Sentenza n. 135/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 7,

della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del

presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio

provinciale) promosso con ordinanza emessa il 1 marzo 1995 dal

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso

proposto da Salvatore Rizzo contro il comune di Trezzano sul Naviglio

ed altra, iscritta al n. 328 del registro ordinanze 1995 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie

speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 1996 il giudice

relatore Cesare Mirabelli.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio, promosso da una candidata alle

elezioni del 20 novembre-4 dicembre 1994 per il rinnovo del consiglio

comunale di Trezzano sul Naviglio, diretto ad ottenere l'annullamento

delle operazioni compiute dall'Ufficio elettorale centrale per il

riparto dei seggi e per la loro attribuzione, il Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia ha sollevato, con ordinanza

emessa il 1 marzo 1995, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 7, comma 7, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione

diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio

comunale e del consiglio provinciale), nella parte in cui prevede la

detrazione, dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di liste

collegate, del seggio spettante al candidato sindaco non eletto,

anche nel caso di liste collegate con detto candidato solo nel primo

turno e che nel turno di ballottaggio abbiano aderito ad una diversa

coalizione.

L'Ufficio centrale elettorale aveva assegnato i seggi in

applicazione dell'art. 7 della legge n. 81 del 1993: il sessanta per

cento alle liste collegate con il sindaco eletto ed il restante

quaranta per cento alle liste di minoranza (art. 7, comma 6).

Nell'ambito di queste ultime i seggi erano stati ripartiti in base

alla graduatoria dei quozienti elettorali ottenuti da ciascuna lista

o gruppo di liste collegate e, all'interno di ciascun gruppo, in base

ai quozienti più alti ottenuti dividendo la cifra elettorale di

ciascuna lista, corrispondente ai voti riportati al primo turno (art.

7, commi 4 e 5).

L'Ufficio centrale elettorale aveva quindi detratto il seggio di

consigliere da assegnare al candidato alla carica di sindaco ammesso

al ballottaggio, ma non eletto, dai seggi complessivamente attribuiti

al gruppo di liste con lui collegate (art. 7, comma 7). Aveva,

inoltre, ritenuto di applicare la stessa disposizione per detrarre,

dai seggi complessivamente spettanti al medesimo gruppo di liste,

anche il seggio da attribuire al candidato alla carica di sindaco non

ammesso al ballottaggio, che al primo turno era collegato con una

lista, collegata poi, al secondo turno, con il candidato alla carica

di sindaco ammesso al ballottaggio.

Proprio questa seconda prededuzione era stata contestata dalla

ricorrente dinanzi al giudice amministrativo, sostenendo che

l'Ufficio centrale elettorale aveva erroneamente applicato l'art. 7,

comma 7, della legge n. 81 del 1993: al candidato alla carica di

sindaco non eletto al primo turno e non ammesso al ballottaggio

avrebbe dovuto essere assegnato un seggio spettante alla lista con la

quale questi era collegato al primo turno.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,

condividendo l'interpretazione dell'Ufficio centrale elettorale,

ritiene che il collegamento di più liste con il medesimo candidato

alla carica di sindaco sussista sia per il candidato sindaco

collegato con l'intero gruppo di liste coalizzate nel turno di

ballottaggio, sia per il candidato sindaco che era collegato nel

primo turno con una sola lista, acceduta alla coalizione solo nel

secondo turno. Ma, così interpretato l'art. 7, comma 7, della legge

n. 81 del 1993, il giudice rimettente ne denuncia il contrasto con

gli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, 49 e 51, primo

comma, della Costituzione. Il Tribunale amministrativo ritiene

ragionevole che il seggio da attribuire al candidato sindaco

sostenuto in entrambi i turni dall'apporto di più liste venga

dedotto dai seggi dell'intero raggruppamento, evitando di gravare

sulla lista che ha avuto maggiori consensi; ma considera che non si

possa dire altrettanto per il candidato sindaco collegato nel primo

turno con liste che entrano nella coalizione solo nel turno di

ballottaggio. Le due situazioni, oggettivamente diverse, sarebbero

state trattate dalla legge in modo identico, violando l'art. 3 della

Costituzione. Inoltre sarebbe stato leso il principio di uguaglianza

del voto (art. 48, secondo comma, Cost.), che non solo comporta il

divieto di attribuire al voto stesso un peso diverso a seconda delle

qualità personali dell'elettore, ma richiede, ad avviso del giudice

rimettente, anche l'applicazione di un criterio di maggioranza e

proporzionalità, perché sia eletto chi ha più voti, in rispondenza

al principio di sovranità popolare (art. 1, secondo comma, Cost.).

Il giudice rimettente prospetta, inoltre, il dubbio di legittimità

costituzionale sia in relazione alla garanzia per tutti i cittadini

di accedere alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza (art.

51, primo comma, Cost.), sia in relazione all'art. 49 della

Costituzione, dal quale desume la regola del pari trattamento delle

liste elettorali, considerate come partiti politici nel momento

elettorale.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, sostenendo una interpretazione della disposizione denunciata

diversa da quella prospettata dall'ordinanza di rimessione. La

detrazione del seggio di consigliere da attribuire al candidato

sindaco non eletto a tale carica dovrebbe essere operata

esclusivamente dai seggi spettanti alle liste collegate con i

medesimi candidati. Difatti l'art. 7, comma 7, della legge n. 81 del

1993 consente la detrazione, dal totale dei seggi spettanti alla

coalizione, del seggio del candidato a sindaco collegato con l'intero

gruppo, ma non del seggio da attribuire al candidato sindaco

collegato al primo turno con una delle liste, seggio che deve essere

detratto esclusivamente dai seggi da assegnare a tale lista.

Ad avviso dell'Avvocatura la disposizione denunciata, così

interpretata, sfuggirebbe del tutto alle censure di

incostituzionalità. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale concerne i criteri

stabiliti dall'art. 7, comma 7, della legge 25 marzo 1993 n. 81, per

l'assegnazione del seggio di consigliere comunale al candidato

sindaco non eletto a tale carica. Questa disposizione, nel contesto

della disciplina dell'elezione diretta del sindaco e del consiglio

comunale nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti,

stabilisce che, una volta determinato il numero dei seggi spettanti a

ciascuna lista o gruppo di liste collegate, sono in primo luogo

proclamati eletti alla carica di consigliere i candidati alla carica

di sindaco, non risultati eletti, collegati con ciascuna lista che

abbia ottenuto almeno un seggio. In caso di collegamento con più

liste, il seggio attribuito al candidato non eletto sindaco è

detratto dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di liste

collegate.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ritiene che

la prededuzione dai seggi da attribuire in consiglio comunale al

raggruppamento di liste collegate nel secondo turno operi sia per il

candidato sindaco con esse collegato nel ballottaggio, sia per il

candidato sindaco che non ha partecipato al ballottaggio, ma che era

collegato nel primo turno con una lista acceduta alla coalizione per

il ballottaggio.

Così interpretata, la disposizione avrebbe l'effetto di sottrarre

all'intera coalizione un seggio di consigliere che, non gravando

sulla sola lista collegata al candidato sindaco non ammesso al

ballottaggio, avvantaggerebbe quest'ultima lista, la quale,

partecipando egualmente alla ripartizione degli altri seggi,

otterrebbe una rappresentanza non proporzionata ai voti conseguiti.

La norma sarebbe in contrasto con diversi parametri costituzionali:

con l'art. 3, perché sarebbe irragionevole trattare in modo identico

fattispecie oggettivamente diverse; con l'art. 48, secondo comma, in

relazione al principio di sovranità popolare (art. 1, secondo

comma), perché l'eguaglianza del voto non riguarderebbe solo

l'irrilevanza delle qualità personali di chi lo esprime, ma

implicherebbe anche l'adozione di un criterio di maggioranza e di

proporzionalità, per concretare la regola che è eletto chi ha più

voti; con l'art. 51, primo comma, che garantisce l'accesso alle

cariche elettive in condizioni di eguaglianza; con l'art. 49, che

implica il pari trattamento delle liste, da considerare come i

partiti politici nel momento elettorale.

2. - La questione non è fondata.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, nel

prospettare il dubbio di legittimità costituzionale, muove dal

presupposto che il collegamento tra candidato alla carica di sindaco

e liste per l'elezione del consiglio comunale non solo rimanga fermo

tra primo e secondo turno anche per il candidato non ammesso al

ballottaggio, ma comporti inoltre la prededuzione del seggio da

attribuire a quest'ultimo dal numero complessivo dei seggi di

consigliere conseguiti dal gruppo di liste al quale si è aggregata,

al secondo turno, la lista con lui collegata al primo e, per lui,

unico turno di votazione. Con la conseguenza che la prededuzione del

seggio di consigliere per il candidato alla carica di sindaco

opererebbe sullo stesso raggruppamento per due diversi candidati: sia

per quello che ha partecipato al ballottaggio in collegamento con

tutte le liste del suo raggruppamento, sia per quello che non ha

partecipato al ballottaggio, ma che era collegato al primo turno con

una lista acceduta ad altro raggruppamento per il turno di

ballottaggio. Sicché la prededuzione del seggio inciderebbe non solo

sulla lista, o sulle liste, collegate con il candidato sindaco non

eletto, ma anche su liste mai collegate con tale candidato.

Questo esito - denunziato come lesivo del principio di eguaglianza,

irrazionale e distorsivo della espressione del voto e del pari

trattamento dei candidati e delle liste elettorali - è del tutto

estraneo al sistema delineato dalla legge n. 81 del 1993, che

configura il collegamento tra lista e candidato sindaco come effetto

di una dichiarazione bilaterale e convergente del candidato sindaco e

del rappresentante di ciascuna lista. Pur consentendo ad una lista,

collegata con un candidato sindaco non ammesso al ballottaggio, di

collegarsi al secondo turno con uno dei due candidati ammessi al

ballottaggio, in modo da favorire l'aggregazione di liste in base

all'affinità di programma politico-amministrativo unitariamente

rappresentata dal comune ed unico candidato sindaco, la legge non

prevede affatto il trascinamento nell'ambito del raggruppamento

ammesso al ballottaggio anche del candidato sindaco non ammesso al

ballottaggio, per il quale le altre liste del raggruppamento non

hanno espresso, né potrebbero esprimere, alcuna dichiarazione di

collegamento.

La lettura del sistema delineato dalla legge, in ordine alla quale

non si è formata una interpretazione consolidata, non è, dunque,

quella prospettata dall'ordinanza di rimessione.

Se pur si ritiene, seguendo l'interpretazione più diffusamente

proposta, che debba permanere l'effetto del collegamento dichiarato

per il primo turno tra candidato sindaco e lista, anche quando

quest'ultima modifichi la propria posizione e si colleghi per il

secondo turno con altro candidato sindaco, ammesso al ballottaggio,

la prededuzione del seggio di consigliere da assegnare al candidato

sindaco non ammesso al ballottaggio non può che operare nell'ambito

dei seggi da attribuire alla lista, o alle liste, collegate con tale

candidato al primo turno.

Possono essere, dunque, agevolmente configurate interpretazioni

diverse da quella presupposta dal giudice rimettente, le quali,

escludendo la partecipazione di liste non collegate con il candidato

sindaco, non eletto a tale carica, all'onere per l'attribuzione a

questi di un seggio di consigliere, individuano un contenuto della

disposizione privo di quegli effetti denunciati come

irragionevolmente distorsivi dell'espressione del voto e del pari

trattamento dei candidati e delle liste elettorali.

Rientra, poi, nei compiti del giudice del merito preferire una

interpretazione, tra quelle possibili, che consenta di attribuire

alla disposizione un significato compatibile con i principi

costituzionali.