Sentenza n. 132/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

27 dicernbre 1973, n. 852 (proroga della legge 5 marzo 1963, n. 322,

recante norme per l'accertamento dei lavoratori agricoli aventi diritto

alle prestazioni previdenziali ed assistenziali), promosso con ricorso

del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, notificato il 23

febbraio 1974, depositato in cancelleria il 5 marzo successivo ed

iscritto al n. 5 del registro ricorsi 1974.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1976 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Paolo Mercuri, per la Provincia di Bolzano, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 23 febbraio 1974 e depositato il 5

marzo 1974, il Presidente della Provincia di Bolzano ha sollevato, in

riferimento agli artt. 2 e 4 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Testo

unificato delle leggi dello statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige), questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della

legge 27 dicembre 1973, n. 852, nel quale si prevede il diritto dei

lavoratori agricoli disoccupati di versare i contributi alle

associazioni sindacali di categoria rappresentate nel CNEL mediante

trattenuta sulle indennità di disoccupazione autorizzata con delega

personale sottoscritta dallo stesso lavoratore.

La Provincia ricorrente osserva preliminarmente di ritenersi

legittimata a proporre ricorso fuori termine, poiché il supplemento

ordinario alla Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 1973, data dalla

quale avrebbero dovuto decorrere i 30 giorni prescritti dall'art. 32

della legge n. 87 del 1953, è pervenuto a Bolzano soltanto il 26

gennaio successivo, come risulta da attestazione rilasciata dal

Commissario del Governo, e non sarebbe stato possibile, nei pochi

giorni rimasti a disposizione, provvedere ai necessari adempimenti ed

alla stesura del ricorso. Ove non si interpretasse l'art. 32 citato nel

senso che i 30 giorni per proporre ricorso decorrono dalla effettiva

conoscenza dell'atto e non dalla formale pubblicazione, la norma

sarebbe viziata da illegittimità costituzionale per contrasto con

l'art. 24 Cost., potendo praticamente precludere l'impugnativa delle

leggi statali in via principale.

Nel merito, la norma impugnata, prevedendo un diritto al pagamento

dei contributi mediante trattenuta a favore delle sole associazioni

sindacali aderenti alle federazioni a carattere nazionale rappresentate

nel CNEL, con esclusione, quindi, delle altre associazioni locali,

lederebbe il principio di tutela delle minoranze linguistiche di cui

alle citate norme statutarie.

2. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, con

deduzioni depositate il 23 marzo 1974, nelle quali si sostiene

l'inammissibilità del ricorso per tardività e, nel merito, la sua

infondatezza. Richiamato l'art. 73 Cost. a norma del quale le leggi

entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro

pubblicazione, l'Avvocatura osserva che la Gazzetta Ufficiale del 31

dicembre 1973 n. 334 recava l'indicazione della pubblicazione del

supplemento con il titolo della legge impugnata, cosicché, con un

minimo di diligenza, la Provincia poteva acquisire in Roma il documento

non pervenuto. Fa presente, inoltre, che il termine di trenta giorni è

prescritto nell'art. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.

1, risultandone così esclusa - a suo avviso - l'illegittimità

dell'art. 32 della legge n. 87.

Quanto al merito della questione, si rileva che la discriminazione

tra federazioni sindacali largamente rappresentative, per le quali è

consentita la trattenuta, e federazioni scarsamente rappresentative

appare perfettamente razionale e comunque non incide sulla parità

giuridica delle minoranze etniche, ben potendo le federazioni minori

ottenere dai loro iscritti una delegazione per il pagamento dei

contributi sindacali secondo i principi del codice civile (art. 1269).

Alla pubblica udienza le difese delle parti hanno insistito sulle

rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1 L'eccezione di tardività del ricorso è fondata.

Prescrive l'art. 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87, che i ricorsi

regionali avverso leggi ed atti con forza di legge dello Stato debbano

essere notificati entro trenta giorni dalla pubblicazione dell'atto

impugnato; ma la medesima norma era già posta, in un grado superiore

della gerarchia delle fonti, dall'art. 2 della legge costituzionale 9

febbraio 1948, n. 1, che è precisamente quella cui l'art. 137 Cost. fa

espresso rinvio, al fine di stabilire "le condizioni, le forme, i

termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale".

Sebbene, nel sistema positivamente adottato, le leggi formali e gli

atti ad esse equiparati possano in ogni tempo formare oggetto di

questioni di costituzionalità, sollevate nel corso di giudizi in cui

si debba applicarle, il legislatore ha tuttavia ritenuto necessario

circoscrivere il potere delle Regioni di impugnarle direttamente in

via di azione entro precisi termini di decadenza, facendoli decorrere

dal solo momento che sia oggettivamente certo e verificabile, e cioè

da quello della loro pubblicazione.

Trattandosi di atti, per definizione, generali, e che sono anche

tali nella maggior parte dei casi, legge costituzionale e legge

ordinaria (vincolata quest'ultima a quanto disposto nella prima) si

sono così conformate al criterio abitualmente adottato in materia di

giustizia amministrativa per i ricorsi contro atti non aventi

destinatari determinati, e quindi insuscettibili di notificazione o

comunicazione (art. 2 del regolamento di procedura dinanzi alle sezioni

giurisdizionali del Consiglio di Stato r.d. 17 agosto 1907, n. 642,

applicabile oggi, in forza del richiamo contenuto nell'art. 19 della

legge 6 dicembre 1971, n. 1034, ai giudizi davanti ai tribunali

amministrativi regionali). Del resto, un criterio analogo è accolto

dalla stessa legge n. 87 del 1953, nell'art. 39, anche per i conflitti

di attribuzione tra Stato e Regioni e tra Regioni, disponendosi che

debbano essere proposti entro sessanta giorni dalla notificazione o

pubblicazione ovvero dall'avvenuta conoscenza dell'atto impugnato: la

quale ultima, dunque, viene in considerazione soltanto in linea

sussidiaria, quando manchino la pubblicazione o la notificazione, che

la legge assume, agli effetti che qui interessano, come equipollenti.

Né alla regola in tal modo risultante dalla legge costituzionale

del 1948 e dalla legge di attuazione del 1953 sarebbe consentito, in

sede di applicazione, apportare particolari eccezioni, derogandovi

allorché, per assente ragioni di forza maggiore relativa all'ente

legittimato al ricorso, questo non abbia avuto materiale conoscenza

della legge, ostandovi sia considerazioni di ordine sistematico,

inerenti alla natura ed efficacia proprie delle leggi (che non si

trasformano di certo in atti recettizi, sol perché impugnabili da

Regioni e Provincie ad autonomia costituzionale), sia motivi pratici,

attinenti alla fondamentale esigenza di certezza nei rapporti tra Stato

e Regioni, cui la prefissione di termini di decadenza è preordinata.

2. - Ciò premesso, dev'essere precisato che, assumendo come dies a

quo la data della "pubblicazione" (senza ulteriori specificazioni),

legge costituzionale e legge ordinaria hanno sicuro riferimento alla

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, che, a partire dal testo unico

r.d. 24 settembre 1931, n. 1256, si è ormai nettamente configurata

come il momento essenziale e decisivo di quella più vasta operazione

pubblicitaria, comprendente altresì la cosiddetta inserzione del testo

legislativo nella Raccolta ufficiale delle leggi e decreti (è prassi

costante, ad esempio, che il periodo di vacatio sia fatto decorrere,

per espressa disposizione contenuta nelle varie leggi, dalla

pubblicazione nella Gazzetta).

La Raccolta, infatti, non ha regolare periodicità, mentre la

Gazzetta viene pubblicata "tutti i giorni non festivi nelle ore

pomeridiane" (art. 2 r.d. 7 giugno 1923, n. 1252). Ed è appena il

caso di avvertire che, quando si fa riferimento a pubblicazione nella

Gazzetta, si presuppone che questa (od il relativo Supplemento) sia, a

sua volta, pubblicata, vale a dire messa in circolazione e perciò a

disposizione del pubblico. Pubblicazione delle leggi "nella" Gazzetta

(o "nel" Supplemento) non può che significare, doverosamente,

pubblicazione altresì "della" Gazzetta (o "del" Supplemento): senza di

che sarebbe snaturato lo stesso istituto della pubblicazione degli atti

normativi, che, anche storicamente, ha il fine di apprestare una

situazione oggettiva di effettiva conoscibilità, da parte di tutti,

degli atti medesimi.

Ciò che, peraltro, non si contesta sia avvenuto nella specie,

adducendosi invece che il Supplemento ordinario del 31 dicembre 1973,

contenente il testo della legge de qua, era giunto a Bolzano con

ventisei giorni di ritardo: il che è cosa diversa da una mancata o

ritardata pubblicazione dello stesso, nel senso poc'anzi specificato.

D'altronde, la circostanza addotta non era tale da impedire che, usando

la normale diligenza, un ente pubblico come la Provincia ricorrente,

che dispone dei necessari strumenti organizzativi anche per seguire,

all'occorrenza, l'iter delle leggi che possano interessano, fosse in

grado di essere tempestivamente informato della avvenuta pubblicazione

della legge in questione nel Supplemento della Gazzetta, di cui, oltre

tutto, nel caso in oggetto, la Gazzetta Ufficiale in pari data (della

quale non si nega che fosse regolarmente pervenuta a Bolzano) recava

l'annuncio.

3. - Le considerazioni che precedono, non soltanto giustificano

l'accoglimento della eccezione di tardività del ricorso, ma in linea

più generale, valgono altresì a dimostrare la manifesta infondatezza,

nel merito, anche a ritenerla ammissibile, della questione di

legittimità costituzionale prospettata in subordine dalla difesa della

Provincia in ordine all'art. 32 della legge n. 87 del 1953, ed

involgente in realtà, per quanto premesso al punto 1, l'art. 2 della

legge costituzionale n. 1 del 1948, che rappresenta la vera fonte

della norma della quale si denuncia il contrasto con l'art. 24 della

Costituzione.