Sentenza n. 134/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 6 della

legge 10 maggio 1964, n. 336 (norme sullo stato giuridico del personale

sanitario degli ospedali); dell'art. unico della legge 3 settembre

1982, n. 627 nella parte in cui modifica l'art. 5 del d.l. 2 luglio

1982, n. 402; dell'art. 66 della legge 12 febbraio 1968, n. 132;

dell'art. 60 d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130 (stato giuridico dei

dipendenti degli enti ospedalieri) e leggi successive, promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 15 aprile 1983 dal Pretore di Bari nel

procedimento civile vertente tra Buonsante Andrea a USL Ba/13, iscritta

al n. 536 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 322 dell'anno 1983;

2) ordinanza emessa il 27 aprile 1984 dal Consiglio di Stato sul

ricorso proposto da Foti Mario e USL XVIII della Liguria ed altra,

iscritta al n. 1182 del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47 bis dell'anno 1985;

3) n. 3 ordinanze emesse il 27 novembre 1984 dal T.A.R. per il

Piemonte sui ricorsi proposti da Di Nola Francesco, Salvetti Franco e

Guglielmini Guglielmo c/USL 1-23 di Torino ed altra e USL 34 di

Orbassano e altra, iscritte ai nn. 299, 300 e 301 del registro

ordinanze 1985 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

nn. 226 bis e 232 bis dell'anno 1985;

visto l'atto di costituzione di Foti Mario nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 marzo 1986 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

uditi gli avvocati Giuseppe Guarino e Lorenzo Acquarone per Foti

Mario e l'Avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza emessa il 27 aprile 1984 il Consiglio di Stato -

nel giudizio d'appello avverso la decisione del Tribunale

amministrativo regionale per la Liguria che aveva rigettato il ricorso

col quale il prof. Mario Foti (primario ospedaliero di ruolo) aveva

impugnato il provvedimento che ne disponeva il collocamento a riposo

alla data del compimento del 65 anno di età - ha sollevato, in

riferimento all'art. 3 Cost., questione di legittimità costituzionale

"degli artt. 1 e 6 della legge 10 maggio 1964, n. 336; 66 della legge

12 febbraio 1968, n. 132; 5 del d.l. 2 luglio 1982, n. 402, nel testo

modificato dalla legge di conversione 3 settembre 1982, n. 627" nella

parte in cui, stabilendo che i sovraintendenti sanitari, i direttori

sanitari, i direttori di farmacia e i primari ospedalieri che

occupassero un posto di ruolo alla data di entrata in vigore della

legge n. 336 del 1964 siano trattenuti in servizio fino al compimento

del settantesimo anno d'età, non estendono la regola del pensionamento

a settanta anni ai sanitari che, alla data di entrata in vigore della

legge, fossero legati all'organismo ospedaliero da un rapporto diverso.

L'art. 1 (primo comma) della citata l. n. 336 del 1964 - osserva in

sostanza il giudice a quo - stabilisce il principio, del resto già

posto dall'art. 18 del r.d. 30 settembre 1938, n. 1631, della

cessazione dal servizio per limiti di età di tutti i sanitari

ospedalieri al compimento del 65 anno; la deroga contenuta nella

disposizione transitoria di cui all'art. 6, che solo ai sanitari che

occupassero un determinato posto di ruolo al momento di entrata in

vigore della legge consente di rimanere in servizio sino a 70 anni,

creerebbe una ingiustificata discriminazione, "che non appare sorretta

da accettabili ragioni oggettive" di interesse pubblico, in danno degli

altri sanitari.

Le precedenti deroghe alla regola del collocamento a riposo al

momento del raggiungimento del 65 anno di età miravano, invero, o a

consentire il compimento di quaranta anni di servizio utile a pensione

(articolo unico della legge 20 febbraio 1956, n. 68) o a trattenere in

servizio quei sanitari che avessero continuato a prestarlo nonostante

il superamento dei limiti di età in attesa dell'emanazione di nuove

disposizioni in materia (l. 23 ottobre 1962, n. 1552): tutte, peraltro,

erano estese a tutti i sanitari, senza alcuna distinzione fra le

diverse categorie. Tale distinzione è, invece, - così testualmente

afferma il Consiglio di Stato - irragionevolmente operata dall'art. 6

della l. n. 336 del 1964, che non "si presenta motivata da esigenze

dovute ad eventuali carenze delle strutture ospedaliere, dato che la

presenza di particolari situazioni di inadeguatezza non può condurre,

ai fini della loro sanatoria, all'emanazione di una normativa

generalizzata e, per di più, con effetti discriminatori".

La denuncia delle disposizioni successive che richiamano l'art. 6

della l. n.336 del 1964 e ne stabiliscono l'applicazione con gli stessi

effetti è, - afferma ancora il giudice a quo - conseguenziale. L'art.

5 del d.l. n. 402 del 1982, nel testo modificato dalla legge di

conversione n. 627 del 1982, estendendo l'applicazione dell'art. 6

della l. n. 336 del 1964 a coloro che, alla data di entrata in vigore

di detta legge, "occupavano un posto di ruolo nelle funzioni ivi

indicate" (e dunque a chi nel 1964 fosse solo "incaricato" delle

funzioni di primario) accentuerebbe anzi la rilevata discriminazione

nei confronti degli altri sanitari di ruolo.

2. - Analoga questione di legittimità costituzionale è stata

sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte con

tre identiche ordinanze emesse il 27 novembre 1984 in tre distinti

giudizi promossi dai dottori Francesco Di Nola, Franco Salvetti e

Guglielmo Guglielmini, tutti primari ospedalieri, avverso i

provvedimenti con i quali li si informava che sarebbero cessati i

rispettivi rapporti di impiego al compimento, da parte di ciascuno, del

65 anno di età.

Il T.A.R. denuncia, in riferimento all'art. 3 Cost., gli artt. 1 e

6 della l. n. 336 del 1964; l'art. 60 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130;

l'art. 53 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761; l'art. 5 del d.l. n.

402 del 1982 nel testo modificato dalla legge di conversione n. 627 del

1982 "nella parte in cui non consentono ai medici ospedalieri divenuti

di ruolo in qualità di assistenti ed aiuti prima della data di entrata

in vigore della legge n. 336 del 1964, ma nominati primari

successivamente, di rimanere in servizio fino al compimento del

settantesimo anno di età".

Il giudice a quo espone preliminarmente che la disorganica

legislazione succedutasi negli ultimi anni avrebbe finito col

determinare una ingiustificata discriminazione di sanitari: da un

canto, invero, hanno diritto al trattenimento in servizio sino al 70

anno d' età, oltre ai primari contemplati dal combinato disposto degli

artt. 6, l. n. 336 del 1964, 5, d.l. n. 402 del 1982, e 53, d.P.R. n.

761 del 1979, anche tutti i primari universitari e "tutti i medici

trasferiti ai ruoli regionali ai sensi della legge 23 dicembre 1978, n.

833 (in pratica tutti i convenzionati esterni INAM e medici condotti)";

dall'altro, solo i primari nella posizione dei ricorrenti,

"accidentalmente rimasti fuori da tale disorganica normativa, devono

lasciare a sessantacinque anni l'attività lavorativa". Ed aggiunge

che, secondo la tesi dei ricorrenti, la deroga introdotta dall'art. 5

del d.l. n. 402 del 1982 alla più generale disciplina posta dalla l.

n. 336 del 1964 e dall'art. 53 del d.P.R. n. 761 del 1979 "andrebbe

estesa ad ipotesi non contemplate, perché ciò consentirebbe la piena

espansione della volontà legislativa e ristabilirebbe insieme il

principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 Cost.".

Il giudice a quo sostiene dunque che la possibilità di ampliare

l'ambito della deroga per farle acquistare una certa razionalità è

stata già affermata dalla Corte costituzionale con sentenze nn. 2 e 20

del 1982 e dichiara di condividere pienamente le argomentazioni svolte

dal Consiglio di Stato nell'ordinanza di remissione di cui s'è detto

più sopra, in parte letteralmente riproposte. Nega, da ultimo, che i

principi generali attualmente vigenti nel pubblico impiego impongano il

pensionamento al compimento del 65 anno d'età, dacché l'art. 4 del

d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, pur fissando quel limite di età per

i soli dipendenti statali, stabilisce tuttavia che continuano ad

applicarsi le norme prevedenti diversi limiti di età per il

collocamento a riposo di talune categorie di dipendenti, quali, ad

esempio, i magistrati ordinari, amministrativi e militari, gli avvocati

dello Stato, i professori universitari.

3. - L'articolo unico della legge 3 settembre 1982, n. 627, nella

parte in cui modifica l'art. 5 del d.l. 2 luglio 1982, n. 402, è stato

altresì denunciato, sempre in riferimento all'art. 3 Cost., dal

Pretore di Bari con ordinanza emessa il 15 aprile 1983.

Premesso che il ricorrente Andrea Buonsante aveva contestato il

rifiuto opposto dalla unità sanitaria locale convenuta "al diritto di

usufruire di quanto disposto dall'art. 5 della legge 3 settembre 1982,

n. 627", il Pretore di Bari nega che la questione possa considerarsi

già risolta sulla base della decisione di cui alla sentenza della

Corte costituzionale n. 33 del 1982, avendo la Corte stessa, con

successiva ordinanza n. 183 del 1982, disposto la restituzione degli

atti al giudice a quo perché riesaminasse, alla luce del sopravvenuto

d.l. n. 402 del 1982, convertito con modificazioni nella l. n. 627 del

1982, la questione di costituzionalità delle disposizioni (artt. 60,

lettera a) e 135, d.P.R. n. 130 del 1969) prevedenti, in via generale

ed indifferenziata, il collocamento a riposo di tutto il personale

sanitario al compimento del 65 anno d'età, abrogando ogni disposizione

contraria.

Il giudice a quo afferma dunque che nella controversia al suo esame

"il diritto del ricorrente non viene contestato sotto il profilo della

mancata occupazione di un posto di ruolo di cui altri avrebbe potuto

rivestire la titolarità, bensì in quanto al 16 giugno 1964 il

Buonsante non occupava un posto di ruolo perché non esistevano "ruoli"

presso l'ospedale Fallacara di Triggiano, di cui era dipendente". E,

sulla base di tali premesse, conclude testualmente che "la limitazione

dell'efficacia del più volte citato art. 5 della legge n. 627 del

1982 soltanto nei confronti di chi avesse occupato un posto di "ruolo"

e con la medesima qualifica (primario) creerebbe una ingiustificata

discriminazione nei confronti di chi, titolare comunque di un posto di

ruolo (diverso da quello di primario) fosse, nello stesso tempo,

investito di funzioni di primario incaricato".

4. - Nel giudizio promosso dal Consiglio di Stato si è costituito

il prof. Mario Foti, rappresentato dall'avv. Giuseppe Guarino, instando

per la declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme

denunciate.

In atto di intervento si nega anzitutto che il pensionamento a 65

anni costituisca una regola generale anche per i medici giunti

all'apice della carriera; le continue deroghe in materia (costituite

dall'art. 10 del r.d.l. n. 1631 del 1938, dalla l. n. 459 del 1965,

dall'art. 5 del d.l. n. 402 del 1982, dall'art. 53 del d.P.R. n. 761

del 1979, dall'art. 48 della l. n. 833 del 1978, dall'art. 19 del

d.P.R. n. 382 del 1980) avrebbero, al contrario, prodotto l'effetto di

rendere regola generale il collocamento a riposo a 70 anni e "quello a

65 una deroga irrazionale nei confronti di una sparuta pattuglia di

primari". Sono, infatti, collocati a riposo al compimento del 70 anno

di età i medici condotti (ex l. n. 459 del 1965 in relazione all'art.

53 del d.P.R. n. 761 del 1979), i professori universitari di medicina e

chirurgia (ex art. 19 del d.P.R. n. 382 del 1980) - equiparati ai

primari ospedalieri in virtù del d.P.R. n. 129 del 1969 -, i c.d.

convenzionati esterni delle unità sanitarie locali (ex artt. 7 del

d.P.R. 13 agosto 1981 e 10 del d.P.R. 22 ottobre 1981, efficaci erga

omnes grazie all'art. 48 della l. n. 833 del 1978), i quali tutti

svolgono attività che non sembrano presentare caratteristiche talmente

diverse rispetto a quelle dei primari da giustificare il deteriore

trattamento dei secondi. Quanto poi agli stessi primari si nega ogni

razionalità alla scelta operata dal legislatore - soprattutto da

quello del 1982 - di consentire solo ai medici giunti all'apice della

carriera nel 1964 di maturare i 40 anni di servizio effettivo,

negandola a tutti gli altri, anche a quelli che avessero in ipotesi

raggiunto lo stesso traguardo con un sol giorno di ritardo rispetto al

termine fissato dal legislatore, e benché sovente accada che

l'assistente in una grande università o in un importante nosocomio

svolga mansioni assai più ampie del primario di un piccolo ospedale di

provincia. Ma va anche considerato - si afferma ancora in atto di

costituzione - che, di fatto, per la lunghezza degli studi, aggravata

dai tempi necessari per conseguire una specializzazione, un medico non

riesce ad entrare in una struttura pubblica prima dei trent'anni; di

tal che il collocamento a riposo al 70 anno vale anche a soddisfare

l'esigenza di consentire ai medici le stesse possibilità di carriera e

di anzianità di servizio garantite agli altri pubblici impiegati.

Tanto più se si tenga conto della circostanza che tanti medici "non

poterono giungere al primariato prima del 1964 sia perché negli anni

decisivi alla loro formazione erano militari, sia perché anteriormente

al 1964 trovarono i posti apicali occupati da colleghi che v'erano

giunti per vicende varie e non già per concorso" (si menzionano, in

proposito, le leggi nn. 53 del 1949, 268 del 1950, 97 del 1955, 550 del

1955, 256 del 1958). Da ultimo si rammenta che l'art. 3 della l. n. 627

del 1982 viene ormai univocamente interpretato nel senso di includere

coloro che nel 1964 fossero solo primari "incaricati", anche da un solo

giorno, "facendo così sempre più apparire gli esclusi dal

pensionamento a 70 anni uno sparuto numero di vittime d'una

legislazione particolare".

5. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che

le sollevate questioni vengano dichiarate infondate.

Negli atti d'intervento - e segnatamente in quello relativo al

giudizio di costituzionalità promosso dal Consiglio di Stato - si

osserva preliminarmente che il giudice a quo, pur riconoscendo che la

legislazione successiva al r.d. n. 1631 del 1938 non modificò il

principio generale del collocamento a riposo a 65 anni ma solo vi

derogò per esigenze particolari, da tali deroghe trae argomento per

negare la legittimità di una deroga ulteriore legata a presupposti

diversi. Di più: il Consiglio di Stato lamenta, in buona sostanza, che

il diritto al mantenimento in servizio sino a 70 anni non sia esteso a

tutto il personale sanitario, senza alcuna distinzione di qualifica o

di posizione pensionistica; escludendo, peraltro, il personale che nel

1964 non ricopriva una posizione di ruolo o non era ancora in servizio,

così in definitiva venendo a prospettare una discriminazione

all'interno della categoria dei sanitari. E non solo di quella, posto

che la legittima aspirazione ad essere trattenuto in servizio sino al

raggiungimento del 70 anno andrebbe allora tutelata nei confronti di

ogni pubblico dipendente.

La verità è - afferma l'Avvocatura - che, a parte la intervenuta

abrogazione dell'art. 6 della l. n. 336 del 1964 ad opera dell'art. 135

del d.P.R. n. 130 del 1969 (secondo quanto rilevato dalla stessa Corte

costituzionale con sentenza n. 33 del 1982), le norme impugnate non

hanno inteso favorire una limitata categoria di sanitari "solo a tutela

del loro interesse al prolungamento in servizio", ma hanno anche

considerato le esigenze organizzative degli enti ospedalieri, la

necessità di evitare "il blocco delle nuove assunzioni che avrebbe

fatto seguito al blocco dei collocamenti a riposo, come si sarebbe

verificato, in forma macroscopica, se per cinque anni nessun sanitario

fosse stato collocato a riposo per limiti di età". Si è così

opportunamente limitato il prolungamento del servizio solo di quel

personale di ruolo (dunque qualificato) giunto a livelli nei quali ha

decisamente più rilievo la capacità professionale acquisita e

l'attitudine alle mansioni direttive del vigore fisico e del continuo,

diretto impegno personale. Con il d.l. n. 402 del 1982, in particolare,

il legislatore ha inteso "venire incontro a quel ristretto numero di

sanitari che, già primari nel 1964, avevano perduto, per effetto della

successiva normativa, la possibilità di restare in servizio fino al 70

anno", così agevolando una categoria non solo numericamente assai

ridotta, ma anche di accertato valore professionale, trattandosi di

sanitari che hanno ormai maturato una anzianità pressoché ventennale

nella qualifica di primario.

Quanto, infine, all'affermazione contenuta in ordinanza relativa

alla possibilità, data a tutto il personale prima della legge del

1964, di restare in servizio sino a 70 anni, l'Avvocatura rammenta che

la Corte costituzionale, con sentenza n. 33 del 1982, ha escluso che

possa considerarsi un diritto acquisito quello di permanere in

servizio, per migliorare la posizione pensionistica, fino all'età che

era prevista al momento dell'ingresso in carriera.

6. - Negli atti d'intervento depositati nei giudizi di

costituzionalità promossi dal T.A.R. per il Piemonte l'Avvocatura si

riporta alle argomentazioni già svolte, riaffermando che la deroga

posta con l. n. 336 del 1964 fu giustificata dalla particolare

posizione nella quale versavano i sanitari "che avevano raggiunto la

posizione apicale in un periodo di riassestamento legislativo della

materia, sicché la loro aspettativa ad essere trattenuti in servizio

assumeva particolare rilevanza".

7. - Nell'atto di intervento relativo al giudizio promosso dal

Pretore di Bari l'Avvocatura prospetta preliminarmente il difetto di

rilevanza della questione in relazione all'addotto difetto di

giurisdizione del giudice ordinario in una controversia concernente un

rapporto di impiego pubblico; nonché la sua inammissibilità per

incertezza sulla rilevanza in relazione alla impossibilità di evincere

dalla ordinanza del giudice a quo se presso l'ospedale Fallacara di

Triggiano "non esistevano ruoli del personale sanitario", ovvero "non

esisteva posto in ruolo per il primario". Considerato in diritto :

1. - Le cinque ordinanze che sono all'esame della Corte - emesse,

rispettivamente, dal Pretore di Bari il 15 aprile 1983 (r.o. 536/1983),

dal Consiglio di Stato il 27 aprile 1984 (r.o. 1182/1984) e dal T.A.R.

del Piemonte il 27 novembre 1984 (r.o. 299, 300 e 301/1985) - dubitano

tutte della legittimità costituzionale delle norme che stabiliscono il

pensionamento a 70 anni, non già per tutto il personale medico

ospedaliero, ma solo per una determinata categoria, e lamentano tutte

la violazione del principio d'eguaglianza, sicché i relativi giudizi

possono riunirsi e definirsi con unica sentenza.

2. - La prospettazione, che offre l'ordinanza del Pretore di Bari,

è, ad un tempo, carente ed ambigua. Non risulta dedicato alcun cenno

alla posizione del ricorrente, e neppure alla rilevanza. Né è dato

comprendere, quando si espone che il ricorrente "non occupava un posto

di ruolo perché non esistevano 'ruoli' presso l'ospedale... di cui era

dipendente", se si intende dire che presso quell'ospedale non

esistevano ruoli del personale sanitario o che, viceversa, non esisteva

un posto di ruolo per il primario, con conseguente impossibilità, come

ben a ragione rileva l'Avvocatura dello Stato, di operare la

comparazione tra la norma impugnata e la situazione di fatto che la

renderebbe incostituzionale. Bastano le brevi considerazioni che

precedono per negare ammissibilità alla questione per difetto di

motivazione sulla rilevanza.

3. - Le fattispecie di cui alle ordinanze emesse dal Consiglio di

Stato e dal T.A.R. del Piemonte riguardano tutte primari ospedalieri,

nei cui confronti è stato disposto dalle relative amministrazioni il

collocamento a riposo a 65 anni. Gli interessati, premesso che erano

già di ruolo al momento della entrata in vigore della deroga al limite

di età, disposta con l'art. 6 della legge 10 maggio 1964, n. 336

(norme sullo stato giuridico del personale sanitario degli ospedali) -

l'uno, il prof. Mario Foti (r.o. 1182/1984), quale Assistente presso

l'Università di Genova, gli altri, dott. Franco Di Nola (r.o. 299/85),

dott. Franco Salvetti (r.o. 3OO/1985) e dott. Guglielmo Guglielmini

(r.o. 301/1985), quali Aiuti presso gli stessi ospedali, ove

successivamente diventarono primari - hanno chiesto alle rispettive

amministrazioni di volere applicare loro la suddetta deroga, rinviando

di conseguenza il loro collocamento a riposo al compimento del 70 anno.

In seguito al rigetto delle istanze, hanno adito il giudice

amministrativo, eccependo, fra l'altro, l'illegittimità costituzionale

della norma derogatoria, in quanto confliggente col principio

d'eguaglianza, se ritenuta escludere i primari diventati tali dopo

l'entrata in vigore della legge n. 336 del 1964, ma già di ruolo

anteriormente.

II Consiglio di Stato in sede di gravame, prima, il T.A.R. del

Piemonte, dopo, reputando non manifestamente infondata la questione, ne

hanno investito questa Corte, dinanzi alla quale hanno entrambi

impugnato, in riferimento all'art. 3 Cost., gli artt. 1 e 6 legge n.

336 del 1964 e l'art. 5 decreto legge 2 luglio 1982, n. 492

(disposizioni urgenti in materia di assistenza sanitaria), nel testo

modificato dalla legge di conversione 3 settembre 1982, n. 627;

inoltre, il primo ha esteso l'impugnativa anche all'art. 66, legge di

delegazione 12 febbraio 1968, n. 132 (enti ospedalieri e assistenza

ospedaliera), il secondo anche agli artt. 60 d.P.R. 27 marzo 1969, n.

130 (stato giuridico dei dipendenti degli enti ospedalieri) e 53,

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (stato giuridico del personale delle

unità sanitarie locali).

4. - La moltitudine dei provvedimenti legislativi che si sono

susseguiti nel corso dell'ultirno trentennio a riguardo dell'età

pensionabile del personale medico in genere, di quello sanitario

ospedaliero in particolare, e che risultano comporsi di principi

generali solennemente proclamati, di distinzioni, di deroghe, di

proroghe, di pretese sanatorie ed interpretazioni autentiche, e persino

di espliciti richiami in vigore, rende necessario premettere all'esame

del merito un'accurata e completa ricognizione della pletorica e

disorganica legislazione che ne è derivata in materia. E il solo modo,

questo, di orientarsi in siffatto quadro normativo e, quindi, di

operare il tentativo di rintracciare in esso una sicura linea di

tendenza, alla cui stregua risolvere la questione.

4.1. - A sensi dell'art. 18, secondo comma, prima proposizione,

regio decreto 30 settembre 1938, n. 1631 (norme generali per

l'ordinamento dei servizi sanitari e del personale sanitario degli

ospedali) - a questo provvedimento normativo occorre far capo, perché

ad esso fanno capo quelli successivi -, "i sanitari che hanno

acquistato la stabilità rimangono in carica fino al raggiungimento del

65 anno di età". Detta disposizione non è stata mai abrogata; anzi,

lo stesso limite d'età stabiliscono successivamente ed esplicitamente:

gli artt. 1, legge n. 336 del 1964, 60, secondo comma, d.P.R. 27 marzo

1969, n. 130 (stato giuridico dei dipendenti degli enti ospedalieri),

53, primo comma, d.P.R. n. 761 del 1979.

Dalla normativa sopra indicata si ricava, dunque, che il

collocamento a riposo a 65 anni è la regola generale per tutto il

personale medico ospedaliero, cioè senza alcuna distinzione

categoriale. Ed appare utile ricordare altresì che tale regola vale

anche per il personale sanitario a rapporto convenzionale di cui

all'art. 48 legge 23 dicembre 1978, n. 833 (istituzione del servizio

sanitario nazionale), come risulta dagli accordi collettivi nazionali,

e per tutti "gli impiegati civili di ruolo e non di ruolo" (art. 4,

primo comma, d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, recante "approvazione

del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei

dipendenti civili e militari dello Stato"), nei cui confronti a torto

il T.A.R. del Piemonte afferma l'applicazione della regola contraria -

il pensionamento a 70 anni - desumendola dalla disciplina riguardante

magistrati e professori.

4.2. - A questa regola generale il legislatore ha derogato varie

volte nel corso dell'ultimo trentennio.

a) A parte il caso, del tutto peculiare dei primari che erano stati

allontanati dal servizio per motivi politici o razziali (legge 1 luglio

1955, n. 550), il limite d'età è stato per la prima volta elevato a

70 anni (articolo unico legge 20 febbraio 1956, n. 68, recante

"collocamento a riposo dei sanitari ospedalieri di ruolo") per i

"sanitari ospedalieri che... erano in servizio di ruolo in data

anteriore all'entrata in vigore" del regio decreto n. 1631 del 1938 ed

al fine di consentire loro di compiere "40 anni di servizio utile agli

effetti della pensione". A sua volta, la legge 23 ottobre 1962, n. 1552

(sospensione dei termini di cessazione dal servizio, di cui al r.d. n.

1631 del 1938, a favore dei sanitari e delle ostetriche Ospedalieri)

stabiliva (art. 1) il mantenimento "nell'incarico fino alla emanazione

di nuove norme legislative" in materia, "e comunque non oltre il 30

giugno 1963", non solo per i sanitari "già in servizio di ruolo", ma

"scaduti per superamento dei limiti di età", che tuttavia erano

"ancora in attività presso gli stessi ospedali", bensì persino per "i

sanitari che scadranno dopo la data di pubblicazione della legge" in

discorso.

Le deroghe di cui sopra risultano stabilite entrambe a favore di

tutto indistintamente il personale sanitario ospedaliero, e l'una per

il raggiungimento di 40 anni di servizio, l'altra in attesa della nuova

disciplina.

b) L'elevazione del limite d'età è stata successivamente e

nuovamente disposta con la già menzionata legge n. 336 del 1964, e

precisamente con l'art. 6, il quale così recita: "i sovraintendenti

sanitari, i direttori sanitari, i direttori di farmacia e i primari,

che alla data di entrata in vigore della presente legge occupino un

posto di ruolo, sono trattenuti in servizio fino al compimento del 70

anno di età".

È questa la disposizione impugnata in tutte le ordinanze -

unitamente all'art. 5, decreto legge n. 402 del 1982 -, e su cui

perciò occorre soffermare particolare attenzione. Ivi risulta

stabilita una ulteriore deroga alla regola generale del collocamento a

riposo a 65 anni, ma non più per tutto il personale sanitario

ospedaliero, bensì per le categorie dei primari e per il restante

personale ospedaliero con qualifica apicale, con conseguente esclusione

degli aiuti e degli assistenti; e neppure per tutta la categoria dei

primari, bensì solo per quelli che erano in ruolo alla data di entrata

in vigore della legge (16 giugno 1964), con conseguente esclusione, sia

di quanti a quella data fossero primari, ma non di ruolo, sia di quanti

diventassero primari di ruolo posteriormente. Si configura così una

norma speciale, caratterizzata dalla provvisorietà, cioè destinata a

perdere efficacia con l'esaurirsi della subcategoria presa in

considerazione. Che fosse questa l'intenzione del legislatore non

sembra che possano nutrirsi dubbi: oltre tutto, la disposizione è

ancorata ad un dato temporale ed è compresa nel primo dei tre

articoli, i quali, come espressamente recita l'epigrafe sotto cui sono

collocati, compongono le norme comunemente denominate "transitorie", ma

non già nel senso proprio di norme volte a regolare il passaggio da

una disciplina vecchia ad una nuova, bensì nel senso improprio di

norme intese a disporre difformemente dalla disciplina generale per un

periodo di tempo ben determinato, in maniera che la disciplina generale

possa al più presto riacquistare piena uniformità.

c) Ma la deroga in esame, al contrario di quelle sub a), non

esprime la ratio, che ha indotto il legislatore ad operare la lamentata

distinzione categoriale, e che tuttavia occorre individuare per potere

valutare la ragionevolezza di questa. A tal fine giova chiedere

sussidio ai lavori preparatori, dai quali si apprende, attraverso la

parola del relatore della proposta di legge (Atti Camera, Commissione

igiene e sanità, 27 febbraio 1964), che, poiché "alcune leggi...

hanno praticamente bloccato i concorsi ed i licenziamenti, abolito i

limiti d'età, creando delle situazioni che era necessario in qualche

modo sanare", la norma transitoria che stabiliva il superamento del

limite dei 65 anni trovava "una giustificazione nel fatto che, nel

periodo dal 1938 al 1950, i concorsi ospedalieri non ebbero luogo prima

a causa della guerra e poi per le difficoltà di ogni genere del

periodo postbellico"; tanto più che "dal momento in cui entrò in

vigore la prima legge sulle sospensioni dei licenziamenti,

automaticamente anche i concorsi si sono fermati; e da quel momento,

fino all'entrata in vigore della legge attualmente al nostro esame,

nessun concorso avrebbe dovuto essere espletato", per cui "anche i

concorsi già banditi non hanno potuto essere svolti", con la

conseguenza che, stante la suddescritta situazione di stallo, ne

sarebbe derivato grave danno all'interesse pubblico, nel senso che gli

ospedali sarebbero rimasti privi del personale più altamente

qualificato e sperimentato per un periodo di tempo imprevedibile.

d) A distanza di circa un ventennio dalla legge della quale si è

testé detto, è stato emanato il decreto legge n. 402 del 1982, che fa

richiamo alla deroga stabilita con la legge n. 336 del 1964, ma il cui

esame va rinviato al seguito, sembrando che in ordine logico sia

consigliabile completare il discorso su quest'ultima legge.

5. - I giudici a quibus chiedono a questa Corte, non già la

caducazione di una norma, bensì la estensione della deroga ivi

contenuta ad una fattispecie non prevista. Per quanto, poi, siano

copiose le disposizioni impugnate, la censura si sostiene

fondamentalmente sull'art. 6, legge n. 336 del 1964, giacché l'art. 5,

decreto legge n. 402 del 1982, non tanto pone, quanto ripropone la

deroga. L'art. 66, legge delega n. 132 del 1968, invece, limitandosi a

disporre che la deroga si applica anche al personale che si sia

trasferito da un ospedale all'altro, non altera sostanzialmente la

questione; tanto che l'ordinanza del Consiglio di Stato, pur

denunciandolo, non spende parola a suo riguardo. Da ultimo, le

impugnazioni degli artt. 1, legge n. 336 del 1964, 60, d.P.R. n. 130

del 1969 e 53, d.P.R. n. 761 del 1979, poiché questi si limitano a

loro volta a stabilire come regola generale il collocamento a riposo a

65 anni, assumono, tutt'al più, valore complementare e rafforzativo

della censura formulata nei confronti dell'art. 6, legge n. 336 del

1964; gli stessi giudici rimettenti, che sembrano imputare loro -

entrambi all'art. 1, legge n. 336 del 1964, il solo T.A.R. del Piemonte

anche agli artt. 60, d.P.R. n. 130 del 1969 e 53, d.P.R. n. 761 del

1979 - di non contenere la deroga, si astengono da ogni approfondimento

al riguardo. In seguito al chiarimento che precede, l'ampio quadro

normativo offerto dalle ordinanze in esame si restringe così agli

artt. 6, legge n. 336 del 1964 e 5, decreto legge n. 402 del 1982, nel

testo modificato dalla legge di conversione n. 627 del 1982; ed è su

tali due articoli che va concentrata l'attenzione, anche se praecipue

sul primo, che palesemente è il sostegno del secondo.

6. - Ma in proposito occorre preliminarmente ricordare che, con

sentenza n. 33 del 1982, questa Corte, investita di analoga questione -

si lamentava, infatti, che la deroga non si applicasse anche ai primari

incaricati - si pronunciò nel senso dell'inammissibilità della

questione per irrilevanza. Essa ritenne, infatti, che la deroga

introdotta con l'impugnato art. 6, legge n. 336 del 1964 non fosse più

in vigore in conseguenza del combinato disposto di cui agli artt. 60 e

135, d.P.R. n. 130 del 1969, dei quali il primo aveva statuito che il

rapporto d'impiego cessa a 65 anni "per il personale sanitario" in

genere - compresi, quindi, i primari -, ed il secondo che "è abrogata

ogni disposizione incompatibile con le norme contenute nel presente

decreto".

Senonché, successivamente a tale pronuncia, e reputandola priva di

valore vincolante, in quanto interpretativa, a conclusione del tutto

opposta pervennero il T.A.R. del Lazio, prima, ed il Consiglio di

Stato, dopo, sia pure in due sole sentenze, nelle quali si affermò la

persistente vigenza della deroga per effetto, sia dell'art. 66 della

legge di delegazione n. 132 del 1968, il quale statuiva che "le

disposizioni di cui all'art. 6", legge n. 336 del 1964 si applicavano

anche al personale "successivamente... trasferito da un ospedale ad

altro", sia dell'art. 53, d.P.R. n. 761 del 1979, il quale a sua volta

statuiva che "restano ferme, per il personale trasferito ai ruoli

regionali ai sensi della legge 28 dicembre 1978, n. 833, le vigenti

norme di legge o regolamentari che fissano un diverso limite di età".

Certo, poiché la legge delega n. 132 del 1968, nel dettare i "principi

direttivi per lo stato giuridico del personale" ospedaliero (art. 42,

primo comma), prescriveva testualmente al governo di "stabilire la

disciplina fondamentale", ispirandosi a "criteri di uniformità e in

conformità dei principi delle leggi vigenti che regolano il rapporto

del pubblico impiego", sembrerebbe collimare meglio con la finalità di

riordinamento, perseguita dal legislatore delegante nel settore

ospedaliero, l'opinione secondo cui questo, con l'art. 66 (ma anche con

l'art. 42, cpv.), avrebbe inteso, attraverso il rinvio dell'art. 6,

cpv., legge n. 336 del 1964 alla legge n.1552 del 1962, non già

mantenere in vita la deroga di cui al primo comma del predetto art. 6

bensì integrare la disciplina di quella di cui al secondo comma,

riguardante i primari trattenuti in servizio "presso gli stessi

ospedali", cui sembra più propriamente correlarsi l'ipotesi del

successivo trasferimento ad altro ospedale.

Ma il problema della vigenza, o meno, della deroga in esame al

momento dell'adozione delle ricordate sentenze non ha più ragione di

porsi, essendo stato risolto dal legislatore con la disposizione di cui

appresso.

7. - L'art. 5, decreto legge n. 402 del 1982, che nel testo

modificato dalla legge di conversione n. 627 del 1982 - ed ivi

riportando per chiarezza parenteticamente la proposizione modificativa

- risulta così formulato: "Il personale di cui all'art. 6, legge n.

336 del 1964, compreso quello di cui all'art. 66 della successiva legge

n. 132 del 1968 (che alla data di entrata in vigore della citata legge

n. 336 del 1964 occupava un posto di ruolo nelle funzioni ivi indicate)

resta in servizio fino al compimento del 70 anno d'età".

La trascritta disposizione si risolve sostanzialmente nella

riproduzione della deroga stabilita circa un ventennio prima. Quale ne

sia la ratio non emerge direttamente dal dato testuale, sicché occorre

reperirla nei lavori preparatori. E sia nella relazione accompagnatoria

del disegno di legge di conversione, sia in quella orale, sia nei vari

interventi, si affermò concordemente che si tratterebbe,

nell'intenzione del legislatore, di un'interpretazione autentica, resa

necessaria dall'asserito contrasto giurisprudenziale fra questa Corte

ed il giudice amministrativo, che avrebbe provocato difformi

applicazioni della disciplina sull'età pensionabile fra regione e

regione, tra alcune unità sanitarie locali ed altre (Atti Camera e

Senato, Commissione igiene e sanità, 20 luglio 3, 4, 5 e 6 agosto

1982).

Ma questi motivi sembrano piuttosto l'occasio, che la ratio legis,

la quale si lascia più propriamente individuare nella preoccupazione

ampiamente condivisa, di tutelare le "posizioni acquisite", di

"salvaguardare diritti quesiti", etc. Diviene agevole allora cogliere

il genuino pensiero del legislatore: l'art. 5 "concerne diritti

acquisiti senza alcuna riapertura di norme superate" (Atti cit., 28

luglio) ; esso "vuol solo sanare le posizioni giuridiche contemplate

dalla legge n. 336 del 1964" (Atti cit., ib.); inoltre, "ha il valore

di una vera e propria sanatoria e non può costituire in alcun modo un

precedente per l'avvenire" (Atti cit., 3 agosto); infine, "di fronte ad

interpretazioni contrastanti... propone di mantenere in servizio, fino

al compimento del 70 anno, quei primari ospedalieri che erano stati

assunti come tali prima del 10 maggio 1964" (Atti cit. 6 agosto).

Insomma, il legislatore, con evidente riguardo all'ipotesi che l'art.

6, legge n. 336 del 1964 avesse perduto vigenza e che, quindi,

occorresse provvedere in ordine alle conseguenze provocate dalla sua

abrogazione, ha inteso, col decreto legge in esame, ripristinare o,

comunque, confermare la deroga, ma nei precisi limiti stabiliti nel

1964, cioè esclusivamente a favore di quei primari che erano già tali

e di ruolo nel 1964, e che alla data del decreto legge prestavano

ancora servizio per non avere superato il 65 anno d'età. Che proprio e

solo ad essi sia fatto riferimento deve ritenersi non più dubitabile

quando si legge che si "chiede di sapere il numero esatto degli

interessati al provvedimento"; che "non si sa con esattezza su quante

persone (l'art. 5) inciderà"; che "si tratta di un numero limitato di

persone"; che le "perplessità sono superabili considerando anche

l'esiguità del fenomeno" (Atti cit. 20 e 28 luglio, 4 e 6 agosto

1982). Ed in effetti non può non riconoscersi che questa categoria era

ormai divenuta un relitto, cioè di tanto scarsa consistenza e tanto

prossima ad estinguersi, da potersi dire che la relativa deroga non

aveva la capacità di turbare la regola generale del collocamento a

riposo del personale sanitario ospedaliero al compimento del 65 anno

d'età.

8. - L'art. 5 in discorso si richiama, sia all'art. 6, legge n. 336

del 1964, che per effetto di esso ha riacquistato vigore, sia all'art.

66, legge n. 132 del 1958. In quanto a quest'ultimo - di cui è stata

data (paragrafo 6) l'interpretazione che appare più coerente col

sistema -, si è già detto (paragrafo 5) che la disposizione ivi

contenuta non altera sostanzialmente la questione. L'argomentazione

può così essere circoscritta al richiamo che viene fatto al

suindicato art. 6. È di tutta evidenza che l'impugnato art. 5, decreto

legge n. 402 del 1982, rinviando all'art. 6, legge n. 336 del 1964,

rinvia non solo, ovviamente, alla deroga ivi stabilita. ma anche alla

sua ratio, che è quella più sopra individuata (paragrafo 4.2, sub c),

cioè il blocco dei concorsi in conseguenza della guerra e delle

prolungatesi difficoltà postbelliche e la preoccupazione di non potere

perciò sostituire sollecitamente, nell'interesse pubblico, con

personale di pari livello professionale quello che, in attesa dei nuovi

concorsi, fosse stato collocato a riposo. Ed al riguardo è opinione di

questa Corte che la deroga in esame, collocata nella cornice del tempo

in cui venne disposta e valutata nella ratio che la promosse, trovava

già allora giustificazione nell'anomala situazione testé ricordata e

sfugge ancor oggi a qualsiasi censura di arbitrarietà, purché

applicata esclusivamente a quei primari, che erano tali e di ruolo nel

1964, nei confronti dei quali soltanto può aver senso parlare di

diritti quesiti. Ove così non fosse, si configurerebbe, nell'ambito di

questa particolare categoria, un'ingiustificata discriminazione fra

quelli che poterono avvalersi della deroga, avendo superato il 65 anno

nella vigenza di questa, e quelli che non potrebbero più avvalersene,

avendo superato la suddetta età dopo l'entrata in vigore del d.P.R. n.

130 del 1969 (artt. 60 e 135).

8.1. - Ma allora, proprio perché questa può ritenersi

costituzionalmente legittima nei ristretti confini di cui sopra,

l'impugnato art. 5, decreto legge n. 402 del 1982 non merita censura

per essersi limitato a ridarle o, comunque, a confermarle vigore nella

precisa portata in cui venne disposta nel 1964 e per non averla,

quindi, dilatata sino a comprendere i primari oggi in servizio, che a

quella data erano di ruolo, ma quali aiuti ed assistenti. La deroga è

inestensibile a questi, perché ne è inestensibile la ratio, stante la

specificità della situazione nella quale quella venne a vita - per cui

si giustifica la distinzione operata nell'ambito della categoria dei

medici ospedalieri, nonostante la sua omogeneità, posta in luce dalla

difesa privata -, e perché, inoltre, nella ripristinazione della norma

derogatoria non è ravvisabile una ratio nuova e diversa da quella

originaria. Né rilevano in contrario le altre considerazioni offerte

dalla difesa privata: una volta riconosciuta, infatti, la peculiarità

della disciplina del settore ospedaliero, non è proponibile il

parallelo con i medici di altri settori sotto il profilo della vigoria

fisica in corrispondenza all'età; e l'eventualità che alcuni aiuti ed

assistenti di grandi ospedali fossero, al momento dell'entrata in

vigore della deroga, superiori per professionalità ed esperienza a

primari di piccoli ospedali è un dato di fatto che, anche se vero, non

spetta a questa Corte, né di accertare, né di valutare.

8.2. - A questo punto, appare piuttosto opinabile

l'interpretazione, che in entrambe le ordinanze viene proposta - sia

pure incidentalmente e per rafforzare la censura - dell'emendamento

aggiuntivo, col quale in sede di conversione venne modificata la

formulazione dell'impugnato art. 5, decreto legge n. 402 del 1982.

Entrambi i giudici a quibus affermano che tale emendamento, più sopra

trascritto testualmente e parenteticamente (paragrafo 7), avrebbe

esteso la deroga ai primari che alla data dell'entrata in vigore della

legge n. 336 del 1964 erano semplicemente "incaricati", ma non ne

danno alcuna dimostrazione, limitandosi a dedurne la conseguenza che a

fortiori sarebbe ingiustificata l'omessa estensione della deroga a quei

medici che alla stessa data erano di ruolo, anche se divenuti primari

solo successivamente. Senonché, tale interpretazione non trova alcun

appiglio nella legge e neanche nei lavori preparatori ove è scritto,

invece, (Atti cit., 28 luglio) che il proponente "ribadisce che scopo

del suo emendamento è quello di precisare che l'art. 5 vuol solo

sanare le posizioni giuridiche contemplate dalla legge n. 336 del

1964.... e soltanto salvaguardare diritti quesiti" e che il

rappresentante del Governo "giudica probabilmente ultroneo

l'emendamento". Supposto pure, tuttavia, che detto emendamento

aggiuntivo possa intendersi nel senso proposto dai giudici a quibus,

l'inestensibilità più sopra asserita, della rilevata ratio

impedirebbe egualmente di ritenere che la deroga vada perciò estesa ai

sanitari che erano di ruolo nel 1964 e che diventarono primari

successivamente.

8.3. - Valutando alla stregua delle suesposte considerazioni le

doglianze dei giudici a quibus, si deve escludere che la mancata

estensione della deroga ai ricorrenti comporti disparità di

trattamento e, quindi, contrasti con l'art. 3 Cost.. Il principio di

eguaglianza non è violato quando la deroga a favore di una categoria e

non di altre dello stesso settore sia, come nella specie, giustificata.

Si può, anzi, aggiungere che proprio l'espansione della deroga nel

senso sollecitato dalle ordinanze in esame creerebbe una ingiustificata

disparità di trattamento - perché ormai inattuali le oggettive

esigenze di interesse pubblico che furono alla base della norma

derogatoria - fra quanti erano in ruolo nel 1964 e tutti coloro che lo

sono diventati in seguito. Senza dire che, poiché l'art. 6, legge n.

336 del 1964, richiamato in vigore dall'art. 5, decreto legge n. 402

del 1982, non riguarda soltanto i primari, ma anche i sovrintendenti

sanitari, i direttori sanitari ed i direttori di farmacia, la deroga

non potrebbe non estendersi anche a quanti, già di ruolo in posizione

subalterna nel 1964, sono divenuti posteriormente a tale data

sovrintendenti e direttori sanitari e di farmacia. Ma allora si

verificherebbe una profonda e grave incrinatura della riforma del

settore, ed in genere del pubblico impiego, faticosamente raggiunta,

che ha stabilito la regola generale del collocamento a riposo al

compimento del 65 anno d'età.

La questione deve quindi dichiararsi infondata.

9. - La conclusione cui si è pervenuti in esito al riordinamento

ed all'analisi della complessa legislazione in materia dispensa questa

Corte dall'affrontare il problema se l'art. 5, decreto legge n. 402 del

1982 configuri, come si è sostenuto in sede parlamentare,

un'interpretazione autentica - benché palesemente surrettizia ed

adottata con decreto legge -, ovvero una ripristinazione di norma

perenta, e se sia operativa ex nunc ovvero ex tunc. E si può

egualmente omettere il riesame del quesito, se la disciplina del

collocamento a riposo sia compresa, come ha ritenuto il giudice

amministrativo, fra le posizioni giuridiche ed economiche acquisite,

ovvero esclusa, come ha ritenuto questa Corte più volte e, da ultimo,

con la ricordata sentenza n. 33 del 1982; il quesito e la sua soluzione

sono, infatti, divenuti ininfluenti dopo che il legislatore, ridando o

confermando vigore alla deroga, ha espressamente riconosciuto ai

residui appartenenti alla categoria contemplata nell'art. 6, primo

comma, legge n. 336 del 1964 il diritto a rimanere in servizio sino al

70 anno d'età.