Sentenza n. 141/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 1,

lettera e), della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per

la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi

forme di manifestazione di pericolosità sociale), come modificato

dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di

elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali), promosso con

ordinanza emessa il 26 giugno 1995 dalla Corte costituzionale,

iscritta al n. 507 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,

dell'anno 1995.

Visti gli atti di intervento di Mancini Giacomo, Cito Giancarlo e

del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 1996 il giudice

relatore Francesco Guizzi.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ordinanza del 10 ottobre 1994, il tribunale di Patti -

giudicando sul ricorso proposto da Luciano Milio per l'annullamento

dell'elezione di Vincenzo Roberto Sindoni a sindaco del comune di

Capo d'Orlando - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,

comma 1, lettera e), della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove

disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e

di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale),

come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme

in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali),

nella parte in cui riconduce la non candidabilità anche alla

condotta di detenzione di sostanza stupefacente come regolamentata

dal d.P.R. 5 giugno 1993, n. 171.

Ora, osserva il giudice a quo, l'art. 15 della legge 19 marzo 1990,

n. 55, come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n.

16, stabilisce al comma 1, lettera e), la non candidabilità, con

conseguente nullità dell'eventuale elezione (comma 4), di coloro nei

cui confronti pende procedimento penale per un delitto di cui

all'art. 74 (recte: 73) del testo unico approvato con d.P.R. n. 309

del 1990, "concernente la produzione o il traffico di dette

sostanze". Pur essendo il riferimento all'art. 73 di stretta

interpretazione, il senso dell'incidentale testé riportata

("concernente la produzione o il traffico") non può tuttavia essere

quello di circoscrivere soltanto ad alcune ipotesi la previsione.

Esso va inteso come rinvio alla rubrica dell'art. 73 ("produzione e

traffico") che coinvolge tutte le condotte descritte, ed è dunque

causa di non candidabilità l'essere sottoposti a giudizio per una

qualsiasi delle condotte descritte dal citato art. 73.

Rileva il tribunale che a seguito del d.P.R. 5 giugno 1993, n. 171

- emesso in forza del risultato positivo del referendum abrogativo

del 18 e 19 aprile 1993 - la fattispecie di reato contestata al

Sindoni ha rilevanza penale quando la sostanza sia destinata a terzi,

dal momento che è stata depenalizzata la detenzione per uso

personale. Per altro verso, però, inibendosi al giudice dell'azione

elettorale l'accertamento, anche in via incidentale, dell'ipotesi di

cui alla contestazione (il discrimine tra illecito penale e

amministrativo essendo riservato al giudice penale), si dovrebbe

statuire l'ineleggibilità per fatti la cui rilevanza penale è ormai

dubbia. Di qui, il sospetto di illegittimità dell'art. 15, comma 1,

lettera e), della legge citata, nella parte in cui sancisce la non

candidabilità di coloro che siano stati rinviati a giudizio per il

reato di cui all'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990, potendosi

configurare una situazione di detenzione per uso personale - perciò

depenalizzata - non accertabile dal giudice dell'azione elettorale.

Sì che ad avviso del Collegio rimettente la norma è in contrasto:

con l'art. 3 della Costituzione, perché si vengono a equiparare,

in difetto di un potere di valutazione, posizioni diverse come quelle

dello spacciatore e del detentore per uso personale, nei confronti

del quale sia esercitata l'azione penale sulla scorta della normativa

previgente;

con l'art. 51 della Costituzione, perché l'applicazione della

norma porterebbe a statuire l'ineleggibilità anche in assenza di una

preclusione legislativa.

1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che si dichiari non fondata la questione.

2.1. - Nel corso di detto giudizio, con l'ordinanza n. 297 emessa

il 26 giugno 1995 (e iscritta al n. 507 del registro ordinanze dello

stesso anno) questa Corte ha sollevato dinanzi a sé, in riferimento

agli artt. 2, 3, 27, secondo comma, e 51, primo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 15,

comma 1, lettera e), della legge 19 marzo 1990, n. 55, come

modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella

parte in cui prevede la non candidabilità alle elezioni regionali,

provinciali, comunali e circoscrizionali di coloro per i quali, in

relazione ai delitti indicati nella precedente lettera a), è stato

disposto il giudizio, ovvero per coloro che sono stati presentati o

citati a comparire in udienza per il giudizio.

Nell'anzidetta ordinanza, la Corte sottolinea come - rispetto alla

questione particolare sollevata dal tribunale di Patti - sia

pregiudiziale il vaglio di legittimità costituzionale della norma

che stabilisce, in via generale, la non candidabilità a cariche

elettive quando sia stato disposto, per determinati reati, il rinvio

a giudizio. Il dubbio di legittimità costituzionale del citato art.

15, comma 1, lettera e), della legge n. 55 del 1990 va posto in

riferimento alla presunzione di non colpevolezza dell'imputato sino

alla condanna definitiva, di cui all'art. 27, secondo comma, nonché

agli artt. 2, 3 e 51, primo comma, della Costituzione.

2.2. - Nel giudizio introdotto dall'ordinanza di questa Corte è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ricordando come la non

candidabilità abbia carattere cautelare; e sostenendo che non rileva

il principio costituzionale di non colpevolezza, per cui la questione

sarebbe infondata anche sulla base della considerazione che

nell'ordinamento sussistono cause di ineleggibilità non ancorate ad

alcuna presunzione, né ad alcun indizio o sospetto d'illecito, ma a

semplici ragioni di opportunità o di convenienza (si richiama in

proposito l'art. 10 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361).

2.3. - È stato depositato, il 22 settembre 1995, atto di

intervento di Giacomo Mancini, sospeso dalla carica di sindaco di

Cosenza, ai sensi dell'art. 15, comma 4-bis, della legge in esame, il

quale afferma di avere interesse all'esito del presente giudizio di

costituzionalità, perché la decisione relativa alla non

candidabilità non potrà non riflettersi sulla sospensione dei

candidati eletti.

Nell'imminenza della camera di consiglio (il 12 gennaio 1996) è

stato infine depositato, tardivamente, atto di intervento di

Giancarlo Cito, anch'egli sospeso dalla carica di sindaco di Taranto. Considerato in diritto

1. - Questa Corte è stata investita dal tribunale di Patti della

questione di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 1,

lettera e), della legge 19 marzo 1990, n. 55, come modificato

dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella parte in cui

sancisce la non candidabilità, con conseguente nullità

dell'elezione, di coloro i quali sono stati rinviati a giudizio per

un delitto di cui all'art. 73 del d.P.R. n. 309 del 1990, pur

potendosi configurare in concreto una condotta di detenzione di

sostanze stupefacenti, per uso personale, depenalizzata ai sensi del

d.P.R. 5 giugno 1993, n. 171 (emesso a seguito di referendum

abrogativo). I parametri invocati sono l'art. 3, per l'irragionevole

equiparazione di situazioni diverse, e l'art. 51 della Costituzione,

perché potrebbe sussistere l'ineleggibilità anche nell'ipotesi,

accertabile dal giudice penale, di avvenuta depenalizzazione del

fatto.

Viene ora all'esame la questione di legittimità costituzionale

sollevata da questa Corte, in via pregiudiziale, nel corso del

giudizio incidentale promosso dal tribunale di Patti. La questione

investe, in riferimento agli artt. 2, 3, 27, secondo comma, e 51,

primo comma, della Costituzione, lo stesso art. 15, comma 1, lettera

e), della citata legge n. 55 del 1990, novellata dalla legge n. 16

del 1992, nella parte in cui prevede la non candidabilità alle

elezioni regionali, comunali, provinciali e circoscrizionali di

coloro per i quali - in relazione ai delitti indicati nella

precedente lettera a) - è stato disposto il giudizio, ovvero di

coloro che sono stati presentati o citati a comparire in udienza per

il giudizio.

2. - Preliminarmente va dichiarato inammissibile sia l'atto di

intervento di Giancarlo Cito, perché tardivo, sia quello di Giacomo

Mancini, dal momento che, analogamente al Cito, il Mancini non era

parte nel giudizio promosso con l'ordinanza emessa dal tribunale di

Patti.

3. - Occorre dunque valutare la legittimità costituzionale della

norma che stabilisce, in via generale, la non candidabilità a

cariche elettive di coloro per i quali sia stato disposto il

giudizio, con riguardo ai reati indicati.

La questione è fondata in base ai principi contenuti negli artt.

2, 3 e 51 della Costituzione.

Individuando la ratio della legge n. 16 del 1992, la quale ha

profondamente modificato l'impianto della legge n. 55 del 1990,

questa Corte ha riconosciuto che, nelle sue varie disposizioni, essa

tutela beni di primaria importanza, minacciati dall'infiltrazione

della criminalità organizzata di stampo mafioso negli enti locali:

le misure eccezionali adottate tendono a salvaguardare il buon

andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche, l'ordine

e la sicurezza, la libera determinazione degli organi elettivi

(sentenze nn. 118 del 1994, 197 del 1993 e 407 del 1992). Proprio al

fine di garantire questi valori, la legge n. 16 del 1992 integra le

misure interdittive, provvisorie, già previste dalla legge n. 55 del

1990 nei confronti dei titolari di organi di amministrazione attiva,

e per la prima volta introduce fattispecie di non candidabilità che

incidono sulla costituzione delle assemblee elettive; fattispecie

che, interferendo sulla formazione della rappresentanza, devono

essere sottoposte a un controllo particolarmente stringente. In tale

ipotesi, infatti, la norma incide direttamente sul diritto di

partecipazione alla vita pubblica, quindi sui meccanismi che danno

concretezza al principio della rappresentatività democratica nel

governo degli enti locali, in quanto enti esponenziali delle

collettività sottostanti (cfr. sentenza n. 97 del 1991).

La normativa in esame prevede la non candidabilità alle elezioni

comunali, provinciali e circoscrizionali, nonché regionali, di

coloro i quali sono stati condannati, anche con sentenza non

definitiva, per alcuni delitti (ad es. associazione di tipo mafioso,

di cui all'art. 416-bis del codice penale, o peculato, art. 314,

concussione, art. 317, etc.), e di coloro per i quali è disposto il

giudizio limitatamente ad alcuni dei delitti previsti, nella specie

quelli, di notevole gravità, indicati alla lettera a) dell'art. 15

citato. La legge n. 16 interviene, dunque, anche sulla posizione dei

componenti le assemblee rappresentative e di coloro che intendono

concorrere alle cariche elettive, nell'esercizio del diritto di

elettorato passivo.

Ora, tale non candidabilità va considerata come particolarissima

causa di ineleggibilità (sentenza n. 407 del 1992) che il

legislatore ha configurato in relazione a vicende processuali

(condanna o rinvio a giudizio), e anche nel caso in cui siano

adottate misure di prevenzione per indiziati di appartenenza a una

delle associazioni di cui all'art. 1 della legge 31 maggio 1965, n.

575, come sostituito dall'art. 13 della legge 13 settembre 1982, n.

646. L'elezione di coloro che versano nelle condizioni di non

candidabilità è nulla (art. 15, comma 4), senza che sia in alcun

modo possibile per l'interessato rimuovere l'impedimento

all'elezione, come invece è ammesso per le cause di ineleggibilità

derivanti da uffici ricoperti attraverso la presentazione delle

dimissioni o il collocamento in aspettativa (cfr. ancora la sentenza

n. 97 del 1991).

La verifica di legittimità costituzionale deve effettuarsi

innanzitutto alla luce del diritto di elettorato passivo, che l'art.

51 della Costituzione assicura in via generale, e che questa Corte ha

ricondotto alla sfera dei diritti inviolabili sanciti dall'art. 2

della Costituzione (sentenze nn. 571 del 1989 e 235 del 1988). Né

tale controllo può arrestarsi dinanzi all'osservazione che esiste un

nesso di strumentalità tra la non candidabilità e i valori di

rilievo costituzionale testé ricordati: le restrizioni del contenuto

di un diritto inviolabile sono ammissibili solo nei limiti

indispensabili alla tutela di altri interessi di rango

costituzionale, e ciò in base alla regola della necessarietà e

della ragionevole proporzionalità di tale limitazione (sentenza n.

467 del 1991, cons. dir., n. 5; sui limiti posti a diritti

inviolabili da esigenze di conservazione dell'ordine pubblico, v.,

fra le varie, le sentenze nn. 138 del 1985 e 102 del 1975). Qui si

deve accertare se la non candidabilità sia dunque indispensabile per

assicurare la salvaguardia di detti valori, se sia misura

proporzionata al fine perseguito o non finisca piuttosto per alterare

i meccanismi di partecipazione dei cittadini alla vita politica,

delineati dal titolo IV, parte I, della Carta costituzionale,

comprimendo un diritto inviolabile senza adeguata giustificazione di

rilievo costituzionale.

Nel compiere tale verifica, non bisogna dimenticare che

"l'eleggibilità è la regola, e l'ineleggibilità l'eccezione": le

norme che derogano al principio della generalità del diritto

elettorale passivo sono di stretta interpretazione e devono

contenersi entro i limiti di quanto è necessario a soddisfare le

esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate (v. già la

sentenza n. 46 del 1969, indi la sentenza n. 166 del 1972, fino alle

sentenze nn. 571 del 1989 e 344 del 1993). Considerazioni che questa

Corte ha già svolto con riguardo alle cause di ineleggibilità,

peraltro sempre rimovibili dall'interessato: e, perciò, si richiede

che il limite sia effettivamente indispensabile.

4. - Ora, la previsione della ineleggibilità, e della conseguente

nullità dell'elezione, è misura che comprime, in un aspetto

essenziale, le possibilità che l'ordinamento costituzionale offre al

cittadino di concorrere al processo democratico. Chi è sottoposto a

procedimento penale, pur godendo della presunzione di non

colpevolezza ai sensi dell'art. 27, secondo comma, della

Costituzione, è intanto escluso dalla tornata elettorale: un effetto

irreversibile che in questo caso può essere giustificato soltanto da

una sentenza di condanna irrevocabile. Questa, d'altronde, è

richiesta per la limitazione del diritto di voto, ai sensi dell'art.

48 della Costituzione; sotto questo specifico profilo l'art. 51,

primo comma, e l'art. 48, terzo comma, fanno sistema nel senso di

precisare e circoscrivere, per quanto concerne gli effetti di vicende

penali, il rinvio alla legge che l'art. 51 opera per i requisiti di

accesso alle cariche elettive.

La sancita ineleggibilità assume i caratteri di una sanzione

anticipata, mancando una sentenza di condanna irrevocabile e, nel

caso di semplice rinvio a giudizio, addirittura prima che il

contenuto dell'accusa sia sottoposto alla verifica dibattimentale; e

inoltre, ove si guardi al rapporto tra rappresentanti e

rappresentati, viene alterata - senza che ciò sia imposto dalla

tutela dei beni pubblici cui è preordinata la legge in esame -

quella "corretta e libera concorrenza elettorale" che questa Corte ha

considerato valore costituzionale essenziale, tanto da sindacare in

suo nome disposizioni con cui si statuiscono cause di ineleggibilità

irragionevoli e dagli effetti sproporzionati, come nel caso dell'art.

7, primo comma, lettera a), del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, che

approva il testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione alla

Camera dei deputati (cfr. in tal senso, da ultimo, la sentenza n.

344 del 1993).

Finalità di ordine cautelare - le uniche che possono farsi valere

in presenza di un procedimento penale non ancora conclusosi con una

sentenza definitiva di condanna - valgono a giustificare misure

interdittive provvisorie, che incidono sull'esercizio di funzioni

pubbliche da parte dei titolari di uffici, e anche dei titolari di

cariche elettive, ma non possono giustificare il divieto di

partecipare alle elezioni.

L'art. 15 della legge in esame è d'altronde inficiato da interna

contraddizione. Quelle stesse situazioni che - se presenti al momento

dell'elezione - determinano, ai sensi del comma 1, l'ineleggibilità

di coloro che vi si trovano, qualora invece sopravvengano dopo

l'elezione comportano la mera sospensione dell'eletto, e non la

decadenza (comma 4-bis), mentre questa consegue solo alla condanna

definitiva (comma 4-quinquies). Sono dunque evidenti l'incongruenza e

la sproporzione di una misura irreversibile come la non

candidabilità, in forza di quei presupposti ai quali la legge

attribuisce fisiologicamente - ove sopravvenuti - l'effetto meramente

sospensivo. La previsione della sospensione appare adeguata a

tutelare le pubbliche funzioni, mentre la non candidabilità risulta

sproporzionata rispetto ai valori salvaguardati dalla legge n. 16,

con particolare riguardo al buon andamento e alla libera

autodeterminazione degli organi elettivi locali (sentenze nn. 118 del

1994 e 407 del 1992), sì che è illegittima anche alla luce del

principio di ragionevolezza.

Solo una sentenza irrevocabile, nella specie, può giustificare

l'esclusione dei cittadini che intendono concorrere alle cariche

elettive; né vale obiettare che si tratta di elezioni

amministrative, e non di quelle politiche generali, perché pure in

questo caso è in gioco il principio democratico, assistito dal

riconoscimento costituzionale delle autonomie locali.

È assorbita la questione sollevata in riferimento all'art. 27,

secondo comma, della Costituzione.

5. - Le ragioni che inducono questa Corte a ritenere

incostituzionale la norma sulla non candidabilità prevista dall'art.

15, comma 1, lettera e), nell'ipotesi di rinvio a giudizio, valgono

allo stesso titolo con riguardo alle altre fattispecie che la legge

collega a sentenze di condanna non ancora passate in giudicato o a

provvedimenti giurisdizionali non definitivi che comportano

l'applicazione di misure di prevenzione. Ciò sulla base del

fondamento costituzionale del diritto di elettorato passivo, quale

aspetto essenziale della partecipazione dei cittadini alla vita

democratica, vulnerato in egual misura dalle varie ipotesi di non

candidabilità, di cui all'art. 15: di modo che la declaratoria di

illegittimità costituzionale della lettera e) deve essere estesa, in

applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, alle

altre fattispecie di non candidabilità, di cui all'art. 15, comma 1,

lettere a), b), c), d), f), che hanno come presupposto una sentenza

non ancora passata in giudicato ovvero un provvedimento applicativo

di una misura di prevenzione non definitiva. Così assicurandosi,

per il profilo considerato, razionalità e, insieme, coerenza interna

e certezza alla disciplina elettorale.

Va precisato altresì che i principi sin qui affermati da questa

Corte valgono anche per la disposizione di cui alla citata lettera

f), che fa discendere la non candidabilità dall'applicazione di una

misura di prevenzione pure quando il relativo provvedimento non abbia

carattere definitivo. È sintomatico che l'art. 2, comma 1, lettera

b), del d.P.R. 20 marzo 1967, n. 223, modificato da ultimo dalla

legge 16 gennaio 1992, n. 15 - significativamente coeva alla n. 16,

oggetto del presente giudizio - fa venir meno il diritto di

elettorato attivo per coloro che sono sottoposti, in forza di

provvedimenti definitivi, alle misure di prevenzione di cui all'art.

3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come modificato dall'art. 4

della legge 3 agosto 1988, n. 327. Il citato art. 15, comma 1, lett.

f), estende invece la non candidabilità a coloro nei cui confronti

il tribunale ha applicato, "anche se con provvedimento non

definitivo", una misura di prevenzione.

La declaratoria di illegittimità costituzionale non tocca la

disposizione dell'art. 15, comma 4-bis, che sancisce la sospensione

di diritto degli eletti per i quali sopraggiunga una delle situazioni

di cui al medesimo art. 15, comma 1. Disposizione, questa, che -

letta nel sistema - dovrà considerarsi applicabile anche al caso in

cui tali situazioni sussistano già al momento dell'elezione, sì che

una contraria interpretazione risulterebbe gravemente irragionevole e

fonte di ingiustificata disparità di trattamento.