Sentenza n. 132/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 del D. L.

8 aprile 1948, n. 514, promosso con ordinanza emessa il 9 novembre 1962

dalla Commissione provinciale delle imposte dirette e delle imposte

indirette sugli affari di La Spezia su ricorso di Basso Giacomo contro

l'Amministrazione finanziaria dello Stato, iscritta al n. 204 del

Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 332 del 29 dicembre 1962.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle

finanze;

udita nell'udienza pubblica del 12 giugno 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Verzì;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per il Ministero delle finanze.

Ritenuto in fatto :

La Commissione provinciale per le imposte dirette e per le imposte

indirette sugli affari di La Spezia, con ordinanza 9 novembre 1962, ha

sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 del

D. L. 8 aprile 1948, n. 514, in riferimento agli artt. 3 e 24 della

Costituzione, in quanto la medesima dispone che fra i componenti delle

Commissioni provinciali per le imposte dirette e indirette sugli affari

deve essere compreso, quale membro effettivo, un funzionario degli

uffici tecnici erariali.

Si rileva nell'ordinanza che il contribuente rimane estraneo alla

formazione della stima dei beni, la quale viene richiesta

dall'Amministrazione finanziaria, affidata all'Ufficio tecnico

erariale, e costituisce normalmente l'unica valutazione che offra

elementi di decisione, anche se provenga da una delle parti. Siffatta

situazione, che non sarebbe normale per la illegittima conversione di

un atto di parte in atto di ufficio, non incontrerebbe correttivo o

sanatoria in corso di causa, anzi verrebbe ulteriormente aggravata

dalla presenza in seno al collegio giudicante di un componente

dell'Ufficio tecnico erariale, il quale - abbia o non abbia redatto

personalmente la stima - non rimarrebbe libero - anche perché

sottoposto al vincolo gerarchico - di esprimere il suo ragionato

convincimento. Sussisterebbe altresì - sempre secondo l'ordinanza -

la possibilità di avallare tale mezzo di prova a dibattito chiuso, in

assenza dell'altra parte, la quale non può contrastare argomentazioni

spesso determinanti.

Ne deriverebbe, quindi, una preconcezione incompatibile con la

imparzialità di cui deve essere dotato chiunque eserciti funzioni

giudicanti; e quindi una lesione dei diritti della difesa, che l'art.

24 della Costituzione dichiara inviolabili.

Ne deriverebbe inoltre una innovazione alle comuni regole del

contraddittorio, ponendo in situazione di svantaggio una delle parti

nel momento della decisione, sicché il sistema attenterebbe alla

eguaglianza delle parti davanti alla legge, in aperto contrasto con il

principio affermato dall'art. 3 della Costituzione.

Aggiunge, per ultimo, la ordinanza, che le argomentazioni addotte a

motivazione della sentenza di questa Corte n. 70 del 22 dicembre 1961

contengono affermazioni di principio applicabili anche nella materia in

esame.

Ritenuta, pertanto, la non manifesta infondatezza della questione e

la rilevanza della soluzione di essa ai fini della decisione, la

Commissione provinciale ha ordinato la sospensione del giudizio e la

trasmissione degli atti a questa Corte.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 332 del 29

dicembre 1962.

Nel presente giudizio si è costituito il Ministero delle finanze,

rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato.

Nelle deduzioni depositate in cancelleria, l'Avvocatura premette

che il funzionario degli uffici tecnici erariali fa parte della

Commissione non come rappresentante dell'Amministrazione finanziaria,

della quale sarebbe tenuto ad osservare le direttive, ma soltanto come

persona che abbia una certa preparazione, una esperienza tecnica, e

certe attitudini tecniche che derivano dall'ufficio ricoperto. A

riprova di ciò, basterebbe considerare che il detto funzionario può

essere scelto anche fra quelli a riposo.

In conseguenza, non sussisterebbe per il funzionario che fa parte

della Commissione il dovere giuridico di restare astretto al vincolo

gerarchico. Al contrario, egli avrebbe tutti i doveri propri e tipici

del giudice, e le connesse responsabilità morali e giuridiche.

Nega, poi, l'Avvocatura che la sentenza n. 70 del 1961 possa

convalidare le argomentazioni dell'ordinanza, in quanto l'art. 10 della

legge 23 maggio 1950, n. 253, è stato dichiarato illegittimo perché

in un giudizio civile tra privati veniva introdotto un mezzo di prova

proveniente da un ufficio amministrativo come tale (l'ufficio del Genio

civile) e vincolante il giudice quanto al merito. Ma, in tema di

accertamento tributario e di procedimento davanti alle Commissioni, la

stima dell'Ufficio tecnico erariale è uno degli atti di quel

procedimento amministrativo che è l'accertamento fiscale e fa parte,

in ultima analisi, degli atti impugnati dal contribuente. Non si

tratta, quindi, di un procedimento amministrativo che viene inserito in

un procedimento civile, ma di un atto amministrativo, che viene

impugnato. Gli stessi argomenti l'Avvocatura dello Stato ribadisce in

una memoria illustrativa. Considerato in diritto :

La questione non è fondata.

L'impugnato art. 6 del D. L. 8 aprile 1948, n. 514, nella parte

nella quale prescrive che fra i componenti della Commissione

provinciale per le imposte dirette e per le imposte indirette sugli

affari deve essere compreso, quale membro effettivo, un funzionario

degli Uffici tecnici erariali, non contrasta col principio di

eguaglianza affermato dall'art. 3 della Costituzione, e non menoma il

principio della difesa, che l'art. 24 della Costituzione dichiara

inviolabile in ogni stato e grado del procedimento.

La presenza nel collegio giudicante di un funzionario dell'Ufficio

tecnico erariale non crea nessuna disparità fra il contribuente e

l'ufficio finanziario. Il principio dell'eguaglianza dei cittadini

davanti alla legge non ha ingresso nel caso in esame, neppure se

considerato in relazione al diritto di difesa, che nel procedimento

tributario è pienamente garantito tanto sotto il punto di vista del

contraddittorio quanto per le possibilità che ha il contribuente di

far valere le proprie ragioni. Non è consentito porre sullo stesso

piano il giudice e la parte, oppure conferire a quest'ultima le

prerogative e le incombenze, che sono proprie della funzione

giudicante.

Né contrasta con questa conclusione la circostanza che quel

funzionario appartenga all'ufficio che ha redatto la stima. Ed invero,

questa non è un atto di parte, preordinato ad un assunto della

medesima ed inserito quasi irregolarmente nel processo, come ritiene

l'ordinanza. È invece, uno degli atti di accertamento fiscale, cui

l'Amministrazione finanziaria ricorre in taluni casi allo scopo di

acquisire una base tecnica per la decisione sul valore dei beni

immobili, oggetto della controversia. È uno degli atti del

procedimento amministrativo sul quale l'Amministrazione fonda le sue

pretese tributarie, ma che tuttavia ha un contenuto tecnico e quindi

obbiettivo, che a volte può essere favorevole anche al contribuente.

Peraltro, l'attuale forma del contenzioso tributario consente che la

stima venga controllata, discussa dal contribuente e sottoposta quindi

al vaglio della Commissione giudicante, sicché viene in sostanza ad

essere compresa, insieme all'accertamento, fra gli atti impugnati.

Soltanto sotto il profilo della indipendenza del giudice, garantita

dall'art. 108 della Costituzione, la questione potrebbe dar luogo a

qualche perplessità, che tuttavia questa Corte ritiene di dovere

superare. Per quanto l'ordinanza non richiami espressamente tale

articolo, essa accenna però alla circostanza che il funzionario

dell'Ufficio tecnico erariale, costretto dal vincolo gerarchico, non

sarebbe libero di esprimere il proprio convincimento secondo coscienza,

onde deriverebbe "una preconcezione incompatibile con l'imparzialità

di cui deve essere dotato chiunque eserciti funzioni giudicanti". La

Corte ritiene pertanto di dovere esaminare se sussiste il vizio sotto

il profilo della violazione dell'art. 108.

Ben s'intende che, nell'esaminare la norma impugnata, si deve

prescindere dalla particolare ipotesi del funzionario dell'Ufficio

tecnico erariale che abbia redatto personalmente la stima, dovendosi

escludere che il legislatore abbia voluto rendere legittimo un comune

caso di incompatibilità del giudice. Evidentemente l'incompatibilità

deriva dalla circostanza che, redigendo la stima ed avendo di già

espresso il suo giudizio, lo stesso funzionario non può far parte del

collegio giudicante. Soccorrono in tal caso i comuni rimedi

dell'astensione, della ricusazione ed in estrema ipotesi il gravame

alla Commissione centrale delle imposte per la declaratoria della

nullità della decisione e della rinnovazione del giudizio presso altra

Commissione provinciale. Con che vengono offerti al contribuente i

più ampi mezzi di garanzia.

Il problema della indipendenza va posto limitatamente alla

appartenenza del funzionario all'ufficio che ha redatto la stima dei

beni immobili, in quanto egli possa sentirsi vincolato dal rapporto

gerarchico, e quindi non libero di esprimere il proprio convincimento,

in difformità di quel che la stima stabilisce.

Con sentenza n. 108 dell'anno 1962, questa Corte ha avuto occasione

di rilevare che "il requisito della indipendenza è difficilmente

configurabile in termini precisi, perché la sua regolamentazione

propone problemi diversi... e non consente uniformità, dovendo

adeguarsi alla varietà di giurisdizione".

La Corte non può prescindere, quindi, dal tenere conto delle

particolari esigenze che sussistono nella formazione delle Commissioni

tributarie, in funzione dell'attitudine e della idoneità delle persone

che sono chiamate a giudicare sulle controversie. E nota in proposito

che, soppresso col R. D. L. 13 marzo 1944, n. 88, il principio della

rappresentanza sindacale e corporativa, che allora sussisteva anche in

seno alle dette Commissioni, ed affermato che i componenti delle

Commissioni debbono essere scelti esclusivamente fra i contribuenti

delle imposte dirette che hanno residenza nel distretto o nella

Provincia, si è accentuata la necessità di scegliere persone che

abbiano particolari attitudini a giudicare in queste giurisdizioni

speciali. Pertanto, accanto ai magistrati chiamati ad interpretare la

legge ed a risolvere questioni di diritto, sono scelti funzionari dello

Stato e persone qualificate per particolari conoscenze ed esperienze.

La stessa norma impugnata rivela la preoccupazione del legislatore di

scegliere degli esperti. Ed invero, non soltanto deve essere compreso

fra i membri effettivi un funzionario che appartenga all'Ufficio

tecnico erariale, ma inoltre - fra le persone designate dal Prefetto -

ben sei membri effettivi e tre supplenti debbono essere "tecnici ed

esperti in materia di affitti e di valutazione di immobili".

Appare, pertanto, chiaro che il legislatore ha voluto comprendere

fra i membri effettivi un funzionario dell'Ufficio tecnico erariale non

come rappresentante dell'Amministrazione, tenuto quindi ad osservare le

direttive, ma in quanto, per il servizio prestato in un ufficio

specializzato nella materia, egli può portare, nelle decisioni delle

Commissioni, un contributo di conoscenze e di esperienze che è

difficile possa essere dato da altri. Il che è confermato dalla

circostanza che la scelta può cadere anche su un funzionario a riposo.

Allorquando il suindicato funzionario partecipa ai lavori della

Commissione, non sussistono per lui vincoli gerarchici, né alcun altro

motivo che possa far pensare ad una limitazione della sua libertà di

decisione, ma sussistono invece i doveri propri del giudice, e le

responsabilità giuridiche e morali connesse con la funzione

giudicante. Ed in tal senso - del resto - dispone l'art. 27 del R.D.

L. 7 agosto 1936, n. 1639, sulla riforma degli ordinamenti tributari,

secondo il quale i componenti le Commissioni hanno tutti identica

funzione, esclusa ogni particolare rappresentanza di interessi

territoriali, di categoria o di parte. "Il loro giudizio sarà

indirizzato esclusivamente all'applicazione della legge in base alla

obbiettiva considerazione dei fatti, delle circostanze e degli elementi

tutti di apprezzamento di cui siano a conoscenza".