dell'art. 24 della costituzione.

Aggiunge che l'atto amministrativo in parola non sfugge neanche al

sindacato dell'autorità giudiziaria ordinaria, in applicazione del

principio di cui all'art. 5 allegato E, secondo quanto ritiene anche la

Cassazione. Dopo avere messo in rilievo che il principio del

contraddittorio non condiziona in via generale la validità dei

procedimenti amministrativi, conclude osservando che, in ogni caso, la

questione sottoposta alla Corte non è proponibile come questione di

costituzionalità della legge n. 527, costituendo invece questione di

interpretazione della medesima in relazione ai limiti posti al

sindacato degli atti amministrativi.

Insiste nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - Le due cause riguardano la stessa questione di legittimità

costituzionale, sollevata nei confronti dell'art. 1, lett. b. del D. L.

C. P. S. 1 aprile 1947, n. 273, modificato dalla legge 13 giugno 1961,

n. 527, contenente proroga dei contratti agrari, anche se una fa

riferimento alla violazione del solo art. 24 della costituzione mentre

l'altra denuncia anche quella degli artt. 101 e 102. Perciò esse sono

state trattate congiuntamente e vengono ora riunite per essere decise

con unica sentenza.

2. - La questione deve ritenersi infondata sotto l'aspetto delle

allegate violazioni, sia del diritto all'azione ed alla difesa in

giudizio, sia del principio del libero convincimento del giudice. A

comprovare l'esattezza di tale affermazione occorre anzitutto tenere

presente la funzione assegnata al decreto n. 273, che è quella di

limitare il diritto dei proprietari terrieri alla libera disponibilità

dei fondi concessi in compartecipazione o in affitto, affinché risulti

tutelato l'interesse generale alla protezione della parte del rapporto

contrattuale economicamente e socialmente più debole. Protezione che

si esplica, sia con l'imposizione della proroga legale dei contratti

agrari in corso, sia con il condizionare i casi di deroga alla proroga

stessa ad eventi tassativamente determinati, riguardanti o l'esigenza

dello stesso concedente di coltivare direttamente il fondo, ovvero

(come nel caso che qui viene in considerazione) l'interesse del privato

proprietario a ricavare maggiori profitti dalla coltivazione del fondo,

ma solo in quanto esso appaia connesso con l'interesse generale.

È appunto siffatta connessione fra queste due specie di interessi

che spiega come la disposizione denunciata, oltre a conferire al

giudice poteri particolarmente penetranti in ordine alla valutazione

della correlazione rilevabile fra la natura, l'entità, i tempi delle

trasformazioni agrarie volute effettuare dal proprietario e la

incompatibilità rispetto ad esse della presenza nel fondo

dell'affittuario o del colono, allo scopo di evitare che senza una

effettiva necessità venga sacrificata la pretesa di costoro al

mantenimento in vita del rapporto, richieda d'altra parte

all'Ispettorato agrario compartimentale una preventiva dichiarazione,

vincolante il giudice, circa l'attuabilità e l'utilità delle medesime

in confronto con le esigenze dell'incremento della produzione agraria,

nonché con quelle dell'occupazione della mano d'opera.

È la diversità degli interessi voluti soddisfare che dà ragione

del duplice procedimento richiesto affinché si possa consentire la

deroga alla proroga legale: il primo, di carattere amministrativo,

implicante apprezzamenti d'indole discrezionale, anche se in parte di

discrezionalità tecnica, effettuabili per opera delle autorità

(Ispettorati compartimentali e Ministro dell'agricoltura) che appaiono

le sole, o le più idonee, a valutare la corrispondenza del progetto di

trasformazione con le complessive esigenze dell'economia e della

solidarietà sociale (da apprezzare anche in relazione alle direttive

fissate dai programmi economico-sociali ed alla loro idoneità al

conseguimento delle finalità cui questi hanno riguardo). Il secondo

procedimento, esperibile avanti agli organi giurisdizionali, solo dopo

che l'autorità amministrativa si sia pronunciata in senso favorevole

all'istanza del proprietario, non presenta nessuna limitazione

all'esercizio delle comuni facoltà consentite alle parti, né dei

poteri del giudice per giungere alla determinazione della volontà

della legge nel caso concreto, con riferimento alla sussistenza dei

requisiti di radicalità, di incompatibilità, di immediatezza,

richiesti dall'art. 1 lettera b. Non è esatto quanto è stato

dedotto dalla difesa di uno dei concedenti, che cioè la fissazione da

parte dell'Ispettorato del termine per l'ultimazione delle opere di

trasformazione vincoli l'apprezzamento del giudice circa la

immediatezza delle trasformazioni proposte, poiché, mentre questo

riguarda l'inizio delle medesime, l'altra attiene alla loro durata

massima e persegue lo scopo della tutela dell'interesse generale cui

esse sono collegate.

Nessuna obiezione in ordine alla costituzionalità dell'intervento

dell'autorità amministrativa, in modo condizionante per l'esercizio

dell'azione giudiziaria, potrebbe dedursi né dalla circostanza che

l'interesse cui esso si rivolge è fatto valere solo in seguito

all'iniziativa del privato, né dal fatto che l'inosservanza degli

obblighi assunti dal proprietario dia luogo non già a sanzioni

amministrative, ma solo a doveri nei confronti della parte privata, che

può, ai sensi dell'art. 4, richiedere la restituzione del fondo ed il

risarcimento del danno a lui proveniente dall'avvenuto diniego della

proroga legale. Infatti la tutela del pubblico interesse non si

effettua sempre e necessariamente con le stesse forme, né assume

sempre la stessa intensità, potendo invece venire diversamente

ordinata secondo il grado di rilevanza delle necessità sociali e la

diversità del contemperamento che si rende necessario attuare fra

queste ultime e l'autonomia consentita ai privati.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, ed una volta

ritenuto ammissibile il parziale affievolimento in interesse legittimo

del diritto del proprietario alla trasformazione delle culture del

proprio fondo, deve ritenersi che nessuna violazione dello art. 24

della costituzione sia riscontrabile. Infatti nella fase

amministrativa, dotata di una sua autonomia rispetto al processo

giurisdizionale, se non è assicurato il contraddittorio (che non trova

garanzia costituzionale, riguardando l'art. 24 solo il procedimento

giudiziario) non subisce alcun limite la tutela della situazione

giuridica soggettiva del concedente, nel caso di dichiarazione a lui

sfavorevole dell'Ispettorato agrario o del Ministero dell'agricoltura,

rimanendo essa sempre effettuabile con la piena applicazione dei

principi vigenti in materia.

Deve altresì escludersi che ricorra una violazione degli artt.

101 e 102, poiché, come si è già rilevato, nessun limite è posto

alla indipendenza del giudice ed alla formazione del suo libero

convincimento, dato che questo è effettuabile sulla base di tutti gli

accertamenti probatori consentiti dalle comuni norme, in ordine alla

sussistenza dei requisiti necessari per la pronuncia sulla richiesta di

decadenza del diritto alla proroga, mentre limite contrastante con le

norme richiamate non può considerarsi quello che discende dall'atto

amministrativo che precede il giudizio contenzioso e che, se legittimo,

vincola il giudice alla sua applicazione, secondo le norme generali

regolanti tale specie di atti.