Sentenza n. 132/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 2,

ultimo comma, della legge 5 luglio 1961, n. 641 (disposizioni sulle

pubbliche affissioni e sulla pubblicità affine), promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 31 marzo 1972 dal pretore di Recanati nel

procedimento civile vertente tra la ditta "Affissioni Duomo" e la ditta

"Circo Liana, Nando e Rinaldo Orfei", iscritta al n. 222 del registro

ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 187 del 19 luglio 1972;

2) ordinanza emessa il 4 marzo 1972 dal pretore di Recanati nel

procedimento civile vertente tra l'Agenzia generale italiana affissioni

e pubblicità e la società Kleber Colombes, iscritta al n. 248 del

registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 226 del 30 agosto 1972.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di Costituzione dell'Agenzia generale italiana affissioni e

pubblicità;

udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1973 il Giudice relatore

Paolo Rossi;

uditi l'avv. Aldo Sandulli, per l'Agenzia affissioni e pubblicità,

ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Del Greco, per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Il pretore di Recanati, cui erano stati sottoposti, per

l'apposizione del c.d. visto di esecutività, gli atti di ingiunzione

fiscale emessi dalla ditta Affissioni Duomo, e dalla società

A.G.I.A.P. appaltatrici del pubblico servizio di accertamento

riscossione delle imposte sulle pubbliche affissioni e sulla

pubblicità affine, ha sollevato, con due ordinanze di eguale tenore,

in riferimento agli artt. 97, primo comma, 51, primo comma, 54, secondo

comma, e 3, primo comma, della Costituzione, questione incidentale di

legittimità costituzionale dell'art. 2, ultimo comma, della legge 5

luglio 1961, n. 641, che consente, mediante il rinvio disposto alla

sezione VIII del t.u. 14 settembre 1931, n. 1175, sulla finanza locale,

di affidare in appalto l'accertamento e la riscossione dell'imposta

sulla pubblicità.

Premette il giudice a quo che l'eventuale dubbio in ordine alla

ammissibilità della questione sarebbe agevolmente superabile alla

stregua della giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui il

termine "giudizio", ai fini che interessano, va inteso nel senso più

lato di ogni procedimento pendente innanzi ad un giudice. Né potrebbe

negarsi natura di procedimento monitorio sui generis a quello per

l'apposizione del visto di esecutorietà, atteso che il pretore, prima

di conferire efficacia di titolo esecutivo alla ingiunzione tributaria,

deve quanto meno accertare, in via delibatoria, e sia pure sotto il

profilo della mera regolarità formale, se il soggetto richiedente sia

legittimamente investito della titolarità della pretesa, da farsi

valere nelle forme privilegiate previste dal t.u. n. 639 del 1910.

Nel merito l'ordinanza di rimessione rileva che il rinvio disposto

dall'art. 2, ultimo comma, della legge n. 641 del 1961 opera soltanto

con riferimento alle norme del testo unico sulla finanza locale, e

cioè agli artt. da 76 a 89, costituenti la sezione VIII del predetto

t.u., e non anche alle disposizioni del relativo regolamento di

esecuzione, approvato con r.d. 30 aprile 1936, n. 1138, come risulta

dalla lettera della norma di rinvio e dalla prassi interpretativa

applicata dagli appaltatori. Pertanto non è stato costituito l'albo

dei privati appaltatori delle imposte sulle pubbliche affissioni e

pubblicità affine, né questi ultimi sono obbligati ad avvalersi

dell'agente abilitato e munito di apposita patente che, nella sua veste

di pubblico ufficiale, garantisce l'imparzialità degli accertamenti

nei confronti dei contribuenti (artt. 307 e segg. r.d. 30 aprile 1936,

n. 1138).

Così interpretate, le disposizioni impugnate appaiono illegittime

al giudice a quo per i seguenti motivi: a) l'accertamento dei

presupposti, l'imposizione del tributo e la relativa esazione, anche

coattiva, costituenti certamente una pubblica funzione amministrativa,

sarebbero organizzati, nella specie, in maniera da non assicurare né

il buon andamento né l'imparzialità dell'attività rimessa

all'appaltatore, mancando ogni garanzia del privato avverso l'atto di

accertamento, che non promana da un pubblico ufficiale, ma da

dipendente dell'impresa interessata al servizio per motivi di lucro,

con violazione quindi dell'art. 97, primo comma, della Costituzione; b)

l'attribuzione dell'accertamento tributario ai dipendenti

dell'appaltatore, anziché a pubblici ufficiali abilitati e vincolati

dal giuramento, contrasterebbe con gli artt. 51, primo comma, e 54,

secondo comma, della Costituzione, secondo cui, rispettivamente, tutti

hanno la possibilità di accedere agli uffici pubblici "in condizioni

di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge", e i

cittadini, "cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di

adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi

stabiliti dalla legge"; c) la mancanza di garanzie di imparzialità

nell'imposizione tributaria determinerebbe un'ingiustificata

differenziazione tra la categoria di coloro che sono assoggettati

all'imposta sulla pubblicità ed ogni altra categoria di contribuenti.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

con atti depositati l'8 agosto ed il 19 aprile 1972, chiedendo

dichiararsi l'inammissibilità o quanto meno l'infondatezza della

questione proposta.

La difesa dello Stato premette che la Corte costituzionale,

nell'interpretare l'espressione "giudizio" ai fini dell'ammissibilità

delle questioni (legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1), ha richiesto che

l'autorità giurisdizionale fosse stata chiamata "ad attuare la legge e

cioè ad esercitare la giurisdizione" (sentenza n. 129 del 1957).

Secondo la comune interpretazione, dottrinaria e giurisprudenziale

(Cass. 19 aprile 1955, n. 1079 e da ultimo 19 marzo 1968, n. 878), la

vidimazione che il pretore deve apporre sull'ingiunzione, ai sensi

dell'articolo 2 del t.u. 14 aprile 1910, n. 639, non è atto di

giurisdizione né volontaria né contenziosa, ma è atto di carattere

amministrativo, come analogamente è un atto amministrativo

l'ingiunzione fiscale. Poiché quindi la questione risulta sollevata da

un giudice nell'esercizio di una funzione amministrativa, essa va

dichiarata inammissibile per difetto di legittimazione.

Per mero tuziorismo l'Avvocatura dello Stato esamina comunque il

merito delle eccezioni sollevate, osservando in primo luogo che il

rinvio operato dall'art. 2 della legge 641 del 1961 alle norme

compatibili disciplinanti l'accertamento e la riscossione delle imposte

di consumo, consente tanto la gestione diretta delle imposte sulle

affissioni e sulla pubblicità affine, quanto il sistema della gestione

appaltata.

In sede di interpretazione delle norme richiamate deve quindi

stabilirsi se è obbligatoria o meno l'opera dell'agente accertatore,

prevista dal regolamento 30 aprile 1936, n. 1138, in tema di imposte di

consumo. Il ricorso a tale figura di collaborazione non costituisce, ad

avviso dell'Avvocatura, l'elemento determinante per riconoscere se il

sistema è conforme agli invocati principi costituzionali sul "buon

andamento ed imparzialità" (art. 97 Cost.), posto che tale agente

può essere nominato e revocato dal servizio proprio ad opera

dell'appaltatore, anche se la nomina richiede l'approvazione

prefettizia (artt. 312, 317, citato regolamento). Il legislatore ha

invece circondato di particolari garanzie l'attività dell'appaltatore

fissando rigorosi requisiti perché il privato possa assumere tale

incarico (artt. 77 e segg. t.u. finanza locale), sicché

l'obbligatorietà del ricorso all'opera dell'agente non sembra dunque

involgere questioni di carattere costituzionale, ma sostanzialmente

problemi d'interpretazione, che vanno tuttavia risolti tenendo conto

che, a differenza di quanto accade in tema di imposta di consumo,

l'accertamento dell'imposta di pubblicità richiede operazioni

estremamente semplici ed a volte elementari, così come accade per il

diritto di peso pubblico (art. 213 t.u. finanza locale), e per

l'imposta di soggiorno (r.d.l. 24 novembre 1938, n. 1926, e succ.

modif.).

La difesa dello Stato obietta quindi, in ordine alle altre censure

prospettate, che la legge impugnata determina i requisiti necessari

dell'appaltatore per la funzione dell'accertamento e riscossione

dell'imposta sulla pubblicità così come prescritto dall'art. 51 della

Costituzione; per i singoli collaboratori degli appaltatori non sono

richiesti particolari requisiti in relazione alla responsabilità

civile gravante sull'appaltatore per il loro operato. Neppure può

aversi violazione dell'art. 54 della Carta, posto che tale norma

demanda espressamente al legislatore ordinario di fissare i casi in cui

debba essere stabilita la prestazione del giuramento. Né, infine, vi

sarebbe violazione del principio d'uguaglianza tra i cittadini soggetti

all'imposta di pubblicità e le altre categorie di contribuenti, attesa

l'evidente differenza esistente, sul piano oggettivo, tra

l'accertamento di questa e delle altre imposte.

Si è costituita in questa sede l'Agenzia italiana affissioni e

pubblicità (A.G.I.A.P.), rappresentata e difesa dal prof. avv. Aldo

Sandulli, con atto depositato il 4 luglio 1972, istando per una

pronuncia di reiezione.

La difesa della A.G.I.A.P. eccepito il difetto di legittimazione

del giudice a quo, rileva che in materia di imposta sulla pubblicità

il mancato ricorso a complesse procedure per l'accertamento del

tributo, è giustificato dall'estrema semplicità dell'accertamento

stesso, sicché il sistema previsto, adottato anche in numerosi altri

casi analoghi, non può dirsi contrastante con i principi di

imparzialità e buon andamento della pubblica Amministrazione, sanciti

dall'art. 97, primo comma, della Costituzione. Comunque tale norma si

riferisce espressamente "ai pubblici uffici", sicché è del tutto

inconferente il richiamo all'organizzazione interna dell'impresa

privata incaricata di pubblici servizi o funzioni.

Altrettanto infondato è il riferimento agli artt. 51 e 54 della

Carta: invero la prima norma riguarda soltanto gli "uffici pubblici e

le cariche elettive" e non gli incaricati di pubbliche funzioni; la

seconda riserva espressamente al legislatore di stabilire i casi in cui

va prestato giuramento. Né può opinarsi che il t.u. sulla finanza

locale, e le disposizioni che assicurano la tutela amministrativa e

giurisdizionale dei privati, lascino in balia dell'appaltatore le

persone assoggettate alle imposte sulla pubblicità.

Risulta quindi parimenti errata la censura relativa alla violazione

del principio di eguaglianza, posto che la diversità oggettiva

esistente in ordine ai presupposti d'imposta dei vari tributi può

legittimamente autorizzare il legislatore a stabilire diverse

procedure, variamente articolate, a seconda della complessità delle

necessarie operazioni di accertamento.

Nella memoria illustrativa la difesa della società appaltatrice ha

particolarmente insistito sul difetto di legittimazione del giudice a

quo, che avrebbe sollevato la questione non in pendenza di un giudizio,

così come richiesto dall'art. 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n.

l, bensì nell'esplicazione di una attività amministrativa.

Alla pubblica udienza le parti hanno insistito nelle rispettive

conclusioni. Considerato in diritto :

L'Avvocatura generale dello Stato e la difesa della società

A.G.I.A.P. hanno eccepito, in via pregiudiziale, la inammissibilità

delle questioni proposte dal pretore di Recanati, per difetto di

legittimazione del giudice a promuoverle, rilevando che in sede di

vidimazione di ingiunzioni fiscali il pretore svolge attività di

natura meramente amministrativa.

L'eccezione è fondata.

È ben vero che secondo l'interpretazione di questa Corte

l'espressione "giudizio", di cui agli artt. 1 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,

n. 87, deve essere intesa in senso lato, tuttavia è pur sempre

necessario, secondo quanto numerose altre volte già statuito (sentenze

nn. 74 del 1971, 81 del 1970, 216 del 1972 e 85 del 1969), che

l'intervento del giudice non si esplichi nell'ambito di un procedimento

amministrativo, suscettibile di un successivo controllo

giurisdizionale, poiché nella prima fase, quella amministrativa,

mancano i presupposti richiesti dal sistema perché egli possa

sollevare questioni incidentali di legittimità costituzionale.

Nella specie è pacifico, secondo la costante interpretazione

giurisprudenziale, che la funzione svolta dal pretore nell'apporre il

visto di esecutorietà alla ingiunzione fiscale non è giursdizionale

ma amministrativa, l'ingiunzione fiscale costituendo un provvedimento

amministrativo sui generis, caratteristico del procedimento di

riscossione delle imposte ed, in genere, delle entrate patrimoniali

dello Stato (art. 1 e segg. r.d. 14 aprile 1910, n. 639).

È soltanto con l'opposizione del debitore che si apre la fase

giurisdizionale, ed è pertanto in quella sede che avrebbe potuto

essere sollevata dal giudice la questione di legittimità prospettata

ora a questa Corte.

S'impone pertanto una pronuncia di inammissibilità.