Sentenza n. 14/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA Nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 145, primo

comma, 146, primo comma, e 147, ottavo comma, d.P.R. 30 giugno 1967,

n. 1523 "Testo unico delle leggi sul Mezzogiorno", promosso con

ordinanza emessa il

23 maggio 1979 dal Tribunale di Caltagirone nel procedimento civile

vertente tra Rizzo Francesco ed altro e Prefetto di Catania ed altro

iscritta al n. 649 del registro ordinanze 1979 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 325 dell'anno 1979;

Udito nella Camera di consiglio del 12 dicembre 1986 il Giudice

relatore prof. Vincenzo Caianiello;

Ritenuto in fatto Nel corso di un giudizio di opposizione alla stima, instauratosi

in seguito all'esproprio di alcuni terreni in favore del Consorzio

per il Nucleo di Industrializzazione di Caltagirone, il Tribunale

competente, dovendo decidere sull'indennizzabilità dei miglioramenti

apportati ai fondi dal momento della costituzione del consorzio

(avvenuta con d.P.R. 10 novembre 1964, n. 1480) fino all'emanazione

del provvedimento ablativo (8 settembre 1970) o, comunque, alla

pubblicazione del piano regolatore dell'area di sviluppo industriale

(approvato con d.P.C.M. 1° agosto 1969), ha sollevato, d'ufficio,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 147, ottavo comma,

del d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, - che esclude espressamente la

predetta indennizzabilità - in riferimento agli artt. 42, terzo

comma, e 41 Cost.

L'ordinanza di rimessione prende le mosse da una precedente

pronuncia di questa Corte (n. 260/76) che ha dichiarato

l'illegittimità costituzionale, delle norme contenute nei commi 1 e

9 dello stesso articolo 147, nella parte in cui consentono, ad opera

dei piani regolatori delle aree dei nuclei di sviluppo industriale,

l'imposizione di vincoli di destinazione alla proprietà privata

senza prefissione di un termine di durata e senza previsione di un

indennizzo. Rilevò, in quella occasione, questa Corte che

l'approvazione del piano regolatore di un'area di sviluppo

industriale determina un'immediata limitazione dei poteri di

godimento e disposizione concretantesi nella "menomazione della

possibilità e convenienza pratica di investimenti a scopo di

miglioramento o trasformazione delle colture agricole esistenti e di

sviluppo di ogni altra iniziativa o attività economica diversa

dall'insediamento industriale", e che tale limitazione viola il

principio sancito dal terzo comma dell'art. 42 Cost. non tanto in se

stessa, quanto per la mancanza di una precisa determinazione della

durata del vincolo imposto.

Il giudice a quo ritiene che analoghe conseguenze produce la norma

della cui costituzionalità dubita. Sostiene, al riguardo, che il

principio sancito in tema di determinazione dell'indennità di

espropriazione dall'art. 147, ottavo comma, per cui: "in ogni caso...

non si dovrà tener conto di miglioramenti e delle spese effettuate

dopo la costituzione del consorzio..." comporta, di fatto, più che

la menomazione della "convenienza pratica" un vero e proprio blocco

degli investimenti a scopo di miglioramento o di trasformazione delle

culture agricole esistenti, e cioè un vincolo al potere di godimento

dei singoli proprietari costretti al più assoluto immobilismo per

evitare il rischio di vedere del tutto vanificati, in caso di

espropriazione, gli eventuali investimenti effettuati per la

trasformazione o il miglioramento dell'immobile.

Tale vincolo nascendo dal momento della costituzione del consorzio

- quando cioè mancano ancora i piani regolatori e non è pertanto

possibile individuare gli interventi e le aree interessate alle

espropriazioni - avrebbe, da un lato un'incidenza spaziale

ingiustificatamente estesa all'intero comprensorio e, dall'altro, una

durata temporale indeterminata non essendo previsto alcun termine per

l'adozione da parte dei consorzi dei relativi piani regolatori. E

proprio quest'ultimo aspetto indurrebbe a ritenere la natura

espropriativa del vincolo e, quindi, il contrasto con l'art. 42,

terzo comma, Cost.

Ritiene, peraltro, il Tribunale remittente che la stessa norma

violi anche l'art. 41 Cost., in quanto l'incidenza spaziale e

temporale del limite da essa imposto all'iniziativa economica privata

sarebbe sproporzionata rispetto all'utilità sociale che il

legislatore avrebbe inteso perseguire con la norma impugnata.

Si osserva, infatti, al riguardo che il fine di prevenire e

scoraggiare eventuali manovre speculative dei privati poteva essere

più congruamente consentito facendo decorrere la non

indennizzabilità dei miglioramenti e delle spese dal momento di

adozione dei piani regolatori (in presenza cioè di un preciso e

definito quadro degli interventi e delle aree interessate ai

conseguenti provvedimenti ablativi) oppure dalla data di costituzione

del consorzio ma con previsione dell'adozione contestuale, o a

brevissimo termine, dei relativi piani regolatori.

L'estensione del vincolo all'intero comprensorio del concorsio e

per una durata indeterminata, integrerebbe invece un'arbitraria

restrinzione alla libertà di iniziativa economica.

Non si sono costituite parti, né ha spiegato intervento il

Presidente del Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - Sono sottoposte al giudizio di questa Corte le questioni di

costituzionalità, con riferimento agli artt. 41 e 42 della

Costituzione, dell'art. 147, ottavo comma, d.P.R. 30 giugno 1967, n.

1523 (T.U. delle leggi sul Mezzogiorno) il quale prevede che: "in

ogni caso, nella determinazione della indennità, non si dovrà tener

conto dei miglioramenti e delle spese effettuate dopo la costituzione

del consorzio, ai sensi dell'art. 145, comma primo".

Con l'ordinanza di rimessione il giudice a quo prospetta che la

predetta norma, escludendo dal computo dell'indennità di

espropriazione - relativamente alle aree di sviluppo industriale del

Mezzogiorno - i miglioramenti e le spese effettuati dopo la

costituzione del consorzio, sarebbe costituzionalmente illegittima

per contrasto:

a) con l'art. 42, terzo comma, Cost., in quanto, provocando

sostanzialmente la cessazione di qualsiasi attività di incremento

del fondo dal momento della costituzione del consorzio, comprimerebbe

a tempo indeterminato (non essendo previsto alcun termine per

l'adozione dei piani regolatori) il potere di godimento della

proprietà, costituendo, sia pure in forma indiretta, un vincolo a

carattere espropriativo per il quale non è previsto alcun

indennizzo;

b) con l'art. 41 Cost., in quanto, facendo decorrere il vincolo

predetto dal momento della costituzione del consorzio, anziché da

quello dell'adozione del piano regolatore di sviluppo, limiterebbe

ogni iniziativa di incremento migliorativo dei fondi imponendo un

vincolo incongruo rispetto all'esigenza di prevenire manovre

speculative atte ad incidere sulla determinazione dell'indennità di

esproprio.

2. - È utile, in via preliminare, precisare che la norma in

parola risulta abrogata dall'art. 172 d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, ma

la questione appare tuttora rilevante per gli effetti prodotti dalla

norma stessa durante la sua vigenza ed in particolare, per i rapporti

tuttora pendenti, come quello che ha dato luogo al presente giudizio.

3. - La questione posta con riferimento all'art. 43, terzo comma,

Cost., non è fondata.

Nel prospettare tale questione il giudice a quo, come si è in

precedenza rilevato, parte dal presupposto che la non

indennizzabilità dei miglioramenti si concreterebbe, sia pure in

forma indiretta, in un vincolo, in quanto limiterebbe le facoltà di

godimento del bene.

Al riguardo si osserva che la nozione di vincolo, come considerata

dalla giurisprudenza di questa Corte, consiste essenzialmente nella

destinazione a titolo particolare di un bene in vista di una sua

determinata utilizzazione ed anche per i vincoli preordinati

all'espropriazione ci si è attenuti a tale nozione (v. in

particolare la sentenza n. 260 del 1979 con richiamo alla sentenza n.

55 del 1968) ritenendosi, appunto, l'illegittimità costituzionale

delle norme che consentivano l'imposizione di vincoli di destinazione

senza la previsione di un termine di durata.

Per quel che riguarda la norma denunciata, l'esclusione dei

miglioramenti dalla previsione di indennizzo non ha lo scopo di

imprimere una destinazione particolare ai fondi inclusi nel

comprensorio del consorzio, altre essendo le disposizioni contenute

nello stesso testo normativo che tendono a questo gfine.

Non può perciò condividersi la prospettazione del giudice a quo

circa la configurazione di un vincolo, sia pure indiretto, che

nascerebbe dalla norma censurata, in quanto essa ha invece le

finalità di incidere sulle modalità di determinazione

dell'indennità, profilo questo diverso da quello prospettato

dall'ordinanza di rimessione.

4. - Fondata invece è la seconda questione sollevata con

riferimento all'art. 41 Cost. e che riguarda il termine a partire dal

quale i miglioramenti effettuati non possono essere considerati ai

fini della determinazione dell'indennizzo.

La norma appare chiaramente ispirata alla ratio, già considerata

da varie leggi in materia di espropriazione (art. 43 legge 25 giugno

1865, n. 2359, art. 39 legge 17 agosto 1942, n. 1150) di non

computare l'incremento arrecato da opere effettuate al solo scopo di

conseguire un indennizzo maggiore.

Questa ratio non può però limitare la libertà di iniziativa

economica oltre la misura che ragionevolmente può apparire

consentita dalle finalità che si intendono perseguire. Per questa

ragione - spettando alla Corte il giudizio di congruità tra mezzi e

fini (sent. n. 78 del 1970, n. 20 del 1978, n. 231 del 1985) e

valutandosi perciò il bilanciamento dei contrapposti interessi

(sent. n. 300 del 1983) - deve essere condivisa la censura circa

l'incongruità della disposizione in parola che esclude

l'indennizzabilità di miglioramenti compiuti fin dalla data di

costituzione del consorzio, anziché da quella di inclusione delle

aree nel piano regolatore.

Devesi rilevare, difatti, che lo statuto del consorzio indica

l'ambito territoriale del consorzio stesso che è molto più ampio di

quello del piano; ciò fa apparire del tutto eventuale la

possibilità per i fondi inclusi in tale territorio di una loro

attrazione nel piano non ancora formato.

È invece dal momento della pubblicazione di questo, con la

possibilità dell'adozione di misure di salvaguardia, che i fondi

vengono con precisione individuati e destinati alla successiva

espropriazione e quindi, è con riferimento alla data di

pubblicazione del piano che si manifesta l'esigenza di prevenire le

possibili manovre speculative poste in essere con miglioramenti

apportati al solo fine di incrementare la misura dell'indennizzo.

5. - Sotto questo profilo e nei sensi anzidetti, apparre perciò

in contrasto con l'art. 41 Cost. la disposizione di cui all'art. 147,

ottavo comma, del d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, che esclude dal

calcolo dell'indennizzo i miglioramenti eseguiti dalla data di

costituzione del consorzio, anziché da quella di pubblicazione del

piano.