Sentenza n. 131/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del combinato

disposto degli artt. 104 e 128 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130 (Stato

giuridico dei dipendenti degli enti ospedalieri), promossi con due

ordinanze emesse il 17 novembre 1972 dal Consiglio di Stato - sezione V

- sui ricorsi di Sedda Maria contro gli Spedali riuniti di Livorno,

iscritte ai nn. 204 e 205 del registro ordinanze 1973 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 191 del 25 luglio 1973 e

n. 198 del 14 agosto 1973.

Visto l'atto di costituzione di Sedda Maria;

udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1974 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

udito l'avv. Roberto Lucifredi, per Sedda Maria.

Ritenuto in fatto :

1. - Con due ordinanze di contenuto pressoché identico emesse il

17 novembre 1972, nel corso di altrettanti procedimenti promossi su

ricorso della sig.na Sedda Maria contro gli Spedali riuniti di Livorno,

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - sezione V - ha

sollevato questione di legittimità, in riferimento agli artt. 76, 3, 4

e 97 della Costituzione, degli artt. 104 e 128 della legge delegata

emanata, in materia di stato giuridico dei dipendenti degli enti

ospedalieri, con d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130, "nella parte in cui tali

norme escludono che in via transitoria i posti della carriera direttiva

nel personale amministrativo degli ospedali possano essere assegnati

mediante concorsi (e in particolare mediante concorsi interni) al

personale di detta carriera fornito dei requisiti previsti dalla

normativa vigente al momento dell'entrata in vigore del suddetto d.P.R.

e ancorché sprovvisto del requisito del diploma di laurea prescritto

dal medesimo decreto presidenziale.

Vi sarebbe, infatti, secondo l'ordinanza, violazione della legge di

delegazione 12 febbraio 1968, n. 132, e specificamente del principio

direttivo ivi fissato all'art. 42, cpv., secondo il quale "in ogni

caso dovranno essere riconosciute le posizioni giuridiche ed economiche

acquisite dal personale già in servizio", posto che tale principio

sarebbe stato inteso dallo stesso legislatore delegato nel senso più

ampio, come comprensivo cioè anche delle possibilità di progressione

in carriera già maturate, per quanto riguarda la disciplina

transitoria relativa alle varie carriere diverse da quella direttiva.

Per analoghe considerazioni l'omesso riconoscimento a questi fini di

posizioni acquisite nel corso di precedenti anni di servizio dovrebbe,

inoltre, ritenersi lesivo del diritto costituzionale al lavoro secondo

le proprie possibilità e la propria scelta, nell'ambito

dell'organizzazione prevista dalla legge. Ma soprattutto il trattamento

sfavorevole che ne risulta per il personale della carriera direttiva

rispetto a quello delle carriere inferiori ed allo stesso personale

sanitario degli ospedali sarebbe in contrasto con il principio di

eguaglianza, in quanto non sorretto da idonea giustificazione. Un

ultimo profilo concerne poi la inosservanza dei principi di

imparzialità e di buon andamento della attività amministrativa, nella

misura in cui la deviazione da tali principi possa direttamente

imputarsi alle norme censurate anziché a comportamenti concretamente

posti in essere dall'Amministrazione nell'esercizio dei suoi usuali

poteri di auto-organizzazione.

2. - La ricorrente, costituitasi con deduzioni depositate il 4

giugno, svolge con ulteriori argomenti i profili di illegittimità già

prospettati nell'ordinanza di rinvio e conclude chiedendo una pronuncia

di incostituzionalità delle norme denunciate.

Alla pubblica udienza, la difesa della parte privata ha insistito

nelle già prese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi con le due ordinanze del Consiglio di Stato

hanno ad oggetto un'unica questione e vanno perciò decisi

congiuntamente.

2. - Le ordinanze denunciano il combinato disposto degli artt. 104

e 128 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130, emanato in base a delega

contenuta nella legge di riforma ospedaliera 12 febbraio 1968, n. 132,

nella parte in cui escludono che, in linea transitoria, i posti della

carriera direttiva del personale amministrativo degli ospedali possano

venire assegnati mediante concorsi (in particolare, concorsi interni)

agli impiegati in possesso dei requisiti previsti dalla normativa

anteriore, ancorché sfornito del titolo di studio (diploma di laurea)

ora prescritto dal detto decreto presidenziale. Poiché dal titolo di

studio si prescinde per il personale della carriera esecutiva, mentre

per quello amministrativo di tutte le carriere, salvo che della

carriera direttiva, sono istituiti appositi concorsi interni riservati,

risulterebbero violati l'art. 76, in relazione all'art. 3, nonché

(marginalmente e nello sfondo) gli artt. 4 e 97 della Costituzione.

3. - La questione, nei termini, testé riassunti, in cui viene

proposta, non è fondata.

È da rilevare preliminarmente che la materia dei titoli di studio

necessari per l'accesso alle varie carriere del personale

amministrativo dei nuovi enti ospedalieri risulta regolata per intero,

anche quanto al loro assetto definitivo, dal decreto presidenziale del

1969, che, con riferimento al solo personale della carriera esecutiva,

si limita peraltro a rinviare ai singoli regolamenti degli enti

medesimi (artt. 109 e 124). E dunque, poiché la legge di delega non si

occupa espressamente dell'argomento né contiene in proposito

disposizioni aventi più limitato riguardo a speciali regimi da

adottare in sede di prima attuazione del nuovo ordinamento, la

particolare disciplina dettata, in linea transitoria, dal decreto

presidenziale, derogando al requisito del titolo di studio per il

personale della carriera esecutiva, non può dirsi contrastare con la

legge medesima e quindi con l'art. 76 della Costituzione.

Né l'obbligo di estendere quella deroga alle altre categorie del

personale amministrativo potrebbe trarsi dall'ultimo comma dell'art. 42

della legge, prescrivente il riconoscimento "in ogni caso" delle

"posizioni giuridiche ed economiche" del personale già in servizio,

non rientrando tra queste, secondo costante giurisprudenza, le mere

aspettative dei pubblici dipendenti, quali possono essere, come nel

caso, le più o meno fondate speranze che gli stessi, in base ai

precedenti ordinamenti, fossero autorizzati a nutrire quanto ai futuri

sviluppi delle rispettive carriere. Che tale sia il proprio significato

tecnico della formula usata nell'art. 42 e di quella, strettamente

analoga, dell'art. 59 (con riguardo alla particolare ipotesi del

trasferimento agli enti ospedalieri del personale precedentemente

addetto ad ospedali di enti pubblici perseguenti anche finalità

diverse dall'assistenza ospedaliera), è confermato, d'altronde, dalla

circostanza che, quando, nella più recente legislazione, si è voluto

assicurare agli impiegati anche il mantenimento delle semplici

possibilità di carriera ad essi derivanti dalle norme anteriori, lo si

è detto espressamente, adoperando locuzioni dalle quali risulta senza

possibilità di dubbio trattarsi di un di più rispetto alle posizioni

qualificanti ormai il loro stato giuridico ed economico. Così, ad

esempio, l'art. 16 della legge 18 marzo 1968, n. 249, contenente la

delega al Governo per il riordinamento dell'amministrazione dello

Stato, nel testo modificato dall'art. 12 della legge 28 ottobre 1970,

n. 775, nella lett. i, stabilisce che le norme transitorie garantiscano

ai funzionari già in servizio, oltre alla "conservazione dei

trattamenti economici e delle posizioni giuridiche conseguite", anche

"le attuali possibilità di carriera previste dalle norme in vigore e

dalle attuali dotazioni organiche".

La deroga al titolo di studio, in favore del solo personale della

carriera esecutiva, non contrasta, d'altro lato, con il principio di

eguaglianza, stante la radicale diversità di mansioni tra detto

personale (costituito, a norma dell'art. 39 della legge, "dai

portantini, dal personale di cucina, pulizia, custodia e degli altri

servizi similari" e collocato al livello iniziale dell'organizzazione

amministrativa degli enti ospedalieri) e quello delle altre carriere, e

segnatamente, per quanto ora interessa, di quella direttiva; ed in

considerazione altresì del fatto che, nei riguardi del primo, l'art.

128, primo comma, del decreto presidenziale non ha di mira promozioni o

progressioni di carriera, ma l'immissione nei ruoli degli enti medesimi

che è cosa diversa. Né argomenti in contrario senso sono desumibili

dalla disposizione dell'art. 126 del decreto in oggetto, che ammette i

sanitari di ruolo o dichiarati idonei a partecipare direttamente ai

concorsi di assunzione presso ospedali di categoria pari od inferiore

prescindendo dal requisito della speciale idoneità (secondo le

ipotesi: nazionale o regionale), prescritto, di norma, dall'art. 43

della legge per l'accesso a detti concorsi: sia perché l'analogia tra

titolo di studio e conseguita idoneità (che è titolo, per dir così,

ulteriore ed aggiuntivo) è alquanto remota, sia perché la

disposizione ora menzionata è rivolta ad attuare un esplicito

principio direttivo, contenuto nel medesimo art. 43 e che non trova

riscontro, come si è osservato, in alcun'altra disposizione della

legge n. 132.

4. - Anche quanto al secondo profilo di illegittimità

costituzionale, per il diverso trattamento fatto per l'accesso ai posti

della carriera direttiva rispetto a quelli delle altre carriere,

profilo che le ordinanze prospettano per inciso e quasi in linea

subordinata (probabilmente perché, di per sé sola, la questione

sarebbe stata, nella specie, irrilevante), valgono considerazioni

analoghe a quelle sopra esposte, sia in ordine alla assenza nella legge

di delega di specifici principi e criteri direttivi sull'argomento dei

concorsi (aperti ovvero interni o riservati); sia quanto al proprio

significato tecnico dell'ultimo comma dell'art. 42 (così come

dell'art. 59, a sua volta anch'esso rammentato).

In altri termini, stabilendo, in sede di prima attuazione del nuovo

ordinamento, che i posti di ruolo disponibili nelle varie carriere

amministrative (ad eccezione di quella direttiva) siano assegnati

attraverso concorsi interni, il legislatore delegato non tanto ha

inteso dare attuazione a principi della legge di delega, cui fosse

vincolato a conformarsi, quanto semplicemente si è avvalso di una

facoltà discrezionale, nel quadro dei principi generali sul pubblico

impiego richiamati dall'art. 42, n. 2, della legge stessa ed in armonia

con criteri abitualmente seguiti nella prassi legislativa ed

amministrativa nei casi di trasferimento di personale ad enti di nuova

creazione o di riordinamento dell'assetto organizzativo di enti già

operanti. Ciò che risulta confermato ulteriormente dallo stesso art.

128, secondo comma, del decreto presidenziale, che, per le "modalità"

di espletamento dei concorsi interni, richiama, oltre alle disposizioni

in esso contenute, quelle stabilite "nei regolamenti dei singoli enti";

e non - come avrebbe fatto, ove si fosse trattato di riconoscere

aspettative di carriera - le modalità già previste dai regolamenti

degli ospedali, in vigore anteriormente alla istituzione degli enti

ospedalieri.

Così stando le cose, è chiaro che, a maggior ragione ancora, il

legislatore delegato non aveva alcun obbligo di estendere la

facilitazione della riserva di concorsi interni, disposta per l'accesso

ai posti delle carriere inferiori, alla diversa ipotesi dell'accesso a

posti della carriera direttiva.

Nemmeno è configurabile violazione dell'art. 3 Cost., sia perché

la qualità delle attribuzioni esplicate dai funzionari della carriera

direttiva impone che la selezione ne avvenga nei modi più rigorosi,

nel preminente interesse dell'amministrazione; sia perché, allorché,

come nel caso degli enti ospedalieri, i posti direttivi da coprire

sono, per la struttura stessa degli enti, in numero estremamente

limitato (quando pure non si riducano ad uno solo) ed altrettanto e

corrispondentemente limitato è il numero dei possibili aspiranti (fino

a ridursi a quel solo funzionario che già ne esercitasse, a titolo di

incarico, le funzioni), un concorso interno finirebbe per non assolvere

più alle ben note esigenze di scelta e valutazione comparativa entro

un'ampia cerchia di candidati, che stanno alla base dell'istituto del

pubblico concorso.

5. - Quanto si è venuto dicendo fin qui persuade al tempo stesso

che il combinato disposto degli artt. 104 e 128 del d.P.R. n. 130 del

1969, laddove, in sede di prima attuazione dell'ordinamento degli enti

ospedalieri, tiene fermi, per la carriera direttiva del personale

amministrativo, il requisito del titolo di studio e la prescrizione del

pubblico concorso, non contrasta nemmeno con l'art. 97 Cost. (tendendo,

anzi, nella formazione dei ruoli organici secondo le varie necessità

del servizio, a dare soddisfazione all'esigenza del buon andamento

della amministrazione), né con il principio, risultante per implicito

dal secondo comma dell'art. 4 Cost., della libera scelta del lavoro,

che deve ritenersi inconferente nella specie e che, del resto, le

ordinanze richiamano solo marginalmente e dubitativamente.