Sentenza n. 132/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 20 del d.P.R.

26 ottobre 1972, n. 638 (Disposizione per l'attribuzione di somme

agli enti indicati nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825,

in sostituzione di tributi, contributi e compartecipazioni e norme

per la delegabilità delle entrate), promosso con ordinanze emesse il

3 luglio 1996 dal tribunale di Torino nel procedimento civile

vertente tra la Dual Sanitaly s.p.a. e il comune di Moncalieri,

iscritta al n. 1245 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale,

dell'anno 1996 ed il 15 ottobre 1996 dalla Corte d'appello di Milano

nel procedimento civile vertente tra la Montubo s.r.l. e il comune di

Casalpusterlengo iscritta al n. 72 del registro ordinanze 1997 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima

serie speciale, dell'anno 1997;

Visti gli atti di costituzione della Dual Sanitaly s.p.a., della

Montubo s.r.l. e del comune di Casalpusterlengo;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Stefano Grassi e Fabrizio Gaidano per la Dual

Sanitaly s.p.a. ed Enrico Radice per la Montubo s.r.l.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 3 luglio 1996, nel corso del giudizio,

promosso con atto di citazione notificato il 12 gennaio 1989, dalla

Dual Sanitaly s.p.a, azienda manifatturiera, avverso le cartelle

esattoriali relative agli avvisi d'accertamento per la tassa raccolta

rifiuti relativa agli anni 1986 e 1987 emessi dal comune di

Moncalieri, il Tribunale di Torino, sezione III, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972,

n. 638 (Disposizione per l'attribuzione di somme agli enti indicati

nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825, in sostituzione di

tributi, contributi e compartecipazioni e norme per la delegabilità

delle entrate).

Il giudice rimettente, dato atto di aver respinto con sentenza non

definitiva l'eccezione di difetto di giurisdizione avanzata dal

comune di Moncalieri e di ritenere per quanto riguarda i termini

della proposizione del ricorso giurisdizionale non applicabile l'art.

285 del TUFL (r.d. n. 1175 del 1931), ha precisato, con riferimento

all'avviso di accertamento relativo alla tassa di smaltimento rifiuti

per l'anno 1986, che l'eccezione di tardività del ricorso, esperito

ai sensi dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica

citato innanzi alla competente autorità amministrativa, appare

fondata, con conseguente preclusione della tutela giurisdizionale.

Peraltro l'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 638 subordinando,

secondo il giudice a quo l'esperibilità dell'azione giudiziaria

all'esaurimento dei rimedi in via amministrativa e, conseguentemente,

"precludendo l'erogazione della tutela giurisdizionale nel caso in

cui gli stessi non siano stati presentati ovvero siano stati

presentati tardivamente" si risolverebbe nella duplice e concorrente

violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione.

Sotto il primo profilo - richiamando le sentenze della Corte n.

530 del 1989, n. 15 del 1991, n. 154 del 1992, n. 406 del 1993, n.

360 del 1994 e, da ultimo, n. 56 del 1995, aventi ad oggetto la

"giurisdizione condizionata" al previo esperimento di rimedi di

carattere amministrativo, costantemente concordi nella declaratoria

di illegittimità costituzionale di tali previsioni - il giudice a

quo ritiene che verrebbero "ad essere disciplinate in maniera

differente, per effetto dei precedenti interventi della stessa Corte,

fattispecie analoghe", quale quella oggetto dell'incidente di

costituzionalità rispetto a quelle già censurate dalla Corte (art.

33, ultimo comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 642

del 1972; art. 39 del decreto del Presidente della Repubblica n. 640

del 1972 e art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 641

del 1972).

Con riguardo all'art. 24 della Costituzione l'ordinanza si richiama

all'indirizzo della Corte di dichiarare l'illegittimità delle

previsioni di giurisdizione condizionata quando comportino una

compressione penetrante del diritto di azione.

2. - Si è costituita in giudizio la società Dual Sanitaly s.p.a.

concludendo per la fondatezza della questione di legittimità,

sollevata dal tribunale di Torino, riservandosi di effettuare

ulteriori deduzioni e produzioni nel corso del giudizio incidentale.

3. - In prossimità dell'udienza la società Dual Sanitaly s.p.a.

ha depositato una memoria nella quale richiama la giurisprudenza

della Corte sulle "forme di giurisdizione condizionata".

In particolare si sottolinea che l'assoggettamento dell'azione

giudiziaria all'onere del previo esperimento di rimedi amministrativi

è da ritenersi costituzionalmente illegittimo, salvo che vi sia un

interesse che giustifichi la relazione di presupposizione fra tutela

in via amministrativa e tutela giurisdizionale (sentenza n. 233 del

1996).

La titolarità del diritto soggettivo della ricorrente nel giudizio

di merito, che si connota, rispetto all'interesse legittimo, per

l'immediata e diretta tutelabilità dell'interesse da esso

presidiato, non consente alcuna subordinazione degli strumenti di

tutela ad oneri o previ ricorsi amministrativi funzionali

all'individuazione dell'interesse pubblico.

Né esigenze di economia processuale, che giustificano il previo

scrutinio da parte di organi amministrativi di pretese nei confronti

dell'amministrazione aventi funzione deflattiva delle controversie

giudiziarie, possono rendere ragione di decadenze particolarmente

brevi ed onerose a carico delle posizioni soggettive dei privati.

Inoltre l'abrogazione espressa della norma censurata deduce a

favore di "quella particolare forma di illegittimità costituzionale

sopravvenuta che si verifica quando una norma perde il contatto con

il sistema che la sorreggeva e la giustificava".

4. - Con ordinanza emessa il 15 ottobre 1996 - nel giudizio di

impugnazione della sentenza del tribunale di Lodi che, nel

procedimento civile per la ripetizione delle somme versate dalla

"Montubo s.r.l." al comune di Casalpusterlengo per il pagamento dei

tributi relativi al "trasporto rifiuti urbani" per gli anni

1986-1990, aveva definito il processo con la declaratoria di

improponibilità della domanda per mancato esperimento preventivo dei

ricorsi amministrativi previsti all'art. 20 del d.P.R. 26 ottobre

1972, n. 638 - la Corte d'appello di Milano ha sollevato, con

riferimento agli artt. 24 e 113 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale di tale disposizione.

Il Collegio rimettente sottolinea che l'appello della sentenza è

stato affidato alla preliminare eccezione di incostituzionalità

dell'art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del

1972, sull'argomentazione - condivisa - che, qualora come nel caso

oggetto di cognizione, la natura della controversia non implichi

accertamenti tecnici che soli giustificano l'esperimento della fase

amministrativa, la preclusione all'accesso della tutela

giurisdizionale in via immediata e diretta si pone in contrasto con

l'art. 24 della Costituzione.

A tale proposito l'art. 20, ultimo comma, del decreto del

Presidente della Repubblica n. 638 del 1972 subordina la proposizione

dell'azione giudiziaria, anche avente ad oggetto la ripetizione di

somme relative a tributi non dovuti, al previo esperimento dei

ricorsi in via amministrativa, e prevede che essa possa essere

promossa entro 90 giorni dalla notificazione della decisione del

Ministro, oppure, in ogni caso, dopo 180 giorni dalla presentazione

del ricorso al Ministro. "Il contenuto esattamente simmetrico" della

norma a quello di altre disposizioni, inserite in una serie di

decreti coevi (decreti del 26 ottobre 1972), di cui

esemplificativamente: art. 39 del decreto del Presidente della

Repubblica n. 640 del 1972 (imposta sugli spettacoli), art. 12 del

decreto del Presidente della Repubblica n. 641 del 1972 (tassa di

concessione governativa), art. 13 del decreto del Presidente della

Repubblica n. 642 del 1972 (imposta di bollo), oggetto di altrettante

pronunce di declaratoria di incostituzionalità con riferimento agli

artt. 24 e 113 della Costituzione, costituisce il principale

argomento su cui si fonda la divisata questione di costituzionalità.

L'orientamento espresso dalla Corte, nelle già richiamate

sentenze, sarebbe enucleabile, secondo il giudice a quo, dalla

portata precettiva degli artt. 24 e 113 della Costituzione in guisa

tale che qualsiasi limitazione che renda impossibile o difficile

l'accesso all'azione giudiziaria deve essere espunta

dall'ordinamento, sì da consentire l'esperibilità della tutela

giurisdizionale anche in difetto del preventivo ricorso

amministrativo (sentenze n. 360 del 1994 e n. 56 del 1995).

5. - Si è costituito nel giudizio la società "Montubo s.r.l.",

premettendo di aver da sempre provveduto direttamente allo

smaltimento dei rifiuti speciali prodotti dall'opificio industriale,

e che il versamento dei tributi non dovuti era stato effettuato

esclusivamente al fine di evitare l'esecuzione coattiva.

In ordine alla dedotta questione la società ripercorre la

falsariga delle argomentazioni prospettate dal giudice rimettente,

concludendo per la fondatezza della questione di legittimità.

6. - Si è costituito, altresì, nel giudizio innanzi alla Corte il

comune di Casalpusterlengo ponendo in linea pregiudiziale l'accento

sulla natura della controversia dedotta all'esame del giudice a quo

involgente il necessario esperimento dell'accertamento

tecnico-amministrativo al fine di stabilire la qualità dei rifiuti

da trasportare e smaltire, nonché delle conseguenti e connesse

attività ed incombenti gravanti rispettivamente su colui che produce

i rifiuti e sull'amministrazione. Né, secondo la prospettazione del

comune, i termini per il successivo esperimento dell'azione

giudiziaria di cui all'art. 20 del decreto del Presidente della

Repubblica n. 638 del 1972 sono preclusivi alla tutela

giurisdizionale, pur sempre garantita, tanto più che nel caso di

specie, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice rimettente, non

vi è alcuna omologia con la disciplina prevista da norme in materia

di "giurisdizione condizionata" già censurate dalla Corte. Infatti,

il fatto stesso che nessuna tariffa è allegata al decreto del

Presidente della Repubblica n. 638 del 1972 per quanto riguarda il

trasporto e lo smaltimento dei rifiuti, è, ad avviso del comune,

sintomatico della necessaria attività valutativa, frutto di

discrezionalità tecnica rimessa all'esclusiva competenza

dell'amministrazione, che trascende la mera attività accertativa ed

esecutiva, giustificando il previo esperimento del rimedio

amministrativo.

Pertanto l'ente locale costituito ha concluso per l'infondatezza

della questione, che comunque deve ritenersi circoscritta alla sola

legittimità della previsione dei termini per l'esperimento della

tutela giurisdizionale. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte

all'esame della Corte hanno ad oggetto l'art. 20 del d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 638 (Disposizione per l'attribuzione di somme agli

enti indicati nell'art. 14 della legge 9 ottobre 1971, n. 825, in

sostituzione di tributi, contributi e compartecipazioni e norme per

la delegabilità delle entrate), nella parte in cui subordina

l'accesso alla tutela giurisdizionale al preventivo esperimento dei

rimedi di carattere amministrativo, prevedendo che l'azione

giudiziaria possa essere promossa entro 90 giorni dalla notificazione

della decisione del Ministro, oppure, in ogni caso, dopo 180 dalla

presentazione del ricorso al Ministro.

Viene denunciata la violazione dell'art. 3 della Costituzione,

essendo disciplinate in maniera differente, per effetto di peculiari

interventi della Corte, fattispecie analoghe; inoltre si deduce la

concorrente violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione, sotto

l'identico profilo che la disposizione comporta una compressione, per

effetto della previsione di decadenza, e una limitazione alla

proponibilità dell'azione giudiziaria ostacolandone o rendendo

difficoltoso l'esercizio.

Le due ordinanze prospettano questioni analoghe tali che i relativi

giudizi possano essere riuniti e decisi con un'unica pronuncia.

2. - Preliminarmente deve essere rilevato che l'art. 71 del d.lgs.

31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in

attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge

30 dicembre 1991, n. 413) ha espressamente abrogato una serie di

disposizioni, tra le quali la norma denunciata: l'art. 20 del decreto

del Presidente della Repubblica n. 638 del 1972.

Tuttavia l'effetto abrogativo decorre dalla data di insediamento

delle Commissioni tributarie provinciali e regionali (1 aprile 1996

in relazione all'art. 42 del decreto legislativo n. 545 del 1992), in

logica connessione con l'attribuzione alla giurisdizione delle

Commissioni tributarie delle controversie concernenti i tributi

comunali e locali (art. 2, comma 1, lettera h), del decreto

legislativo. n. 546 del 1992). Anzi è prevista una ultrattività

delle disposizioni abrogate con l'art. 71 perfino per i procedimenti

contenziosi amministrativi pendenti avanti all'intendente di finanza

o al Ministro, di modo che in assenza di diversa disposizione

transitoria, l'abrogazione anzidetta non può influire sulle

questioni proposte, in quanto il procedimento giurisdizionale avanti

al giudice ordinario continua ad essere disciplinato, con riguardo ai

termini e alle modalità, dalle norme sulla giurisdizione esistenti

al momento della domanda e quindi da quelle anteriormente previste

(art. 20 del decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del

1972).

3. - È infondata la dedotta violazione dell'art. 3 della

Costituzione, assumendosi, ad esclusivo parametro del vizio

denunciato, precedenti pronunce rese da questa Corte in materia di

giurisdizione condizionata. Invero sul piano costituzionale il fatto

che autonome disposizioni di analogo contenuto siano state già

dichiarate costituzionalmente illegittime, non può, di per sé, far

ritenere esistente la violazione del principio di uguaglianza da

parte di altre norme di contenuto corrispondente vigenti in materia

analoga.

Ciò assume, invece, valore di precedente della Corte, quale

immediato riscontro giurisprudenziale sulla sussistenza della

violazione della medesima norma costituzionale, assunta a parametro

nei precedenti giudizi.

4. - Le altre questioni sono fondate sotto il profilo della

violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.

Infatti la norma denunciata comporta che la tutela giurisdizionale

del contribuente, nei cui confronti è stato notificato avviso di

accertamento per la tassa raccolta rifiuti o vi sia diniego di

rimborso per gli stessi tributi, per i quali non era all'epoca

ammesso ricorso alle commissioni tributarie, viene subordinata al

previo esperimento del ricorso amministrativo.

Questa Corte, investita dell'esame di costituzionalità di altre

norme coeve, sempre nel settore tributario, strutturate in maniera

sostanzialmente analoga alla presente (art. 12 del d.P.R. 26 ottobre

1972, n. 641, tassa sulle concessioni governative; art. 39 del d.P.R.

26 ottobre 1972, n. 640, imposta sugli spettacoli; art. 33 del d.P.R.

26 ottobre 1972, n. 642, imposta di bollo; l'art. 4, comma 8, del

d.-l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, nella legge

24 aprile 1989, n. 144, ICIAP), ha sempre ritenuto che

l'assoggettamento dell'azione giudiziaria all'onere del previo

esperimento di rimedi amministrativi (in duplice grado all'intendente

di finanza e al Ministro) con conseguente differimento della

proponibilità dell'azione a un certo termine decorrente dalla data

di presentazione del ricorso, è legittimo solo se giustificato da

esigenze di ordine generale o da superiori finalità di giustizia,

non ritenute esistenti nei casi considerati (sentenze n. 233 del

1996; n. 56 del 1995; n. 360 del 1994; n. 406 del 1993, e da ultimo,

n. 81 del 1998).

Né nella fattispecie disciplinata dall'art. 20 del decreto del

Presidente della Repubblica n. 638 (si noti coevo e omologo con le

altre norme colpite da illegittimità costituzionale) sussistono

esigenze di accertamenti tecnico-amministrativi, posto che si tratta

sempre di tributi - anche se locali -, la cui imposizione deve

trovare base in una legge, che fissa il presupposto di imposta,

nonché l'ambito soggettivo ed oggettivo del tributo, riservando

eventuali ed ulteriori specificazioni ad atti amministrativi generali

ed a regolamenti, senza che residuino momenti di discrezionalità nei

confronti di singoli contribuenti.

5. - La violazione del parametro costituzionale invocato (art. 24)

risulta ulteriormente evidenziata quando, come nel caso della norma

denunciata in questa sede, il ricorso amministrativo non ha effetto

sospensivo della riscossione dell'imposta (sentenze n. 62 del 1998 e

n. 81 del 1998), essendo la sospensione, su domanda di parte e

subordinata alla sussistenza di gravi motivi (art. 20, quarto comma,

del decreto del Presidente della Repubblica n. 638 del 1972), rimessa

alle attribuzioni discrezionali dell'autorità amministrativa

investita della decisione sul ricorso.

6. - Di conseguenza, si impone la dichiarazione dell'illegittimità

costituzionale della norma denunciata nella parte in cui non prevede

l'esperibilità dell'azione giudiziaria anche in mancanza del

preventivo ricorso amministrativo.