Sentenza n. 133/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 29, primo comma,

della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del r.d. 22

maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici

nel Regno, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26

del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926, n. 895,

che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22 maggio

1924, n. 751), promosso con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 19 dicembre 1991 dalla Corte di

cassazione, Sezioni unite civili, sul ricorso proposto dalla

Comunità Montana della Maielletta contro il Comune di Rapino,

iscritta al n. 353 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

2) ordinanza emessa il 23 gennaio 1992 dalla Corte di

cassazione, Sezioni unite civili, sul ricorso proposto dal Condominio

Altair ed altri contro il Comune di Ovindoli ed altri, iscritta al n.

354 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione della Comunità Montana della

Maielletta nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1992 il giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi l'avv. Lucio V. Moscarini per la Comunità Montana della

Maielletta e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Citata d'ufficio in giudizio, insieme col Comune di Rapino,

dal Commissario per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo, al

fine di sentire dichiarare la natura demaniale civica di un terreno

su cui aveva promosso la costruzione di un manufatto a servizio del

locale artigianato artistico della ceramica, la Comunità Montana

della Maielletta proponeva ricorso per regolamento preventivo di

giurisdizione, adducendo l'eccesso di potere giurisdizionale

rilevabile nell'azione esercitata dal commissario.

Nel corso di questo giudizio, la Corte di cassazione, Sezioni

unite civili, con ordinanza del 19 dicembre 1991, pervenuta alla

Corte costituzionale il 16 giugno 1992, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 29, primo comma, della legge 16

giugno 1927, n. 1766, "nella parte in cui prevede che i giudizi

davanti ai commissari degli usi civici possano essere promossi anche

di ufficio", per contrasto con gli artt. 24, primo e secondo comma,

101 e 118, primo e secondo comma, della Costituzione.

Ad avviso del giudice remittente, l'attribuzione al commissario

del potere non solo di decidere le controversie indicate dall'art.

29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, ma anche di

promuoverle, assumendo nel processo sia la veste di attore sia quella

di giudice, trova spiegazione nel fatto che nell'ordinamento

originario degli usi civici il commissario era insieme giudice

speciale e organo di amministrazione attiva portatore di interessi

pubblici concreti. L'anomalia dell'attore-giudice era un riflesso

dell'anomalia amministratore-giudice, a suo tempo ritenuta da questa

Corte non contrastante con gli artt. 25, primo comma, e 108, secondo

comma, della Costituzione (sent. n. 73 del 1970). L'anomalia è

cessata in seguito al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che ha

trasferito alle regioni tutte le funzioni amministrative in materia

di usi civici precedentemente attribuite al commissario e al Ministro

dell'agricoltura. Oggi il commissario è soltanto un giudice, e

quindi non può farsi portatore di alcun interesse particolare, sia

pure dell'interesse pubblico inerente alla materia degli usi civici,

la cura del quale, anche nella forma del potere di promuovere le

controversie previste dall'art. 29, è ora rimessa alle regioni (art.

66, sesto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, in relazione all'art. 10

della legge 10 luglio 1930, n. 1078).

La norma denunciata è ritenuta incompatibile sia con l'art. 24,

primo comma, della Costituzione, perché elimina la necessaria

distinzione - insita nella garanzia del diritto di agire in giudizio

- tra giudice e attore che formula la domanda, sia col secondo comma,

perché menoma gravemente il diritto di difesa delle parti del

rapporto sostanziale, diritto che si esplica nella contrapposizione

dialettica delle parti medesime e non nella contrapposizione con lo

stesso giudice.

Il dubbio di legittimità costituzionale è prospettato anche in

riferimento all'art. 101 della Costituzione, sul riflesso che, se il

giudice è garante del solo interesse generale alla corretta

applicazione della legge, non può, senza contraddizione, essere

contemporaneamente portatore di interessi particolari e concreti,

anche se di carattere pubblico, ma propri della pubblica

amministrazione, quali gli interessi sottesi alla proposizione di una

domanda giudiziale.

Infine è ravvisata una violazione dell'art. 118 della

Costituzione perché, una volta trasferite alle regioni le funzioni

amministrative in materia di usi civici, il potere del commissario di

promuovere i giudizi di cui all'art. 29 appare invasivo

dell'autonomia delle regioni nell'ambito della sfera di

amministrazione ad esse riservata dalla Costituzione.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituita la Comunità Montana della Maielletta concludendo per la

fondatezza della questione.

Secondo la ricorrente, il trasferimento alle regioni di tutte le

funzioni amministrative in materia di usi civici ha privato il

commissario dell'ufficio di tutela dell'interesse pubblico alla

conservazione dei demani civici, che nel regime precedente poteva

giustificare il potere di agire d'ufficio correlato a una rilevante

attenuazione del principio dispositivo. Nel nuovo regime, che

distingue tra interesse pubblico sostanziale (di cui è ora

portatrice la regione) e interesse a reintegrare il diritto violato,

deve essere ripristinato nella sua pienezza il principio dispositivo

e, con esso, il principio della domanda, il quale vieta che un

processo sia deciso da chi ad esso ha dato inizio.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.

Secondo l'interveniente, la Corte di cassazione avrebbe dovuto

dichiarare l'inammissibilità del ricorso per regolamento di

giurisdizione, perché "questo strumento processuale è dato per

definire preventivamente quale sia il giudice o se vi sia un giudice

dotato di giurisdizione, non anche per giudicare della legittimazione

o meno del soggetto (od organo) attore o convenuto".

Nel merito l'Avvocatura osserva che la tutela dei diritti sulle

terre civiche è venuta assumendo obiettivi di salvaguardia

dell'ambiente, del paesaggio e delle caratteristiche storico-antropologiche delle popolazioni e che a tali fini è indispensabile

il potere di iniziativa processuale del commissario, non potendosi

fare affidamento sull'iniziativa diretta delle collettività titolari

dei diritti e nemmeno sull'iniziativa delle regioni, attesa la

matrice politico-discrezionale che le contrassegna in relazione alla

molteplicità degli interessi di varia natura che si appuntano sul

territorio. Si giustifica perciò la deroga al principio nemo judex

sine actore. l'art. 24 della Costituzione non è violato né in

riferimento al primo comma, perché, non essendo il potere di impulso

processuale attribuito al commissario in via esclusiva, nessun limite

ne deriva al potere di agire di altri soggetti; né in riferimento al

secondo comma, perché nel processo, pur attivato dal commissario, si

instaura un effettivo contraddittorio, che garantisce pienamente il

diritto di difesa e insieme il rispetto dell'art. 101 della

Costituzione.

Infine, quanto all'asserita violazione dell'art. 118 della

Costituzione, si obietta che l'attribuzione al commissario di un

potere di iniziativa ufficiosa attiene alla disciplina della funzione

giurisdizionale e perciò esorbita dalla competenza regionale.

4. - In una memoria di replica alle deduzioni dell'Avvocatura la

ricorrente sottolinea in particolare: a) l'improprietà del richiamo

ad altre figure di iniziativa processuale del giudice, quali quelle

previste dal codice civile in materia minorile o la dichiarazione

d'ufficio di fallimento, queste essendo figure di giurisdizione

volontaria, che mettono capo a provvedimenti inidonei a formare cosa

giudicata, mentre il processo commissariale in materia di usi civici

ha natura inequivocamente contenziosa; b) la focalizzazione della

questione sulla fase iniziale del giudizio commissariale, nella quale

si consuma la violazione dell'art. 24 della Costituzione, di guisa

che è irrilevante il contenuto dei poteri delle parti a processo

già iniziato; c) l'inidoneità dell'interesse pubblico

all'accertamento dei diritti di uso civico quale criterio di

giustificazione della deroga al principio della domanda.

5. - La medesima questione è stata sollevata dalla stessa Corte

di cassazione, sezioni unite civili, con ordinanza di analogo tenore

in data 23 gennaio 1992, nel giudizio sul ricorso proposto, a norma

dell'art. 111 della Costituzione, dai condominii Altair, Garage I e

Garage II di Ovindoli contro la sentenza 16 gennaio 1991 del

Commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in

Abruzzo. Previo accertamento della natura demaniale civica di un

terreno venduto nel 1970 dal Comune di Ovindoli ai detti condominii,

questa sentenza ha dichiarato la nullità dell'originario atto di

vendita, nonché del successivo atto di cessione definitiva,

denominato di "conciliazione", stipulato nel 1990 ai sensi dell'art.

30 della legge n. 1766 del 1927, con cui gli stessi contraenti hanno

inteso definire la controversia demaniale conclusa da una precedente

sentenza commissariale del 12 novembre 1986.

6. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia

dichiarata inammissibile o comunque infondata. Inammissibile per

difetto totale di motivazione in punto di rilevanza; infondata per le

medesime ragioni dedotte nelle memorie versate nell'altro giudizio di

costituzionalità. Considerato in diritto

1. - Con due ordinanze pronunciate l'una (R.O. 353/92) in sede di

regolamento di giurisdizione, l'altra in sede di ricorso ex art. 111

della Costituzione (R.O. 354/92) le Sezioni unite della Corte di

cassazione hanno sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 29, primo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766,

"nella parte in cui prevede che i giudizi davanti ai commissari degli

usi civici possano essere promossi anche di ufficio".

2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilità della

questione sollevata con la prima ordinanza, sul rilievo che il

ricorso per regolamento di giurisdizione è uno strumento processuale

per individuare il giudice avente giurisdizione, "non anche per

giudicare della legittimazione o meno del soggetto (od organo) attore

o convenuto". L'eccezione non può essere condivisa. Essa presuppone

che il commissario-giudice, quando esercita il potere di procedere ex

officio, assuma anche la qualità di parte nel processo, il che è

sicuramente da escludere. L'iniziativa ufficiosa è, essa stessa, un

atto interno alla funzione giurisdizionale, di guisa che la questione

se il commissario sia investito del potere di agire d'ufficio è

legittimamente proposta col ricorso previsto dall'art. 41 cod. proc.

civ.

La questione sollevata con la seconda ordinanza sarebbe

irrilevante, secondo l'Avvocatura dello Stato, perché la natura

demaniale civica del terreno di cui si controverte è già stata

accertata da una sentenza commissariale in data 21 novembre 1991

passata in giudicato. Anche questa eccezione va respinta perché la

valutazione circa l'efficacia preclusiva di una sentenza precedente,

pronunciata nei confronti delle stesse parti, appartiene alla

competenza del giudice a quo.

3. - I giudizi di costituzionalità promossi dalle due ordinanze

hanno per oggetto la medesima questione e quindi se ne dispone la

riunione perché siano definiti con unica sentenza.

4. - La questione è inammissibile per una ragione attinente ai

limiti dei poteri di questa Corte.

Ad avviso del giudice a quo, il potere di impulso processuale

attribuito dalla norma denunciata al commissario, mentre poteva

giustificarsi nell'ordinamento originario degli usi civici, dove

"l'anomalia dell'attore-giudice era il riflesso dell'anomalia

amministratore-giudice", non è più giustificabile dopo il

trasferimento alle regioni di tutte le funzioni amministrative in

questa materia, attuato dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616: "il

commissario, oggi, è soltanto un giudice che, come tale, non può e

non deve essere portatore di alcun interesse particolare attinente

alla materia degli usi civici, la cui cura non gli è più

attribuita".

Integrato con l'assunto che il commissario non è oggi portatore

di alcun interesse pubblico all'infuori dell'astratto interesse alla

corretta applicazione della legge, l'argomento dovrebbe indurre a

risolvere la questione sul piano esegetico, riconoscendo non più

sostenibile, conformemente all'opinione di una parte della dottrina,

l'interpretazione che estende l'inciso "anche di ufficio" contenuto

nel primo comma dell'art. 29 della legge n. 1766 del 1927,

concernente le funzioni amministrative del commissario,

all'accertamento giurisdizionale dei diritti di uso civico e in

genere alle funzioni giurisdizionali previste nel secondo comma.

Nella giurisprudenza anteriore al 1977 tale interpretazione e la

conseguente natura prevalentemente inquisitoria del processo in

materia di usi civici erano affermate in ragione dell'incidentalità

delle controversie di competenza del commissario nelle operazioni

amministrative a lui stesso affidate.

La tradizionale interpretazione estensiva, tenuta ferma dalla

Corte di cassazione, può ancora sostenersi soltanto se si nega il

detto carattere di incidentalità, cioè la perfetta corrispondenza

delle funzioni giurisdizionali a quelle amministrative, e si ammette,

invece, che il trasferimento di queste alle regioni non esaurisce il

compito di cura degli interessi pubblici inerenti agli usi civici.

Accanto agli interessi locali, di cui sono diventate esponenti le

regioni, emerge l'interesse della collettività generale alla

conservazione degli usi civici nella misura in cui essa contribuisce

alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio. Il potere dei

commissari di provvedere d'ufficio alla tutela giurisdizionale non è

riferibile se non a siffatto interesse - sancito dall'art. 1 della

legge 8 agosto 1985, n. 431, che ha assoggettato a vincolo

paesaggistico le zone gravate da usi civici - e, con esso,

indirettamente anche all'interesse delle popolazioni titolari dei

diritti civici, non sempre coincidente con gli interessi particolari

portati dall'amministrazione regionale.

5. - Apprezzato alla stregua di questa precisazione, l'argomento

riferito nel numero precedente intacca il fondamento giustificativo

dell'attribuzione allo stesso commissario-giudice del potere di

promuovere d'ufficio i giudizi di sua competenza, ma non conduce a

una soluzione meramente caducatoria, che riserverebbe il potere di

azione alle popolazioni interessate e alle regioni. In altre parole,

dato l'interesse pubblico generale sopra individuato, la cura del

quale non può essere rimessa esclusivamente alle regioni, la

questione di legittimità costituzionale della norma impugnata può

porsi solo come dubbio se la deroga al principio della domanda, che

garantisce l'imparzialità e l'oggettività del giudizio, sia tuttora

razionalmente giustificabile oppure, venuta meno la giustificazione

legata all'originaria coesistenza in capo al commissario delle

funzioni amministrative e delle funzioni giurisdizionali, il potere

di impulso ufficioso debba essere attribuito a un organo di giustizia

diverso, e precisamente al pubblico ministero giusta il modello

normalmente seguito dalla legge quando nell'oggetto di una

controversia è coinvolto, insieme con l'interesse privato, un

interesse pubblico generale (cfr. artt. 117, 119, 125, 848, 2098

cod.civ.; art. 78 r.d. n. 1127 del 1939; art. 59 r.d. n. 929 del

1942, ecc.). Il dubbio è proponibile non solo in relazione all'art.

3 della Costituzione, non esplicitamente richiamato nelle odierne

ordinanze di rimessione (a differenza dalla precedente ordinanza n.

820 del 1991, che ha dato luogo alla sentenza n. 395 del 1992),

sebbene il principio di ragionevolezza rimanga il referente implicito

della prima parte della motivazione, ma anche con riguardo all'art.

24, secondo comma, della Costituzione coordinato con l'art. 3: nel

nostro caso la deroga alla regola di terzietà del giudice tocca il

diritto di difesa alterando la normale dialettica processuale, sia

perché la domanda introduttiva del giudizio, formulata dallo stesso

giudice, prefigura il contenuto della decisione, sia perché il

contraddittorio non si instaura in condizioni di parità tra le parti

del rapporto sostanziale, bensì tra queste, da un lato, e il giudice

dall'altro.

Ma la questione, quale che ne sia il fondamento, è inammissibile

in quanto implica una invasione della sfera delle scelte riservate

alla discrezionalità del legislatore. Invero, lo spostamento del

potere di azione in capo al pubblico ministero può avvenire secondo

una pluralità di varianti, per esempio istituendo l'ufficio del

pubblico ministero presso il commissario agli usi civici e lasciando

a quest'ultimo il solo compito di giudicare, oppure - soluzione

ritenuta dall'Avvocatura dello Stato più coerente con l'art. 102,

secondo comma, della Costituzione e con le esigenze pratiche e di

salvaguardia - abolendo la giurisdizione speciale del commissario e

lasciandogli soltanto il potere di iniziativa processuale, cioè

trasformandolo in un organo specializzato del pubblico ministero

presso il tribunale ordinario.

In ogni caso, indipendentemente dalle possibili varianti, si

tratta di un intervento nell'organizzazione della giustizia

manifestamente estraneo ai poteri di questa Corte.