Sentenza n. 132/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1,

secondo comma, della legge 26 novembre 1969, n. 833 (norme relative

alle locazioni degli immobili urbani), nonché degli artt. 1, secondo

comma, 3, terzo comma, e 6, secondo comma, della stessa legge, così

come modificati dall'art. 56 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745,

convertito in legge 18 dicembre 1970, n. 1034, promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 23 giugno 1970 dal pretore di Torre del

Greco nel procedimento civile vertente tra Paolillo Raimondo e Vitiello

Ercole, iscritta al n. 248 del registro ordinanze 1970 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 254 del 7 ottobre 1970;

2) ordinanza emessa il 29 gennaio 1971 dal pretore di Milano nel

procedimento civile vertente tra Cremascoli Aldo e Perretti Valentino,

iscritta al n. 96 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 106 del 28 aprile 1971;

3) ordinanze emesse il 15 marzo 1971 dal pretore di Roma e l'8

giugno 1971 dal pretore di Poggio Mirteto nei procedimenti civili

vertenti rispettivamente tra l'Istituto nazionale delle assicurazioni e

Cascella Maria e tra Mei Flavio e Margherita e Massimiani Sante,

iscritte ai nn. 249 e 256 del registro ordinanze 1971 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 233 del 15 settembre 1971;

4) ordinanze emesse il 1 giugno 1971 dal pretore di Brescia nei

procedimenti civili vertenti rispettivamente tra Nassini Zanetti Santa

e Marchetta Gerlando e tra Visentini Paolo ed altro e Antonelli Mario,

iscritte ai nn. 275 e 279 del registro ordinanze 1971 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 240 del 22 settembre 1971;

5) ordinanza emessa il 4 marzo 1971 dal pretore di Brescia nel

procedimento civile vertente tra la società costruzioni Maffeis di

Brescia e D'Amico Giuseppe ed altri, iscritta al n. 305 del registro

ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 259 del 13 ottobre 1971;

6) ordinanza emessa il 18 maggio 1971 dal tribunale di Venezia nel

procedimento civile vertente tra Monti Vittorino e Nobile Angelo,

iscritta al n. 353 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 297 del 24 novembre 1971;

7) ordinanza emessa il 14 giugno 1971 dal pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Viscomi Saviano e Carletti Enrico,

iscritta al n. 411 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 323 del 22 dicembre 1971;

8) ordinanza emessa il 7 agosto 1971 dal pretore di Milano nel

procedimento civile vertente tra Cabassi Aldina ed altra e Casagrande

Giovanni, iscritta al n. 416 del registro ordinanze 1971 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 311 del 9 dicembre 1971;

9) ordinanza emessa il 20 ottobre 1971 dal pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Becucci Gianfranco e l'Istituto

nazionale delle assicurazioni, iscritta al n. 1 del registro ordinanze

1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50 del

23 febbraio 1972;

10) ordinanze emesse il 16 e il 3 novembre 1971 dal pretore di Roma

nei procedimenti civili vertenti rispettivamente tra Tucci Isabella e

Spanti Adolfo e tra l'Istituto romano beni stabili e De Novellis

Michele, iscritte ai nn. 23 e 31 del registro ordinanze 1972 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 78 del 22 marzo

1972;

11) ordinanza emessa il 29 novembre 1971 dal pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Giacomaniello Ernesto e Giorgi Mario e

Arnaldo, iscritta al n. 48 del registro ordinanze 1972 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 90 del 5 aprile 1972.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri e di costituzione dell'Istituto nazionale delle assicurazioni,

dell'Istituto romano beni stabili, di Mei Margherita e di Massimiani

Sante;

udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 1972 il Giudice relatore

Giuseppe Verzì;

uditi gli avvocati Arturo Amato e Alfredo Formai, per l'Istituto

nazionale delle assicurazioni, l'avv. Guido Nardone, per l'Istituto

romano beni stabili, ed il sostituto avvocato generale dello Stato

Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con le ordinanze indicate in epigrafe sono state sollevate le

seguenti questioni di legittimità costituzionale:

1) del secondo comma dell'art. 1 della legge 26 novembre 1969, n.

833 (norme relative alle locazioni degli immobili urbani), in

riferimento all'art. 3 della Costituzione;

2) del secondo comma dell'art. 1 della legge 26 novembre 1969, n.

833 (norme relative alle locazioni degli immobili urbani), così come

modificato dall'art. 56 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745 (provvedimenti

straordinari per la ripresa economica) convertito in legge 18 dicembre

1970, n. 1034, in riferimento agli artt. 3, 5, 24 e 25 della

Costituzione;

3) del terzo comma dell'art. 3 della suddetta legge, così come

modificato dall'art. 56 del d.l. n. 745 del 1970, in riferimento agli

artt. 3 e 24 della Costituzione;

4) del secondo comma dell'art. 6 della ripetuta legge, così come

modificato dal menzionato art. 56, in riferimento all'articolo 24 della

Costituzione.

La prima delle questioni di legittimità costituzionale indicate

innanzi è stata sollevata dal pretore di Torre del Greco con ordinanza

23 giugno 1970 emessa nel procedimento civile vertente tra Paolillo

Raimondo e Vitiello Ercole.

Avanti questa Corte le parti non si sono costituite, ma è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.

La seconda questione è stata sollevata: a) dal pretore di Milano,

con ordinanze 29 gennaio 1971 e 7 agosto 1971, emesse, rispettivamente,

nei procedimenti civili vertenti tra Cremascoli Aldo e Perletti

Valentino e tra Cabassi Aldina, Del Rio Maria e Casagrande Giovanni; b)

dal pretore di Roma, con ordinanze 15 marzo 1971, 14 giugno 1971, 3

novembre 1971 e 16 novembre 1971, emesse, rispettivamente, nei

procedimenti civili vertenti tra l'Istituto nazionale delle

assicurazioni e Cascella Maria, Viscomi Saviano e Carletti Enrico,

l'Istituto romano dei beni stabili e De Novellis Michele, Tucci

Isabella e Spanti Adolfo; c) dal pretore di Poggio Mirteto, con

ordinanza 8 giugno 1971 emessa nel procedimento civile vertente tra Mei

Flavio e Margherita e Massimiani Sante; d) dal pretore di Brescia, con

ordinanza 4 marzo 1971 e con due ordinanze 1 giugno 1971, emesse,

rispettivamente, nei procedimenti civili vertenti tra la società

Maffeis Costruzioni Brescia M.C.B. e D'Amico Giuseppe ed altri;

Visentini Paolo, Antonini Clementina e Antonelli Mario; Nassini Zanetti

Santa e Marchetta Gerlando; e) dal tribunale di Venezia con ordinanza

18 maggio 1971 emessa nel procedimento civile vertente tra Monti

Vittorino e Nobile Angelo.

Il contrasto della norma denunziata con l'art. 3 della Costituzione

non è però prospettato sotto il medesimo profilo da tutti i

menzionati giudici; né da tutti si assume che vi sia violazione degli

artt. 5 e 25 della Costituzione.

Avanti questa Corte si sono costituiti l'Istituto nazionale delle

assicurazioni, l'Istituto romano dei beni stabili, Massimiani Sante e

Mei Flavio e Margherita; il Presidente del Consiglio dei ministri è

intervenuto soltanto nei i giudizi conseguiti all'ordinanza 29 gennaio

1971 del pretore di Milano e all'ordinanza 4 marzo 1971 del pretore di

Brescia.

La terza questione è stata sollevata dal pretore di Roma con

ordinanza 20 ottobre 1971 emessa nel procedimento civile vertente tra

Becucci Gianfranco e l'Istituto nazionale delle assicurazioni. Avanti

questa Corte si è costituito soltanto l'I.N.A. e non è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri.

La quarta questione è stata sollevata dal pretore di Roma con

ordinanza 29 novembre 1971 emessa nel procedimento civile vertente tra

Giacomaniello Ernesto e Giorgi Mario e Arnaldo. Avanti questa Corte è

intervenuto soltanto il Presidente del Consiglio dei ministri.

Le parti costituite, ad eccezione di Massimiani Sante, condividono

ed illustrano con esemplificazioni di casi di specie, le argomentazioni

addotte nelle ordinanze di rimessione.

L'Avvocatura dello Stato ed il Massimiani sostengono, invece, la

infondatezza della questione.

Sia l'Istituto romano dei beni stabili, sia l'Istituto nazionale

delle assicurazioni hanno presentato memorie, nelle quali,

sostanzialmente, ribadiscono quanto già esposto in precedenza. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze indicate in epigrafe hanno promosso questioni di

legittimità costituzionale di alcune norme delle leggi sulle locazioni

di immobili urbani. I vari giudizi, trattati congiuntamente, possono

pertanto essere riuniti e definiti con unica sentenza.

2. - L'art. 1, comma secondo, della legge 26 novembre 1969, n. 833,

viene denunziato, per violazione del principio di uguaglianza dell'art.

3 Cost., dal pretore di Torre del Greco.

La questione non è fondata.

Il legislatore ha voluto proteggere le categorie di cittadini

meritevoli di particolare tutela sotto il punto di vista sociale,

concedendo soltanto a costoro il beneficio della proroga di legge dei

contratti di locazione, ed all'uopo ha disciplinato la materia con una

norma di carattere generale facendo riferimento ai proventi dei

conduttori o subconduttori e dei componenti la famiglia anagrafica, non

superiori complessivamente a lire 150.000 mensili. La posizione

economica del locatore non poteva essere presa in considerazione da una

norma che vuol creare, per fini sociali, una differenziazione fra

conduttori che hanno diritto alla proroga e conduttori che tale diritto

non hanno.

Comunque, il caso del proprietario a reddito fisso, titolare di un

appartamento acquistato col piccolo risparmio, e costretto talvolta a

pagare, per la sua abitazione, un canone di locazione superiore a

quello a lui corrisposto dal suo inquilino, a parte la eccezionalità

non valida ad infirmare la legge, non è motivo di irrazionale

differenziazione. Ed invero, esaminando la questione sotto il riflesso

dell'interesse del locatore, va considerato che questo interesse si

compendia nell'ottenere la disponibilità dell'appartamento o per

riaffittarlo ad altri, oppure per adibirlo ad abitazione propria o per

i familiari. Ma, nell'attuale regime di blocco dei canoni di locazione,

applicabile anche quando il contratto di locazione è rinnovato con

altro conduttore, viene meno qualsiasi interesse del locatore a fare

cessare la proroga dell'attuale conduttore. Se invece il locatore ha

necessità di riottenere l'appartamento per abitarlo, può far cessare

la proroga avvalendosi della disposizione dell'art. 4 della legge 23

maggio 1950, n. 253, applicabile anche nelle ipotesi previste dalla

norma impugnata, come sarà dimostrato esaminando la ordinanza del

tribunale di Venezia.

Queste considerazioni valgono a dimostrare l'infondatezza della

questione sollevata in termini identici dalle ordinanze del pretore di

Milano 29 gennaio 1971 e del pretore di Poggio Mirteto dell'8 giugno

1971 per l'art. 56 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, che ha modificato

il secondo comma dell'art. 1 della legge n. 833 del 1969.

3. - L'art. 1, secondo comma, della legge n. 833 del 1969, così

come modificato dal menzionato art. 56, viene denunziato - sempre per

violazione dell'art. 3 Cost. - sotto due diversi profili,

rispettivamente, dal tribunale di Venezia con ordinanza 18 maggio 1971

e dal pretore di Brescia con ordinanze 4 marzo e 1 giugno 1971.

Il tribunale di Venezia denunzia la differente disciplina fra i

contratti di locazione previsti dal primo comma e quelli previsti dal

secondo comma dell'art. 1 della legge n. 833 del 1969: ai primi sarebbe

applicabile la norma dell'art. 4 della legge n. 253 del 1950, secondo

la quale il locatore può far cessare la proroga nei casi in cui deve

adibire l'immobile ad abitazione propria o dei familiari; mentre ai

secondi la stessa norma non sarebbe applicabile.

Non vi è dubbio che, se la interpretazione della norma di legge

fosse esatta, chiaro sarebbe il trattamento differenziato e non

giustificato fatto ai conduttori solo sulla base della data di inizio

della locazione. Ma l'interpretazione dei giudici di merito non sempre

coincide con quella data dal tribunale di Venezia, e, nella difformità

di giudicati su questioni opinabili, la Corte ritiene di preferire

quella che ragionevolmente si conforma ai principi costituzionali.

Si possono addurre, a sostegno della tesi del differente

trattamento, argomenti interpretativi, o contrapposizioni

terminologiche o lacune della legge, ma è difficile ammettere che la

proroga delle locazioni disposta dal secondo comma non sia entrata a

far parte del cosiddetto regime vincolistico, che, come riconosce anche

l'ordinanza del tribunale, è termine generico, comprendente tutte le

norme che disciplinano la materia delle locazioni. E svariate leggi che

prorogano i contratti di locazione stipulati prima dell'anno 1947

parlano di disciplina delle locazioni e di proroga di esse ed usano

talvolta anche il termine "regime vincolistico", ma non per creare

differenza fra le proroghe, bensì allo scopo di indicare genericamente

i vincoli esistenti sulle locazioni di immobili urbani.

Non sembra pertanto esatto escludere dal regime vincolistico la

proroga contemplata dal secondo comma. Comunque, anche a volere

considerare la lettera della norma impugnata, è sufficiente tenere

presente l'espressione "sono altresì prorogati", per dedurre un

coordinamento con i contratti prorogati dal primo comma e per

sottoporre tutte le proroghe alla medesima disciplina rispetto ai casi

in cui il locatore può far cessare la proroga.

Interpretata in tali sensi, la norma impugnata non viola il

principio di uguaglianza.

4. - Il pretore di Brescia prospetta una violazione del principio

di uguaglianza per il fatto che non sono stati prorogati anche i

contratti stipulati successivamente al 1 dicembre 1969. In proposito

va rilevato che la situazione dei conduttori che stipularono il

contratto anteriormente al 1 dicembre 1969 è obiettivamente diversa ed

è stata diversamente valutata dal legislatore. Per i contratti

stipulati in epoca successiva la situazione economica e di mercato,

profondamente diversa da quella esistente al momento in cui vengono

prorogati i fitti precedenti, richiedeva una valutazione per sopperire

ad altre esigenze, valutazione che implicava una scelta di esclusiva

competenza del legislatore. Pertanto, neppure sotto questo profilo,

può ritenersi violato l'art. 3 della Costituzione.

5. - In merito al denunziato contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost.

dell'art. 1, secondo comma, dell'art. 3, terzo comma, e dell'art. 6,

secondo comma, della legge n. 833 del 1969, così come modificati dal

ripetuto art. 56, varie ordinanze del pretore di Roma e del pretore di

Milano denunziano, in primo luogo, che le norme impugnate attribuiscono

al conduttore la possibilità di dimostrare la propria condizione

economica mediante la produzione di una certificazione amministrativa

insindacabile, mentre negano al locatore la facoltà della prova

contraria nelle forme previste dal vigente ordinamento processuale,

praticando così in materia di tutela giurisdizionale un trattamento

differenziato e non giustificato; ed, in secondo luogo, che l'elemento

fondamentale per la decisione di una controversia sul diritto di

proroga viene acquisito al di fuori del processo, tramite la

certificazione di un organo amministrativo, mentre qualsiasi diritto al

contraddittorio viene escluso o gravemente compromesso ed i mezzi di

prova si riducono a presunzioni nemmeno rispettose del rigore logico di

cui sono circondate nel sistema comune.

La questione è fondata.

L'Avvocatura generale dello Stato ritiene che l'iscrizione nei

ruoli della imposta complementare dell'anno 1969 per un reddito non

superiore ai due milioni e mezzo di lire non costituisca un mezzo di

prova delle condizioni economiche del conduttore, bensì un fatto

previsto dalla legge, al quale viene condizionata la proroga. In

giudizio dovrebbe essere provata soltanto la iscrizione nei ruoli della

imposta complementare per la somma sopraindicata, senza alcun limite

alle parti nel fornire tale prova, ed al giudice nella valutazione di

essa.

Siffatta tesi non può essere accolta. Ed invero, sta di fatto che

il legislatore - volendo limitare il beneficio della proroga ad una

categoria di conduttori che godano di un limitato reddito annuale, e

volendo evitare le difficoltà di accertamento delle condizioni

economiche e rendere facile e spedita la risoluzione di controversie in

materia delicata quale quella delle locazioni - ha fatto riferimento ad

un dato ritenuto obbiettivo, quale sarebbe quello del reddito

imponibile risultante dai ruoli dell'anno 1969. Al riguardo la Corte

ritiene che di prova legale non possa trattarsi. Ed invero,

l'accertamento fiscale trasferito in un procedimento avente carattere e

finalità assai differenti, può avere soltanto valore dimostrativo, e,

come tale, va soggetto all'apprezzamento del giudice. E, se così è,

la tutela giurisdizionale sul diritto controverso deve essere

pienamente garantita dal regolare contraddittorio e dalla ammissione

della prova contraria, che rappresentano mezzi essenziali per la

ricerca della verità e per l'attuazione della giustizia.

La necessità della prova contraria a tutela del diritto di difesa

è maggiormente avvalorata dalla considerazione che: a) l'iscrizione a

ruolo della imposta complementare è fatta in base alla denunzia del

contribuente sui redditi dell'anno precedente e cioè è fatta da chi

potrebbe essere indotto a dichiarare un reddito inferiore al vero; b)

l'iscrizione è provvisoria e non è normalmente sottoposta ad

immediato controllo; c) le controversie di natura tributaria di solito

vengono definite con notevole ritardo; d) sono in fatto possibili

evasioni fiscali.

La dichiarazione di illegittimità in riferimento agli artt. 3 e

24, secondo comma, Cost., va estesa anche alla parte delle norme che

nega rilevanza alle variazioni di redditi sopravvenute alla iscrizione

nei ruoli per l'anno 1969, anche allo scopo di evitare irrazionali

differenze qualora le condizioni economiche del conduttore siano mutate

al momento in cui si decide del diritto alla proroga.

6. - Le questioni sollevate in riferimento agli artt. 5 e 25 Cost.

dalle ordinanze del pretore di Milano del 29 gennaio e del 7 agosto

1971 rimangono assorbite.