Sentenza n. 133/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 48, secondo

comma, della legge 13 luglio 1939, n. 1154, promosso con ordinanza

emessa l'8 novembre 1962 dalla Corte suprema di cassazione - Sezioni

unite civili - nel procedimento civile vertente tra Marzotto Gaetano ed

i Ministeri della marina mercantile e della difesa-marina, iscritta al

n. 207 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 17 del 19 gennaio 1963.

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gaetano Marzotto e

dei Ministeri della marina mercantile e della difesa-marina;

udita nell'udienza pubblica del 12 giugno 1963 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

uditi l'avv. Aldo Dedin, per il Marzotto, ed il sostituto avvocato

generale dello Stato Francesco Agrò, per i predetti Ministeri.

Ritenuto in fatto :

Nel 1941 veniva disposta, per impiego temporaneo, la requisizione

del panfilo "Cyprus", di proprietà di Gaetano Marzotto.

Successivamente la nave era iscritta nel naviglio ausiliario dello

Stato. In sede di liquidazione della indennità di requisizione, il

Marzotto impugnava la determinazione dell'indennizzo con ricorso

diretto al Ministro competente, il quale, in parziale accoglimento del

ricorso, fissava una nuova indennità.

Contro tale provvedimento, qualificato giurisdizionale e

inappellabile dal secondo comma dell'art. 48 della legge 13 luglio

1939, n. 1154, il Marzotto proponeva ricorso per cassazione,

richiamandosi all'art. 111 della Costituzione.

La Corte di cassazione a Sezioni unite rimetteva gli atti alla

Corte costituzionale per l'esame della questione di legittimità

costituzionale della citata norma in riferimento agli artt. 24, 108, e

111 della Costituzione.

L'ordinanza, iscritta al n. 207 del Registro ordinanze 1962, è

stata notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri

il 19 dicembre 1962, comunicata ai Presidenti delle due Camere in data

21 dello stesso mese e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica del 19 gennaio 1963, n. 17.

L'ordinanza osserva che, data l'esplicita e tassativa

qualificazione impressa dalla legge alla suddetta decisione

ministeriale, non sembra potersi dubitare che il Ministro, benché

organo della pubblica Amministrazione, sia stato investito, nella

soggetta materia, di un vero e proprio potere giurisdizionale e che sia

stata quindi creata una giurisdizione speciale.

Senonché, ove si ritenga che l'avverbio "inappellabilmente"sia

stato usato in senso generico, per sottolineare che la pronunzia del

Ministro non è soggetta ad alcuna impugnazione, la norma si rivela

anzitutto in contrasto con l'art. 111 della Costituzione, il quale, nel

secondo comma, stabilisce che i provvedimenti decisori degli organi

giurisdizionali, sia ordinari che speciali, sono in ogni caso

impugnabili mediante ricorso in cassazione per violazione di legge. E

questa incompatibilità, anche ammesso che valga ad integrare l'ipotesi

dell'abrogazione tacita, dà pur sempre luogo ad una questione di

legittimità costituzionale, la quale è rilevante ai fini

dell'ammissibilità o meno del ricorso.

Di qui l'opportunità che la questione venga rimessa alla decisione

della Corte costituzionale, la quale decisione investe anche un'altra

questione, di più vasta portata, quella della costituzionalità o meno

dell'istituto del Ministro- giudice: si tratta, invero, di stabilire se

il potere di decisione, qualificato dall'art. 48 della legge del 1939

"giurisdizionale", risponda ai requisiti che caratterizzano l'essenza

delle giurisdizioni e se realizza le garanzie fondamentali cui la

funzione giurisdizionale deve rispondere.

Nella specie, non sembra che l'istituto corrisponda ai criteri

fissati dalla Costituzione.

Non risponde al requisito della indipendenza e della imparzialità

del giudice, voluto dall'art. 108 della Costituzione, sia per le

giurisdizioni ordinarie che per quelle speciali, anche in aderenza

all'antico e radicale principio nemo iudex in causa propria ed in

conformità al principio che il giudice sia posto super partes. Tali

esigenze non sembrano rispettate nel caso in esame, nel quale il

Ministro è chiamato a decidere su controversie relative alla

legittimità di provvedimenti emessi dalla stessa Amministrazione alla

quale egli presiede, e che, per giunta, è direttamente interessata

alla soluzione della controversia. Di qui il dubbio che il Ministro,

sebbene sia, per la sua elevata posizione di capo dell'Amministrazione,

investito del potere-dovere di assicurare sul piano amministrativo la

legalità e la imparzialità degli organi dipendenti, possa

considerarsi super partes.

In secondo luogo, né l'art. 48 della legge del 1939, né altre

disposizioni disciplinano le modalità di esercizio del potere

giurisdizionale attribuito al Ministro, né offrono alcuna garanzia per

quanto concerne il principio del contraddittorio e la inviolabilità

del diritto di difesa, il che significa che, in pratica, al ricorrente

non è garantita, de jure, la possibilità di avere conoscenza delle

controdeduzioni formulate dall'Amministrazione controinteressata, dei

risultati dell'istruzione espletata, del parere obbligatorio del

Consiglio superiore della marina mercantile, e che quindi egli non è

in grado di far valere tempestivamente ed utilmente la propria difesa.

E ciò sembra in contrasto con l'art. 24, secondo comma, della

Costituzione, che pone come garanzia. essenziale della giurisdizione,

il principio della inviolabilità del diritto di difesa e quello del

contraddittorio, che del primo costituisce un corollario

imprescindibile.

A tali rilievi la suprema Corte aggiunge la considerazione che la

norma in questione, nel dare il crisma della giurisdizionalità alla

funzione del Ministro nella soggetta materia, lungi dal trovare

riscontro nella essenza reale della funzione ad esso demandata,

costituisce, insieme alla disposizione relativa alla "inappellabilità"

delle sue decisioni, un espediente per estendere i poteri

dell'esecutivo o limitare la tutela dei diritti soggettivi del singolo,

sì da, derogare ai postulati dello Stato di diritto ribaditi nella

vigente Costituzione italiana. Il che sarebbe in contrasto - magari

sotto il profilo dell'eccesso di potere legislativo - con il principio

della indefettibilità della tutela giurisdizionale dei diritti e degli

interessi legittimi, affermato nel primo comma dell'art. 24 della

Costituzione.

Nel presente giudizio non è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Si sono costituiti, invece, in quanto parti in causa, il Ministero

della marina mercantile e quello della difesa- marina, rappresentati

dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale ha concluso rimettendosi

alla giustizia della Corte costituzionale.

La parte privata, costituitasi nel giudizio davanti alla Corte,

nelle deduzioni originarie e nella successiva memoria fa proprie le

considerazioni svolte dall'ordinanza di rinvio, osservando che anche la

Corte costituzionale ha ribadito l'esigenza che il giudice, sia esso

ordinario o speciale, abbia quella posizione super partes, che è

attributo connaturale all'esercizio della funzione giurisdizionale e

che si concreta appunto nel requisito della indipendenza richiesto

dall'art. 108 della Costituzione.

Che nella specie la posizione del Ministro assuma la tipica

funzione del Ministro-giudice non può dubitarsi, in quanto è lo

stesso art. 48 della legge del 1939 ad attribuirgli tale qualifica

quando afferma che egli "decide in via giurisdizionale". La natura

giurisdizionale della decisione amministrativa si evince, nel caso in

esame, anche dal coordinamento delle disposizioni contenute nei vari

commi dello stesso art. 48. Infatti, mentre nel primo comma del citato

articolo sono previste le controversie relative ad interessi legittimi

e sono deferite ai normali organi della giurisdizione amministrativa,

nel secondo e nel terzo comma sono contemplate le controversie relative

a diritti soggettivi e sono attribuite alla competenza dell'autorità

giudiziaria di Roma, con eccezione delle questioni riguardanti la

fissazione della indennità di requisizione, che invece sono decise dal

Ministro in via giurisdizionale.

Del resto la decisione del Ministro nella materia in esame ha tutti

i caratteri propri della giurisdizione, in quanto essa deve essere

ispirata esclusivamente alla stretta applicazione della legge e senza

esercizio di alcun potere discrezionale, essendo stabiliti dalla legge

stessa i criteri per la determinazione dell'indennità.

Ma la natura giurisdizionale della decisione ministeriale di cui si

tratta, così com'è congegnata dalla legge del 1939, comporta la

violazione della Costituzione, e precisamente:

1) dell'art. 24, in quanto, decidendo il Ministro

"inappellabilmente", ciò costituisce una limitazione del diritto di

azione giudiziaria e di difesa sancito appunto nell'art. 24 della

Costituzione;

2) dell'art. 108, in quanto il Ministro, capo dell'Amministrazione

interessata alla controversia, non ha quei caratteri di indipendenza

che esige, in chi giudica, la posizione di super partes;

3) dell'art. 111, in quanto, essendo le decisioni del Ministro

inappellabili, ossia non soggette a gravame, verrebbero sottratte al

sindacato della Corte di cassazione, che invece l'art. 111 della

Costituzione ha voluto espressamente assicurare. Considerato in diritto :

È fuori dubbio che il legislatore abbia voluto, con la norma

contenuta nel secondo comma dell'art. 48 della legge 13 luglio 1939, n.

1154, attribuire carattere giurisdizionale alla decisione del Ministro

per le comunicazioni (oggi per la marina mercantile) sui ricorsi contro

i provvedimenti che determinano le indennità di requisizione delle

navi.

Quel carattere risulta, senza possibilità di equivoco, dalla legge

non soltanto per la espressa qualificazione che la legge attribuisce

alla decisione del Ministro, ma anche per la disciplina dettata dalla

stessa legge nel sistema della tutela dei diritti e degli interessi in

materia di requisizione del naviglio mercantile.

La decisione del Ministro definisce una controversia:

"controversie" è il titolo dell'art. 48 e del Capo VII, nel quale la

disposizione è compresa. La decisione è qualificata giurisdizionale

ed è dichiarata inappellabile. Questi due termini, anche nel periodo

in cui la legge fu emanata (1939), avevano un significato univoco,

conforme a quello attuale; con essi si volle certamente stabilire che

il Ministro fungesse da giudice e che la sua decisione fosse sottratta

a qualsiasi revisione da parte di altro giudice. L'inappellabilità,

infatti, si riferisce ai provvedimenti giurisdizionali, come la

definitività ai provvedimenti amministrativi. Se il legislatore

avesse voluto disporre la non impugnabilità della decisione del

Ministro come atto amministrativo, avrebbe certamente usato la formula,

allora piuttosto frequente, della non ammissibilità del ricorso in

sede giudiziaria ed in sede amministrativa.

L'art. 48 distingue nettamente i provvedimenti amministrativi da

quelli giurisdizionali e fra i giurisdizionali ne assegna alcuni

(ordini di requisizione) alla competenza del giudice amministrativo di

legittimità ed altri alla competenza del giudice ordinario (quelli

relativi ai diritti soggettivi patrimoniali, ad eccezione delle

controversie sulle indennità, che sono attribuite alla decisione del

Ministro). Anche queste controversie si riferiscono a diritti

soggettivi perfetti, come risulta dagli artt. 30 e 47 della stessa

legge del 1939, i quali stabiliscono criteri precisi e inderogabili per

la determinazione delle indennità.

Posto che si tratta di norma che ha istituito una giurisdizione

speciale, occorre esaminare se tale norma sia in armonia con la

Costituzione.

L'ordinanza di rimessione denunzia un contrasto con gli articoli

24, 108 e 111 della Costituzione. E la denuncia è fondata.

Sussiste in primo luogo un contrasto con l'art. 108. Questa Corte

ha già messo in rilievo che il giudice, per sua essenziale

caratteristica, deve stare in una posizione di indipendenza rispetto

alle parti. Anche se non si può contestare che il Ministro nella sua

altissima situazione politica e amministrativa avrebbe, come persona,

piena libertà di decidere secondo scienza e coscienza, è altrettanto

vero che egli è al vertice di un dicastero i cui uffici hanno

provveduto alla determinazione delle indennità anche per le

requisizioni ordinate dall'Amministrazione militare (art. 4 della legge

del 1939). Ora, anche se il Ministro, come giudice, riuscisse a tenere

il più grande distacco psicologico nei riguardi del suo dicastero,

egli non potrebbe sottrarsi alle risultanze degli atti che provengono

da quegli stessi uffici che avevano predisposto il provvedimento

impugnato.

Mentre l'Amministrazione può, tutelata dal segreto di ufficio,

compiere tutte le indagini che ritiene di suo interesse e prospettare,

senza contraddittorio, le proprie deduzioni al Consiglio superiore

della marina mercantile, del quale dovrà far parte un rappresentante

della Ragioneria generale dello Stato con il compito evidente di

tutelare gli interessi finanziari dell'Amministrazione, il ricorrente

non ha il diritto di seguire l'istruttoria, di conoscerne i risultati,

di illustrare le proprie ragioni e di controbattere quelle

dell'Amministrazione.

Questa palese negazione del diritto di difesa, mentre determina un

contrasto con l'art. 24 della Costituzione, si riverbera sulla stessa

attività del Ministro-giudice, menomandone la capacità a decidere con

spirito di indipendenza.

Non occorrono parole per dimostrare il palese contrasto con l'art.

111 della Costituzione della norma contenuta nello stesso secondo comma

dell'art. 48, ai sensi del quale il Ministro decide

"inappellabilmente". Si è già accennato che la parola indica non

l'esclusione di ulteriori rimedi amministrativi, ma quella di qualsiasi

gravame giurisdizionale, non escluso il ricorso per cassazione.

Si deve, pertanto, dichiarare l'illegittimità costituzionale della

norma contenuta nell'art. 48, secondo comma, nella parte in cui è

attribuito al Ministro il potere di emettere inappellabilmente una

decisione di carattere giurisdizionale. Non occorre eliminare l'intero

comma, non apparendo contrario alla Costituzione che il Ministro

pronunci, anche in ordine a diritti soggettivi, una decisione

amministrativa contro la quale è aperto l'adito alla sede

giurisdizionale competente in base ai principi generali.