Sentenza n. 143/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 68, 70 e 73

del r.d. 31 agosto 1933, n. 1592 (testo unico delle leggi

sull'istruzione superiore), e dell'art. 4 del d.l.lgt. 5 aprile 1945,

n. 238 (provvedimenti sull'istruzione superiore), promosso con

ordinanza emessa il 6 dicembre 1971 dal Consiglio di Stato - adunanza

plenaria delle sezioni giurisdizionali - sul ricorso di Cheli Enrico

contro il Ministero della pubblica istruzione, Auricchio Salvatore ed

altri, iscritta al n. 107 del registro ordinanze 1972 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 90 del 5 aprile 1972.

Visti gli atti di costituzione del Ministero della pubblica

istruzione, di Cheli Enrico e di Auricchio Salvatore ed altri;

udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1972 il Giudice relatore

Michele Fragali;

uditi l'avv. Leopoldo Piccardi, per Cheli Enrico, l'avv. Giuseppe

Guarino, per Auricchio Salvatore ed altri, ed il sostituto avvocato

generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Ministero della pubblica

istruzione.

Ritenuto in fatto :

1. - Al fine delle decisioni di sua competenza in ordine ad un

ricorso proposto dal prof. Enrico Cheli contro gli atti del concorso

alla cattedra di puericoltura dell'Università di Napoli, il Consiglio

di Stato, con ordinanza 6 dicembre 1971, ha promosso il controllo della

legittimità costituzionale degli artt. 68, 70, 73 del r.d. 31 agosto

1933, n. 1592, contenente il t.u. delle leggi sull'istruzione superiore

e dell'art. 4 del d.l.lgt. 5 aprile 1945, n. 238, concernente

provvedimenti sull'istruzione superiore, in relazione agli artt. 3, 33,

commi primo e quinto, 34, commi primo e terzo, 51, comma primo, 97,

commi primo e terzo, 24, 103 e 113 della Costituzione.

Il giudice a quo ha rilevato che contrasta con il principio di

imparzialità e di buon ordinamento dell'amministrazione, il modo di

nomina delle commissioni giudicatrici di concorsi per cattedre

universitarie, composte esclusivamente di professori universitari che

vengono nominati, attraverso elezione, dagli stessi appartenenti alla

categoria. In tal modo viene permesso ad un determinato gruppo di

persone che, per l'omogeneità degli interessi, vanno qualificate come

categorie, di condizionare l'accesso dei cittadini alle cattedre

universitarie, il cui conferimento deve ispirarsi, non ad interessi di

una corporazione, ma a quello pubblico dell'istruzione e degli studi.

Il sistema elettorale si addice, del resto, alla scelta degli organi

rappresentativi degli interessi di un determinato gruppo sociale, non

alla nomina di organi collegiali tecnici, tanto più quando, come nel

caso dei concorsi universitari, gli appartenenti al corpo elettorale

sono portatori di interessi omogenei, cosicché ne risulta la

caratterizzazione settoriale dell'organo da costituire.

Il Consiglio ha inoltre osservato che il modo di formazione della

terna di candidati ritenuti idonei, essendo libero nelle forme, affida,

in definitiva, alla commissione giudicatrice un amplissimo potere di

valutazione e di giudizio, non essendo essa tenuta alla prefissione di

criteri di massima, così che la valutazione della personalità e

dell'opera scientifica del candidato avviene globalmente, sulla base di

componenti indeterminate e senza regole circa l'esame comparativo degli

aspiranti. Ne risulta la violazione dei principi costituzionali che

vogliono garantito il buon andamento dell'amministrazione e

l'uguaglianza dei cittadini.

La mancanza di idonee garanzie formali e sostanziali pone poi in

dubbio, secondo il Consiglio di Stato, la possibilità di assicurare il

controllo giurisdizionale degli atti del procedimento, cosicché il

sistema vigente attua una forma assoluta di autogoverno della categoria

che non è coerente all'art. 33 della Costituzione, il quale ammette le

università a darsi ordinamenti autonomi, ma nei limiti stabiliti dalle

leggi dello Stato e afferma la libertà dell'insegnamento. Il sistema

suddetto inoltre esclude, dalla possibilità di accesso alle cattedre,

quei cittadini che, pur potendo dimostrare il possesso di eccellenti

capacità e di notevole attitudine all'insegnamento, si siano mantenuti

lontani dall'attività di collaborazione attiva con i docenti

inquadrati nella categoria che esprimono le commissioni giudicatrici.

Il sistema si risolve anche in una cooptazione che necessariamente

favorisce quegli aspiranti che siano portatori della ideologia

scientifica conforme a quella dominante, necessariamente identificata

con l'ideologia scientifica della maggioranza della commissione, dato

il carattere elettivo di essa; ed è un sistema che rivela il suo vizio

quando partecipano al concorso allievi di membri della commissione

giudicatrice, perché non v'è nella legge un obbligo di astensione e

perciò non resta impedito che i candidati siano discriminati

indipendentemente dall'attitudine e dai meriti scientifici di ciascuno,

sulla base di un rapporto personale.

2. - È comparso innanzi a questa Corte il prof. Cheli che ha fatto

proprie le considerazioni esposte dal Consiglio di Stato.

Ha aggiunto che l'art. 97 della Costituzione ha espresso

chiaramente la preferenza per il concorso come forma di accesso ai

pubblici impieghi per quanto abbia legittimato eccezioni, ma, se la

legge ritiene di non derogare alla regola, deve prescrivere un modo di

svolgimento del concorso che non si discosti dalle linee tradizionali e

che fornisca garanzie di imparzialità senza che sia possibile

deformarlo in uno strumento di affermazione di interessi settoriali o

particolari. Pur non contestando la possibilità che la legge adotti in

casi speciali forme speciali, il prof. Cheli afferma che tale

possibilità trova una serie di limiti in tutti gli altri precetti

della Costituzione.

3. - Sono comparsi inoltre i professori Giuseppe Russo, Paolo

Careddu e Salvatore Auricchio, parti controinteressate nel giudizio

innanzi al Consiglio di Stato; i quali hanno chiesto che la Corte

dichiari l'irrilevanza delle questioni proposte e comunque la loro

infondatezza.

L'assunto dell'irrilevanza si fonda sull'osservazione che il

Consiglio di Stato doveva decidere su un ricorso fondato su un eccesso

di potere, cosicché era in discussione unicamente il concreto uso da

parte dell'amministrazione del potere discrezionale ad essa conferito;

esulava da un sindacato del genere ogni valutazione in merito alle

disposizioni attributive del potere stesso, perché il Consiglio di

Stato non era chiamato a fare applicazione delle norme predette. In

particolare i controinteressati oppongono che gli atti amministrativi

con i quali si dispose l'elezione della commissione e si provvide alla

sua formazione non erano oggetto di impugnazione nel giudizio a quo, e

ad esse non potrebbe perciò estendersi il sindacato giurisdizionale;

mentre, se la Corte dichiarasse illegittime le norme impugnate,

resterebbe annullato il concorso e il prof. Cheli non ne trarrebbe

alcun vantaggio.

Sul merito delle questioni proposte si rileva:

a) non si rinviene nel nostro ordinamento un principio generale

sulle modalità di composizione degli organi giudicanti i pubblici

concorsi, onde vi è una fascia assai lata di discrezionalità

legislativa. La composizione di quell'organo è irrilevante ai fini

dell'imparzialità del giudizio che esso deve rendere, perché deve

essere comunque rispettato il principio di parità e solo se non lo si

è rispettato può farsi luogo all'annullamento degli atti del

concorso. Quanto all'invocazione del principio del buon andamento

dell'amministrazione, questo significa che la commissione giudicatrice

deve essere composta da soggetti che siano in grado di giudicare lo

stato di preparazione dei partecipanti; e nella specie non avrebbero

potuto scegliere quei soggetti se non gli stessi professori

universitari. Il sistema elettivo garantisce ancora meglio la

qualificazione tecnica della commissione, perché sono gli stessi

professori che scelgono i più idonei ad esprimere il giudizio sui

candidati;

b) non è dalla maggiore o minore complessità del procedimento di

concorso che può dedursi se la normativa garantisca il buon andamento

dell'amministrazione, la sua imparzialità, l'uguaglianza tra i

cittadini. Nel caso in esame l'inesistenza di un obbligo della

commissione giudicatrice di predeterminare criteri di massima trova la

sua ragione nel fatto che sarebbe impossibile prefiggere parametri sui

quali deve essere misurata la valutazione dei singoli: di ciascuna

opera di costoro può farsi soltanto una valutazione complessiva e

soltanto complessivamente deve valutarsi il complesso della produzione

scientifica presentata al giudizio della commissione. La commissione è

tenuta a motivare i suoi giudizi (art. 73 r.d. 31 agosto 1933, n.

1592), e non manca perciò lo strumento attraverso il quale diviene

sindacabile la legittimità dei provvedimenti della commissione;

c) il principio della libertà dell'insegnamento, quello

dell'autonomia delle università e l'altro della destinazione della

scuola a vantaggio di tutti, non hanno attinenza con il procedimento

dei concorsi a cattedra.

4. - È presente anche il Ministro della pubblica istruzione, il

quale oppone che le critiche mosse dal Consiglio di Stato sono

largamente da tempo condivise; ma non valgono ad individuare i

dirimenti vizi di illegittimità costituzionale.

Il primo comma dell'art. 97 della Costituzione coinvolge

l'esercizio di un potere discrezionale del legislatore. Il sindacato

della legge ordinaria può essere compiuto unicamente controllando se

sussiste contrasto con specifiche norme costituzionali, nei limiti

dell'accertamento della non arbitrarietà della disciplina in relazione

ai fini della singola norma.

Non esistono norme costituzionali che impongano di attribuire a

magistrati o a persone estranee all'amministrazione la presidenza delle

commissioni giudicatrici dei concorsi o che prescrivano che gli

appartenenti all'apparato cui si riferisce il posto da conferire

debbano essere in minoranza; e, del resto, la norma impugnata riserva

agli appartenenti alla facoltà nella quale è strutturata la cattedra

solo un quinto dei posti della commissione. Non esiste nemmeno una

norma costituzionale per la quale i componenti degli organi tecnici non

debbano ricevere la loro investitura mediante elezione.

Il principio per cui le commissioni di concorso debbono prefissare

i criteri di massima che dovranno seguire è di formazione

giurisprudenziale e solo talvolta è stato recepito nella legislazione:

esso, del resto, non è stato mai applicato per i concorsi

universitari, informati come sono alla valutazione soggettiva della

personalità scientifica e dell'attitudine didattica di ogni singolo

concorrente.

Anche le regole concernenti le incompatibilità dei componenti le

commissioni giudicatrici dei concorsi sono state elaborate dalla

giurisprudenza, la quale ha escluso che una incompatibilità del genere

esista nel caso di rapporti di amicizia o di dipendenza, a meno che vi

siano elementi per ritenere che i rapporti stessi abbiano causato

mancanza di obiettività e abbiano influito sui risultati del concorso.

Non è impedito cioè, al riguardo, l'osservanza del principio di

eguaglianza da parte - della Commissione esaminatrice.

5. - All'udienza del 7 giugno 1972 le parti hanno ribadito le

rispettive tesi e confermato le conclusioni già formulate. Considerato in diritto :

1. - Deve essere disattesa l'istanza dei controinteressati per la

dichiarazione dell'irrilevanza delle questioni proposte.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto che vi fosse un rapporto logico

fra i motivi del ricorso che era chiamato a decidere e le questioni di

legittimità costituzionale che riteneva di prospettare. Ha rilevato

soprattutto che, se fossero dichiarate illegittime le norme sul

procedimento dei concorsi a cattedre universitarie e quelle sulla

composizione della commissione giudicatrice dei medesimi o soltanto

alcune di queste ultime norme, resterebbero inficiati le attività

svolte dalla commissione nominata per il concorso al quale il

ricorrente aveva partecipato ed il conseguente provvedimento

ministeriale contro il quale il ricorso era stato proposto; ed ha

quindi respinto le stesse eccezioni preliminari oggi proposte alla

Corte. La critica che si rivolge a tale modo di argomentare tende ad un

riesame del giudizio che il Consiglio di Stato ha espresso sulla

rilevanza delle questioni proposte; e questo riesame non può farsi

nella sede del processo costituzionale.

Può essere affrontato il merito della causa. La Corte ritiene a

tal riguardo, che le questioni proposte sono prive di fondamento.

2. - Non è fondata la questione concernente il modo di nomina

della commissione giudicatrice dei concorsi per le cattedre

universitarie, riportata dal Consiglio di Stato alla necessità di

osservare la regola costituzionale del buon andamento

dell'amministrazione: la commissione predetta razionalmente viene

composta di professori universitari della materia in concorso o di

materie affini. Si tratta di considerare la personalità scientifica

dei candidati, e il relativo potere non è conferibile a persone

estranee alla materia su cui si è formata la preparazione dei

concorrenti o a materie non affini alla stessa: si affiderebbe il

giudizio sul candidato a chi non ha idoneità a valutare l'attività

sulla quale deve esprimere il proprio meditato avviso. Un sistema del

genere non garantirebbe quel buon andamento dell'amministrazione di cui

il Consiglio di Stato giustamente si preoccupa, perché non

assicurerebbe scelte informate a conoscenza della materia di cui al

concorso e del progresso che essa ha potuto far registrare.

Non è violato il principio dell'esigenza di buon andamento

dell'amministrazione nemmeno dalla norma che affida ad un sistema

elettorale la scelta dei membri della commissione giudicatrice del

concorso. Il Consiglio di Stato afferma che, in tal modo, la legge

viene a proporsi la tutela di interessi di categoria anziché quello

dell'istruzione e degli studi; ma è agevole obiettare che il

particolare criterio di nomina dei commissari è coerente a

quell'esigenza di far esprimere il giudizio sui candidati a persone che

ne abbiano idoneità, della quale si è fatto parola, e questa

idoneità soltanto nell'ambito della facoltà o delle facoltà

interessate possono essere meglio poste in evidenza. La legge vigente

ha adottato il sistema elettivo allo scopo di sottrarre la nomina dei

commissari alle scelte discrezionali del ministro, e quindi per

adeguare l'ordinamento universitario al principio della libertà

dell'insegnamento, che non tollera ingerenze di ordine politico o

comunque ingerenze estranee alle premesse tecniche e scientifiche

dell'insegnamento nei massimi istituti di istruzione. Il sistema

denunziato assicura il buon andamento dell'insegnamento universitario,

perché garantisce scelte tecniche per compiti tecnici, attraverso la

considerazione della stima scientifica che i commissari riscuotono,

meglio accertabile nell'ambito settoriale. Non è esatto nemmeno che il

corpo elettorale chiamato alla scelta dei membri della commissione di

concorso è portatore di interessi omogenei e corporativi: è in re

che le elezioni di quei membri debbono servire a selezioni coerenti al

fine per il quale sono promosse, che non sono fini di categoria o di

settore, ma coinvolgono la serietà degli studi universitari e la

congruità del loro svolgimento, in altre parole l'interesse generale.

L'avere trasferito dal ministro al corpo dei professori il potere di

scelta dei membri della commissione di concorso, nel rispetto del

principio di maggioranza, ha potuto costituire un progresso verso la

realizzazione di quell'ordinata autonomia cui hanno diritto le

istituzioni di alta cultura, le università e le accademie, in

applicazione dell'art. 33, ultimo comma, della Costituzione.

3. - Non è viziato di illegittimità neanche il procedimento di

formazione delle terne, come invece ritiene il Consiglio di Stato.

Esso ha sempre giudicato che il concorso per cattedre universitarie

non si presta alla preventiva determinazione di criteri di massima che

autolimitino la discrezionalità della commissione; ed è razionale

infatti ritenere che la personalità e l'opera scientifica di un

candidato rifiutino ogni qualificazione paradigmatica, e che la

comparazione, nei concorsi a cattedre universitarie, debba avvenire

soltanto raffrontando il merito intrinseco dell'attività svolta dai

candidati, attraverso una valutazione che non può attingere a regole

fisse, data la varietà delle qualità personali dei singoli candidati.

Il buon andamento dell'amministrazione universitaria esige che sia

valutata l'opera scientifica del candidato ad una cattedra per quella

che è, e non è prevedibile a priori quale essa possa essere, così da

predisporre criteri ai quali raffrontarla.

Non si dà causa, così opinando, a disparità di trattamento: il

principio costituzionale di uguaglianza vuole anzi che nei concorsi a

cattedre universitarie appaiano nella loro interezza i caratteri

personali dei candidati così da far luogo a quel giudizio di

preferenza che ottempera alla regola di uguaglianza. La quale esige,

come tante volte la Corte ha deciso, la differenziazione di situazioni

non omogenee.

4. - La giurisprudenza non favorisce l'arbitrio quando intende la

norma impugnata nel senso che essa non impone alla commissione

giudicatrice dei concorsi universitari di autolimitarsi mediante la

predeterminazione dei principi direttivi. Il giudizio su ciascun

candidato deve essere motivato anche in comparazione con il giudizio

espresso per gli altri; e questa motivazione, dovendo dare prevalenza a

valutazioni tecniche, ovviamente rende possibile il controllo

giurisdizionale dell'attività svolta dalla commissione: lo scrupolo

con il quale il Consiglio di Stato ha sempre esercitato la sua funzione

assicura in tale controllo l'opportuno rigore.

Non è la categoria dei docenti che, attraverso i commissari,

giudica i titoli dei candidati, ma è un organo dello Stato che esprime

un giudizio in piena imparzialità e nella considerazione di quegli

elementi che siano idonei a formare un giudizio sulle attitudini

scientifiche e didattiche di colui che aspira ad insegnare nelle

università; ed inoltre, nell'osservanza del principio di uguaglianza,

che non risulta leso se il giudizio differenziato sui concorrenti viene

espresso con riguardo a dati di diversità fra le qualità di ciascuno,

congruamente e razionalmente individuate con motivazione che non riveli

eccessi di potere.

La commissione deve operare con imparzialità anche verso coloro

che non hanno seguito l'attività scientifica dei commissari e non ne

adottino le opinioni; cosicché non sorge il pericolo paventato dal

Consiglio di Stato, che cioè il concorso alle cattedre universitarie

si risolva, secondo il sistema vigente, in una cooptazione che

favorisce coloro che sono stati vicini ai commissari o sono portatori

della loro idea scientifica.

5. - Non sono lese neanche le regole della libertà

dell'insegnamento e della destinazione della scuola a vantaggio di

tutti, la cui osservanza è garantita dal fatto, già rilevato, che la

commissione deve operare imparzialmente anche verso coloro che non

appartengono alla scuola scientifica alla quale dirigono le loro

preferenze i suoi componenti, e che essa non deve giudicare il

concorrente a seconda che questi si sia o non si sia adeguato ai loro

insegnamenti.

Tutte le considerazioni esposte si possono estendere alle altre

questioni, che perciò sono anche esse non fondate.