Sentenza n. 146/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma,

della legge 10 luglio 1991, n. 201, recante "Differimento delle

disposizioni di cui alla legge 8 novembre 1986, n. 752 (legge

pluriennale per l'attuazione di interventi programmati in

agricoltura)", promosso con ordinanza emessa il 27 maggio e 17 giugno

1994 dalla Corte dei conti - sezione prima giurisdizionale - nel

giudizio di responsabilità nei confronti di Filippo Maria Pandolfi

ed altro, iscritta al n. 737 del registro ordinanze 1995 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima

serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Filippo Maria Pandolfi e di

Calogero Mannino nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Udito nella udienza pubblica del 19 marzo 1996 il giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Franco Gaetano Scoca per Filippo Maria Pandolfi,

Giulio Correale per Calogero Mannino e l'Avvocato dello Stato Oscar

Fiumara per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 27 maggio - 17 giugno 1994 la Corte dei

conti - sezione prima giurisdizionale - ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma, della legge 10

luglio 1991, n. 201, recante "Differimento delle disposizioni di cui

alla legge 8 novembre 1986, n. 752 (legge pluriennale per

l'attuazione di interventi programmati in agricoltura)", in

riferimento agli artt. 3, 10, 24 e 97 della Costituzione, nonché per

eccesso di potere legislativo.

La norma impugnata prevede che gli obblighi derivanti dalle

disposizioni in materia di "prelievo supplementare" sul latte di

vacca, di cui al regolamento CEE n. 804/68 e successive modificazioni

ed integrazioni, si applicano, a partire dal periodo 1991-1992, su

tutto il territorio nazionale.

L'ordinanza di rimessione pone in luce che il Procuratore generale

della Corte dei conti, con citazione in data 21 marzo 1991, aveva

iniziato azione di responsabilità nei confronti degli ex ministri

dell'agricoltura Filippo Maria Pandolfi (in carica nel periodo

1984-1987) e Calogero Mannino (in carica nel 1988), deducendo

l'omessa applicazione in Italia del regime delle "quote latte"

previsto dalla normativa comunitaria (in particolare, dai regolamenti

del Consiglio CEE n. 804/68, come modificato dal n. 856/84, e n.

857/84, nonché dal regolamento della Commissione n. 1371/84) che,

per contenere gli eccessi di produzione nel settore

lattiero-caseario, hanno introdotto, come sanzione finanziaria, il

c.d. "prelievo supplementare" sulle quantità di latte eccedenti la

quota di produzione assegnata ai vari paesi. La mancata applicazione

del prelievo supplementare per gli anni successivi al 1984 ha

comportato una condanna dello Stato italiano da parte della Corte di

giustizia delle Comunità europee (sentenza 17 giugno 1987), con il

conseguente addebito allo stesso, in sede di liquidazione dei conti

FEOGA, della somma di lire 77.558.842.190, riferita all'omessa

riscossione del prelievo negli anni 1985-86 e 1986-87. Di tale

importo sono stati chiamati a rispondere, a titolo di danno erariale,

gli ex ministri Pandolfi e Mannino, in quanto ritenuti responsabili

della omessa applicazione dei regolamenti comunitari.

Senonché, nel corso del giudizio, è sopravvenuta la legge 10

luglio 1991, n. 201, che, con l'art. 1, terzo comma, ha fatto

decorrere dal periodo 1991-92 l'applicazione degli obblighi derivanti

dalla normativa comunitaria in tema di prelievo supplementare.

In conseguenza di tale nuova disciplina, la difesa dei due ex

ministri ha eccepito l'insussistenza del danno erariale ed il

conseguente venir meno del presupposto dell'azione di

responsabilità.

La Corte dei conti ritiene, pertanto, rilevante la questione di

costituzionalità prospettata, non potendo decidere indipendentemente

da essa in ordine all'azione di responsabilità che è stata

iniziata.

Per quanto concerne il merito della stessa questione l'ordinanza

prospetta più profili di incostituzionalità.

In primo luogo, risulterebbe violato l'art. 10, primo comma, della

Costituzione, secondo il quale l'ordinamento giuridico italiano si

conforma alle norme di diritto internazionale generalmente

riconosciute, dal momento che l'art. 1, terzo comma, della legge n.

201 del 1991, avendo fatto decorrere il prelievo supplementare sul

latte di vacca a partire dal periodo 1991-92, si sarebbe posto in

contrasto con i regolamenti comunitari che hanno disciplinato tale

prelievo (regolamenti del Consiglio n. 856/84 e 857/84; regolamento

della Commissione n. 1371/84).

In secondo luogo la norma impugnata, per il fatto di comportare

l'esclusione di un danno erariale e, quindi, di porre nel nulla

un'ipotesi di responsabilità amministrativa già realizzata a carico

di soggetti determinati, integrerebbe un'ipotesi di eccesso di potere

legislativo.

Dopo aver richiamato l'orientamento dottrinale favorevole a

includere nel sindacato di legittimità delle leggi anche il

controllo sull'eccesso di potere legislativo conseguente dalla

violazione di principi impliciti nel sistema costituzionale,

l'ordinanza rileva che, nella specie, l'eccesso di potere viene a

configurarsi sotto il profilo dello sviamento, come "vizio del falso

scopo" ovvero "come falsità di causa e falsità di fine".

Infine, la norma impugnata verrebbe a violare: a) l'art. 3 della

Costituzione, "in quanto la disposizione di legge che ponga nel nulla

un'ipotesi di responsabilità amministrativa contrasta con il

principio di eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge"; b) l'art.

24 della Costituzione, "in quanto la disposizione di legge che pone

nel nulla un'ipotesi di responsabilità amministrativa già

realizzatasi in concreto appare lesiva del diritto del Procuratore

generale della Corte dei conti ad agire in giudizio per la tutela del

diritto dell'erario al risarcimento dei danni"; c) l'art. 97 della

Costituzione, "in quanto la medesima disposizione esclusiva della

responsabilità amministrativa appare in contrasto con i principi di

buon andamento e di imparzialità dell'amministrazione che devono

presiedere all'organizzazione degli uffici della pubblica

amministrazione".

2. - Si è costituito in giudizio l'ex ministro Filippo Maria

Pandolfi per chiedere che questa Corte dichiari la questione

sollevata irrilevante ovvero manifestamente infondata.

3. - Si è pure costituito l'ex ministro Calogero Mannino per

chiedere che la Corte dichiari la questione inammissibile o

infondata.

Secondo la difesa del Mannino, con riferimento all'art. 10 della

Costituzione, la questione sarebbe inammissibile sotto due profili:

in primo luogo perché sarebbe errato il richiamo al parametro

costituzionale, essendo pacifico che il contrasto tra diritto interno

e diritto comunitario non è regolato dall'art. 10, ma dall'art. 11

della Costituzione; in secondo luogo perché, in caso di contrasto

tra diritto interno e diritto comunitario, si porrebbe un problema di

disapplicazione e non di costituzionalità.

Con riferimento all'art. 3 della Costituzione, si sottolinea, poi,

che il giudice rimettente ha omesso di motivare sotto il profilo

della disparità di trattamento e si afferma la ragionevolezza della

norma in quanto diretta a tutelare determinati interessi.

Neppure fondato sarebbe il dubbio di costituzionalità dedotto con

riferimento all'art. 24 della Costituzione. Al riguardo si sostiene

che non esiste un diritto di tutela giurisdizionale riferibile ad un

organo singolo quale il Procuratore generale della Corte dei conti e

che, se esiste un diritto all'integrità dell'erario, questo può

essere bilanciato, da parte del legislatore, con quello della

produzione nazionale.

Quanto alla pretesa violazione dell'art. 97 della Costituzione,

proprio l'osservanza del principio di buon andamento avrebbe indotto

il legislatore, nella ponderazione degli interessi, a considerare

prevalente quello di attribuire stabilità agli assetti della

produzione, così come si sono consolidati nel tempo.

Inoltre, la difesa del Mannino si sofferma sull'inesistenza

dell'eccesso di potere legislativo, dal momento che mancherebbe il

presupposto per costruire l'attività legislativa che, in quanto

politica, è libera nel fine, come attività discrezionale, vincolata

nel fine.

La stessa difesa sottolinea, infine, la valenza politica delle

scelte che vennero operate dal ministro, avendo dovuto questi

provvedere a conciliare la disciplina comunitaria, che penalizzava

l'economia italiana - fondandosi anche sopra una inesatta rilevazione

della produzione lattiera - con le esigenze di quest'ultima. Ciò

sarebbe confermato dai rapporti, a vari livelli politici, tra

l'Italia e gli organi comunitari e dall'ottenimento, infine,

dell'aumento della quota latte assegnata all'Italia.

4. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha concluso per l'infondatezza della questione.

In primo luogo non sussisterebbe alcun contrasto con l'art. 10

della Costituzione, dal momento che tale articolo riguarda solo le

norme internazionali consuetudinarie e non quelle comunitarie.

Inoltre, sarebbe insussistente la denunciata incostituzionalità per

eccesso di potere legislativo - sotto i profili degli artt. 3, 24 e

97 della Costituzione - perché la norma di diritto sostanziale che

regola una situazione, anche pregressa, senza violare un giudicato

né modificare il contenuto di una sentenza non sottrae al giudice

alcuna controversia, ma gli fornisce il diritto che egli deve

applicare.

5. - In prossimità dell'udienza, la difesa dell'on. Filippo Maria

Pandolfi ha presentato un'ampia memoria, dove si ricostruisce

l'intera vicenda dell'applicazione delle quote latte in Italia.

In tale memoria si rileva, in particolare, come il sistema delle

quote latte, adottato a partire dal 1984 per il contenimento della

produzione di latte in ambito comunitario, si fosse rivelato fin

dall'inizio particolarmente svantaggioso per l'Italia: sia in quanto

volto a favorire i paesi eccedentari (mentre l'Italia è tra i paesi

deficitari), sia per essere stata la quota italiana stabilita sulla

base di dati statistici inattendibili e quindi ampiamente inferiore

alla produzione effettiva. Inoltre, il sistema delle quote

individuali (relative alle singole aziende), adottato da tempo nei

paesi eccedentari per il regime degli ammassi, si presentava di

attuazione particolarmente difficile in Italia, data l'estrema

frammentazione dei centri di produzione.

Per queste ragioni, che impedivano al Governo italiano di accettare

una diminuzione della produzione pari a quella imposta ai paesi

eccedentari, il ministro Pandolfi, agendo sempre su indicazioni del

Governo, aveva condotto una lunga trattativa in sede comunitaria.

Tale azione consentiva di ottenere adattamenti dei criteri di

determinazione delle quote, un aumento del quantitativo assegnato

all'Italia ed una deroga alle ulteriori limitazioni di produzione

stabilite con il regolamento CEE n. 775/1987.

La conclusione di questo processo conduceva, in sede nazionale,

all'approvazione delle leggi n. 201 del 1991 e n. 468 del 1992,

attraverso cui si è provveduto alla graduale attuazione della

normativa comunitaria; in sede comunitaria, all'aumento del

quantitativo globale di produzione concesso all'Italia con il

regolamento CEE n. 1560/93.

L'azione negoziale del ministro - prosegue la memoria - ha avuto

sempre il pieno sostegno del Governo e del Parlamento (come

dimostrato dai dibattiti parlamentari, oltre che dalle due leggi

richiamate) ed ha consentito di evitare un grave danno all'economia

nazionale, quale si sarebbe prodotto ove le statuizioni comunitarie

fossero state pedissequamente attuate.

La memoria si sofferma poi sulle singole censure di

costituzionalità rivolte alla norma impugnata.

Per quanto riguarda quella basata sull'art. 10 della Costituzione,

si afferma che non vi è stata alcuna violazione dei regolamenti

comunitari e che, comunque, è improprio il richiamo a tale norma, in

quanto la preminenza delle norme comunitarie nell'ordinamento

italiano è garantita non dall'art. 10, ma dall'art. 11.

Per quanto riguarda la censura di eccesso di potere legislativo, la

difesa del Pandolfi rileva come la legge n. 201 del 1991 rappresenti

una tappa di un lungo itinerario, relativo all'atteggiamento

dell'Italia nei confronti del regime comunitario delle quote latte ed

ispirato all'esigenza politica di rinegoziare questo regime.

Tale legge - completata dalla successiva legge n. 468 del 1992,

nata nel quadro di un accordo con la Commissione CEE - non tendeva ad

adottare una sanatoria per i ministri ma soltanto a determinare, per

esigenze dell'economia nazionale, il subentro dello Stato ai

produttori negli obblighi derivanti dai regolamenti comunitari. Essa,

pertanto, ha rappresentato un momento di convalida parlamentare della

politica agricola costantemente perseguita dall'Italia.

La memoria contesta, poi, la fondatezza della censura riferita

all'art. 3 della Costituzione. La norma impugnata non porrebbe nel

nulla un'ipotesi di responsabilità amministrativa perché, nella

specie, non sarebbe configurabile una responsabilità amministrativa,

né vi sarebbe stato alcun danno, dovendosi considerare gli atti

compiuti dal ministro come atti politici (o di alta amministrazione)

e non potendosi configurare come sanzione l'importo addebitato

all'Italia.

Si osserva, inoltre, che nella disposizione impugnata non è

riscontrabile alcuna disparità di trattamento, dal momento che la

scelta legislativa corrisponderebbe ad esigenze di un settore

dell'economia, e non sarebbe volta a beneficio degli ex ministri, ma

dei produttori di latte.

Per quanto riguarda la violazione dell'art. 24, oltre a ribadire

che non è configurabile alcuna responsabilità amministrativa, si

rileva che la disposizione impugnata non comprimerebbe in alcun modo

il diritto d'azione del Procuratore della Corte dei conti, che può

continuare ad esercitare l'azione in tutti i casi in cui sussistano

gli estremi per la configurazione di una responsabilità per danno

erariale.

Si esclude, infine, la violazione dell'art. 97, dal momento che

proprio l'osservanza del principio di buon andamento avrebbe indotto

il legislatore alla ponderazione tra diversi interessi operata con la

norma impugnata. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti - sezione prima giurisdizionale - dubita

della legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma, della

legge 10 luglio 1991, n. 201, dove si stabilisce che gli "obblighi

derivanti dalle disposizioni in materia di prelievo supplementare sul

latte di vacca di cui al regolamento CEE n. 804/1968 del 27 giugno

1968 e successive modificazioni e integrazioni, si applicano a

partire dal periodo 1991-92 su tutto il territorio nazionale".

Ad avviso del giudice rimettente tale disposizione - per il fatto

di aver differito l'inizio dell'applicazione della normativa

comunitaria in tema di prelievo supplementare sul latte di vacca e,

conseguentemente, di avere sanato la responsabilità amministrativa

dei soggetti (ministri dell'agricoltura) tenuti a tale applicazione -

sarebbe incostituzionale: a) per violazione dell'art. 10, primo

comma, della Costituzione, ponendosi in contrasto con i regolamenti

del Consiglio (nn. 856/84 e 857/84) e della Commissione CEE (n.

1371/84), che hanno imposto il prelievo supplementare a partire dal

1984; b) per eccesso di potere legislativo, sotto il profilo dello

sviamento - o del vizio del fine o della causa - per avere la stessa

disposizione posto nel nulla un'ipotesi di responsabilità

amministrativa già realizzatasi a carico di soggetti determinati; c)

per violazione degli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, dal

momento che la disposizione in questione: - risulterebbe in contrasto

con il principio di eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge; -

verrebbe a limitare il potere di azione del Procuratore generale

della Corte dei conti ad agire in giudizio per la tutela del diritto

dell'erario al risarcimento del danno; - verrebbe a contrastare con i

principi di buon andamento e di imparzialità che devono ispirare

l'organizzazione della pubblica amministrazione.

2. - La questione non è fondata.

Per quanto concerne l'asserita lesione dell'art. 10, primo comma,

della Costituzione, va preliminarmente rilevato che -

indipendentemente dalla valutazione sull'effettiva sussistenza di un

contrasto tra la norma impugnata e la normativa comunitaria - il

parametro costituzionale si presenta, nella specie, erroneamente

invocato.

Questa Corte, con giurisprudenza costante, ha avuto modo di

affermare come l'art. 10, primo comma, della Costituzione, nel

richiamare, ai fini dell'adeguamento del diritto interno, "le norme

del diritto internazionale generalmente riconosciute", abbia inteso

riferirsi soltanto alle norme internazionali di natura

consuetudinaria e non a quelle di natura pattizia (v. sentenze n. 15

del 1996, n. 323 del 1989, n. 157 del 1987; ordinanze n. 75 del 1993,

n. 496 del 1991). Devono, pertanto, ritenersi escluse dalla sfera di

operatività dell'art. 10, primo comma, della Costituzione le norme

del Trattato di Roma istitutivo delle comunità europee che, in

quanto pattizie, trovano la loro copertura costituzionale nelle

limitazioni di sovranità richiamate, al fine di consentire la

partecipazione dell'Italia ad organizzazioni di natura

sovranazionale, dall'art. 11 della Costituzione (v. sentenze nn. 96

del 1982, 81 del 1979, 183 del 1973). Conseguentemente, anche

l'ipotesi di conflitto tra norme di diritto interno e norme di

diritto comunitario, che viene nella specie denunciata, non può

essere ricondotta al campo di azione dell'art. 10, primo comma,

bensì a quello dell'art. 11 della Costituzione.

Sotto il profilo in esame la questione dev'essere, pertanto,

dichiarata infondata, stante la non pertinenza del parametro

richiamato.

3. Infondata si presenta anche la censura prospettata in relazione

al vizio di eccesso di potere legislativo sotto il profilo dello

sviamento: vizio che discenderebbe dal fatto che la norma impugnata,

al di là del suo apparente contenuto dispositivo, sarebbe stata

adottata soltanto al fine di sottrarre determinati soggetti (ex

ministri) ad una responsabilità amministrativa già maturata e,

conseguentemente, al giudizio per danno erariale attivato contro gli

stessi dalla Procura generale della Corte dei conti.

L'esame di tale censura - che comporta, nella sostanza, un giudizio

sulla ragionevolezza della norma impugnata riconducibile al profilo

dell'art. 3 della Costituzione - richiede un breve richiamo alle

vicende che hanno condotto all'adozione della legge 10 luglio 1991,

n. 201, e, successivamente, della legge 26 novembre 1992, n. 468, che

(anche se in parte derogata dalla legge 24 febbraio 1995, n. 46, che

ha convertito il decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727) ha

comportato il definitivo assetto della disciplina attuativa dei

regolamenti comunitari relativi alla materia delle quote latte e del

prelievo supplementare.

Come risulta dai lavori preparatori di tali leggi e dagli atti

governativi richiamati nelle memorie delle parti, il Governo italiano

- dopo l'approvazione del regolamento del Consiglio CEE n. 856 del

1984, che introduceva il prelievo supplementare a carico dei

produttori di latte - aveva adottato, anche sulla scorta di indirizzi

espressi in sede parlamentare, una linea di politica agraria diretta

a rinegoziare con le autorità comunitarie sia la misura della quota

latte spettante all'Italia sia le modalità applicative del prelievo

supplementare. Questo indirizzo veniva giustificato con l'esigenza

di tutelare gli interessi della produzione nazionale (una produzione,

a differenza di quella di altri paesi, non eccedentaria ma

deficitaria), nonché con la necessità di aumentare l'importo della

quota latte assegnata, in quanto calcolata sulla base di dati

statistici non più rispondenti alla realtà produttiva. A questo si

aggiungeva la difficoltà di calcolare il prelievo supplementare da

applicare ai singoli produttori, stante il numero elevatissimo dei

centri di produzione - per lo più di dimensioni modeste - operanti

nel territorio nazionale.

L'azione del Governo si svolgeva nell'arco di più anni e,

attraverso complesse trattative, conduceva a risultati graduali (come

l'aumento della quota assegnata e la riduzione dell'importo

complessivo dei prelievi supplementari non percepiti nei vari anni),

ma non impediva la condanna dell'Italia da parte della Corte di

giustizia delle comunità europee per violazione degli obblighi

derivanti dai regolamenti comunitari (sentenza 17 giugno 1987), con

il conseguente addebito, in sede di liquidazione dei conti del FEOGA,

degli importi complessivi non riscossi a titolo di prelievo

supplementare.

Nella fase conclusiva di questa vicenda interveniva la legge n.

201 del 1991, dove si stabiliva: a) di far decorrere dal periodo

1991-92 il nuovo termine per applicare il prelievo supplementare su

tutto il territorio nazionale (art. 1, terzo comma); b) di trattenere

le somme eventualmente percepite a titolo di prelievo negli anni

precedenti (art. 1, quarto comma); c) di imputare alla gestione

finanziaria dell'AIMA i saldi contabili con la comunità europea

derivanti dal calcolo del prelievo supplementare dovuto per i periodi

dal 1987-88 al 1990-91 (art. 1, nono comma).

A tale disciplina parziale seguiva quella organica introdotta con

la legge n. 468 del 1992 - adottata a seguito degli sviluppi della

trattativa condotta dal Governo in sede comunitaria - dove si poneva

una regolamentazione completa delle quote latte e del prelievo

supplementare, destinata a prendere vigore dal periodo 1993-94.

Quest'ultima legge, tra l'altro, qualificava, sempre con riferimento

al settore lattiero-caseario, il progressivo adattamento del mercato

agricolo interno all'assetto economico comunitario, "anche mediante

la differita attuazione della normativa comunitaria", come atto di

indirizzo di politica agraria (art. 12, primo comma).

Da questi dati emerge che la disciplina introdotta con la legge n.

201 del 1991 - e poi completata con legge n. 468 del 1992 - è stata

determinata da scelte politiche adottate in sede parlamentare e

governativa e destinate, da un lato, a graduare nel tempo

l'attuazione della normativa comunitaria in tema di prelievo

supplementare (che veniva messa a regime solo a decorrere dal periodo

1993-94), dall'altro, ad imputare alla gestione finanziaria dell'AIMA

le conseguenze economiche della responsabilità assunta dallo Stato

verso la comunità in relazione a tale ritardo.

Risulta, pertanto, evidente che anche la norma impugnata va

ricondotta a questo quadro, che concorre a qualificarla non come

norma di sanatoria per responsabilità amministrative imputabili a

singoli ministri in relazione a comportamenti omissivi bensì come

scelta legislativa volta ad evitare che, nelle more della trattativa

condotta dal Governo con gli organi comunitari, ricadessero sui

singoli produttori le conseguenze della responsabilità che lo Stato

aveva ritenuto di assumere verso la comunità.

Tutto questo conduce, dunque, a escludere che la norma impugnata -

correttamente inquadrata nell'indirizzo politico che ha concorso a

determinarla - possa ritenersi incostituzionale per il fatto di aver

perseguito un fine diverso da quello desumibile dal suo contenuto

dispositivo o, comunque, viziato sul piano della ragionevolezza.

4. - Anche le censure sollevate con riferimento agli artt. 3, 24 e

97 della Costituzione non sono fondate.

Per quanto concerne il richiamo all'art. 3 della Costituzione, non

sussiste alcun elemento che possa indurre a riferire alla norma

impugnata la violazione del principio di eguaglianza sotto il profilo

della disparità di trattamento. La norma ha, infatti, valenza

generale, mentre nell'ordinanza non viene richiamato alcun termine di

riferimento cui comparare la disciplina adottata.

Parimenti non può configurarsi da parte della disposizione

impugnata una lesione dell'art. 24 della Costituzione, dal momento

che il diritto di azione spettante al Procuratore generale della

Corte dei conti a difesa dell'erario non comporta l'immutabilità

delle norme di diritto sostanziale destinate a operare come

presupposto per l'esercizio di tale diritto. E questo tanto più ove

al mutamento di diritto sostanziale si pervenga - come è accaduto

nella fattispecie in esame - prima dell'accertamento definitivo della

responsabilità dei soggetti intimati.

Inconferente si prospetta, infine, la censura formulata con

riferimento all'art. 97 della Costituzione, ove si consideri che la

norma impugnata, per l'obiettivo perseguito, mentre è destinata a

incidere nell'assetto del mercato dei prodotti lattiero-caseari,

appare estranea alla sfera dell'organizzazione dei pubblici uffici

cui attiene il parametro costituzionale invocato.