Sentenza n. 129/1975

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 15,

numeri 3 e 7, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle

leggi per la composizione e la elezione degli organi delle

Amministrazioni comunali), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 3 luglio 1972 dalla Corte suprema di

cassazione - sezione I civile - sul ricorso elettorale di Cinelli

Orazio contro Calomino Antonio, iscritta al n. 24 del registro

ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 55 del 28 febbraio 1973;

2) ordinanza emessa il 30 marzo 1973 dal tribunale di Torino sul

ricorso elettorale di Dauro Luigi contro Jona Luciano, iscritta al n.

253 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 205 dell'8 agosto 1973;

3) ordinanza emessa il 27 giugno 1973 dal tribunale di Spoleto sul

ricorso elettorale del Prefetto di Perugia contro Spoletini Raffaele,

iscritta al n. 300 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 236 del 12 settembre 1973;

4) ordinanza emessa il 19 giugno 1973 dal tribunale di Paola sui

ricorsi elettorali riuniti di Basile Carmelo ed altri contro Valenza

Giuseppe ed altri, iscritta al n. 12 del registro ordinanze 1974 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 62 del 6 marzo

1974;

5) ordinanza emessa il 2 maggio 1973 dal tribunale di Lucera sul

ricorso elettorale di Ippolito Vincenzo ed altro contro Follieri Libero

Giulio ed altri, iscritta al n. 243 del registro ordinanze 1974 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 180 del 10

luglio 1974.

Visti gli atti di costituzione di Jona Luciano, di Valenza Giuseppe

e di Di Bianco Antonio;

udito nell'udienza pubblica del 5 marzo 1975 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti.

Ritenuto in fatto :

1. - In riferimento all'art. 51 della Costituzione, che garantisce

a tutti i cittadini il diritto di accedere agli uffici pubblici e alle

cariche elettive, la Corte di cassazione, sezione prima civile, con

ordinanza 3 luglio 1972, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 15, n. 3, ultima parte, del t.u. delle leggi

sulle elezioni comunali (d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570), il quale

sancisce l'ineleggibilità a consigliere comunale degli amministratori

di enti dipendenti sovvenzionati o sottoposti alla vigilanza del

Comune. Secondo l'ordinanza di rimessione, la norma, non contestabile

nel principio che esprime - in quanto volto a evitare un conflitto di

interessi - , sarebbe illegittima nella parte in cui omette di

determinare il momento nel quale la causa di ineleggibilità debba

spiegare il suo effetto ostativo all'assunzione e all'esercizio della

carica, momento che non può essere rapportato che a quello in cui il

conflitto diventi reale e concreto: il che non si verifica se non in un

momento successivo a quello stesso delle elezioni, ma senza che la

norma lo precisi. Il che determinerebbe conseguenze dannose sulla

portata del diritto costituzionalmente garantito, il quale potrebbe

restare, in sede di applicazione della norma, tanto compresso quanto

dilatato oltre i limiti segnati dalla causa di ineleggibilità.

Nessuno si è costituito o è intervenuto in questo giudizio.

2. - Per motivi sostanzialmente analoghi, il tribunale di Lucera,

con ordinanza emessa il 2 maggio 1973, ha denunciato la illegittimità

costituzionale della citata disposizione di cui al n. 3 dell'art. 15

del d.P.R. n. 570 del 1960, con riferimento, oltre che all'art. 3,

anche all'art. 51 della Costituzione. Anche il tribunale di Lucera

osserva al riguardo che la norma impugnata pone in essere una uniforme

disciplina delle cause di ineleggibilità che appare ingiustificata e

comunque in contrasto con le indicazioni della giurisprudenza

costituzionale che più volte ha affermato la necessità di contenere e

delimitare rigorosamente quelle cause in relazione alle esigenze di

pubblico interesse cui esse sono preordinate.

Nemmeno in questo giudizio vi è stata costituzione di parti.

3. - Il tribunale di Torino, con ordinanza emessa il 30 marzo 1973

nel procedimento relativo al ricorso proposto da Dauro Luigi nei

confronti di Jona Luciano, ha impugnato, pure con riferimento agli

artt. 3 e 51 della Costituzione, ma sotto altro profilo, l'art. 15, n.

3, del t.u. 16 maggio 1960, n. 570. Secondo il tribunale, tale norma

dovrebbe ritenersi illegittima per difetto di tipizzazione, di

determinatezza e di precisione, sia in ordine alla espressione "enti,

istituti od aziende", sia con riguardo alla nozione di "vigilanza".

Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il prof. Luciano

Jona che, con deduzioni depositate in cancelleria il 6 agosto 1973,

sostiene la illegittimità costituzionale della norma impugnata con

argomentazioni analoghe a quelle contenute nella ordinanza di rinvio.

4. - Allo stesso ordine di censura è ispirata l'ordinanza emessa

il 27 giugno 1973 dal tribunale di Spoleto, che ha denunciato la

illegittimità costituzionale del citato art. 15, numeri 3 e 7, con

riferimento all'art. 51 della Costituzione. Secondo il giudice a quo,

le ipotesi di ineleggibilità formulate nelle norme impugnate sembrano

tanto late, generiche e polivalenti da causare notevoli perplessità

interpretative e da consentire la loro estensione anche ai casi che

potrebbero essere ritenuti non oggetto della effettiva previsione

voluta dal legislatore.

Nessuna delle parti si è costituita in giudizio.

5. - Nei confronti dell'art. 15, n. 3, del d.P.R. 16 maggio 1960,

n. 570, e sempre nella parte in cui contempla la ineleggibilità a

consigliere comunale degli amministratori di enti sovvenzionati o

sottoposti a vigilanza da parte del Comune, è stata proposta altra

questione di legittimità costituzionale con riferimento agli artt. 51

e 3 della Costituzione, ma sotto altro profilo, dal tribunale di Paola,

con ordinanza emessa il 19 giugno 1973 nel procedimento relativo ai

ricorsi riuniti proposti da Frassetti contro Leta, da Frassetti contro

Di Bianco e da Basile e Tricarico contro Valenza.

Il tribunale, rispetto agli impedimenti all'esercizio del diritto

di elettorato passivo, costituiti dall'essere il soggetto interessato

amministratore di un ente sovvenzionato o sottoposto a vigilanza del

Comune, ritiene che occorra distinguere tra quegli enti che, per la

loro natura o per gli scopi cui tendono o per altro motivo, si trovino

in una situazione di effettivo, e, se non attuale, almeno potenziale,

conflitto di interessi con il Comune, e quegli altri enti rispetto ai

quali non si può nemmeno ipotizzare l'esistenza di una posizione di

conflitto perché perseguono fini analoghi o compresi in quelli stessi

perseguiti dal Comune.

Ora, poiché la indistinta e indifferenziata causa di

ineleggibilità, prevista dalla norma impugnata, non terrebbe conto

della predetta essenziale differenziazione, né con riferimento alla

natura degli enti né con riguardo al tipo di interessi in concreto

perseguiti, il giudice a quo opina che la norma denunciata si presenti

ultronea rispetto alla stessa ratio contemplata dal legislatore e sia

perciò in contrasto con i precetti costituzionali contenuti negli

artt. 51 e 3 della Costituzione.

Nel presente giudizio si sono costituiti i resistenti Giuseppe

Valenza e Antonio Di Bianco, rappresentati e difesi dall'avv. Salvatore

Foderaro, che con deduzioni del 30 luglio 1973 e successiva memoria del

28 giugno 1974 ha sviluppato, anche con riferimento alle singole

posizioni delle parti, le censure prospettate nella ordinanza di

rinvio.

6. - Tutte le menzionate ordinanze sono state ritualmente

notificate comunicate e pubblicate. Considerato in diritto :

1. - Poiché le cinque ordinanze indicate in epigrafe denunziano le

stesse disposizioni di legge, le cause da esse promosse possono essere

riunite e decise con unica sentenza.

2. - Tutte le ordinanze di rinvio sollevano il dubbio che la norma

contenuta nell'art. 15, n. 3, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, sulla

composizione ed elezione degli organi delle amministrazioni comunali,

contrasti con gli artt. 3 e 51 della Costituzione. In ordine ai motivi

del dedotto contrasto, i giudici a quo non prospettano però un unico

ordine di censure, ma sostengono volta a volta che le cause di

ineleggibilità previste in quella norma siano costituzionalmente

illegittime sotto tre profili diversi: 1) per la loro indeterminatezza

circa il momento in cui deve verificarsi l'effetto ostativo; 2) per la

imprecisione concettuale della loro terminologia; 3) per l'assenza di

una concreta posizione conflittuale con gli interessi che si intendono

tutelare. Il tribunale di Spoleto, poi, denuncia, solo con riferimento

all'art. 51 della Costituzione, la norma contenuta nell'art. 15, n. 7,

del decreto n. 570 del 1960, estendendo anche alle cause di

ineleggibilità previste da questa disposizione la censura di

indeterminatezza e di imprecisione terminologica.

Le diverse questioni di legittimità presentano comunque un nucleo

comune risolventesi nell'affermazione che le predette cause di

ineleggibilità sembrano ledere, senza apprezzabili ragioni, o, quanto

meno, oltre il limite del necessario, il diritto garantito

costituzionalmente ad ogni cittadino di accedere agli uffici pubblici e

alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza. A sostegno di tale

assunto, tutte le ordinanze ricordano i precedenti della giurisprudenza

di questa Corte in materia di ineleggibilità a cariche elettive,

facendo riferimento in particolare al principio desunto dall'art. 51

Cost., secondo il quale l'eleggibilità rappresenta la regola e la

ineleggibilità l'eccezione (sent. n. 46 del 1969), e traendo da esso

la conseguenza che le cause di ineleggibilità devono essere

interpretate restrittivamente e possono trovare applicazione solo entro

i limiti rigorosamente segnati dalla ratio delle norme che le

determinano.

3. - Individuato il motivo ispiratore delle tre questioni

sottoposte all'esame della Corte, può ora procedersi alla disamina

analitica di esse.

La prima, proposta dalla Corte di cassazione e dal tribunale di

Lucera, fonda il motivo di incostituzionalità nella impossibilità di

desumere dalla norma denunziata, con la necessaria precisione, il

momento al quale deve essere rapportato l'effetto ostativo della causa

di ineleggibilità relativa al consigliere eletto che rivesta la carica

di amministratore di ente dipendente, sovvenzionato o sottoposto alla

vigilanza del Comune.

Ritengono in proposito le ordinanze di rinvio che tale causa di

ineleggibilità apparirebbe ultronea ed irrazionale, se, nella sua

applicazione, essa fosse ritenuta operante fin dal momento delle

elezioni, e non già da quello, ad esso successivo, dell'effettiva

insorgenza del conflitto tra gli interessi del Comune, e gli interessi

di altri enti, o del soggetto stesso.

Entro tali limiti, la questione risulta fondata.

In effetti, la norma non precisa in quale momento spieghi la sua

efficacia la causa di ineleggibilità: è, tuttavia, evidente che quel

momento non può coincidere con quello delle elezioni, perché queste

non determinano ancora l'investitura dell'eletto e non gli conferiscono

una posizione di potere, suscettibile di porre in essere quel conflitto

di interessi che la norma è diretta ad evitare.

D'altra parte, non può ammettersi che l'efficacia della causa

ostativa di ineleggibilità possa essere rapportata al momento in cui

il conflitto si manifesti in tutta la sua evidenza, quando cioè affari

concreti dell'ente dipendente, vigilato o sovvenzionato dal Comune

siano portati alla decisione, o anche soltanto alla discussione,

mediante iscrizione all'ordine del giorno, degli organi deliberanti del

Comune in cui sieda l'amministratore di quegli stessi enti nella sua

duplice qualità. È appena il caso di rilevare, in proposito, che un

conflitto determinante ineleggibilità, per essere rilevante, non deve

necessariamente essere attuale, bastando che sia anche soltanto

potenziale; la sua potenzialità, infatti, è già sufficiente a porre

in pericolo quegli interessi pubblici che si intendono tutelare

mediante la eliminazione della situazione di conflittualità. E non è

dubbio che il consigliere comunale, investito delle funzioni, si trovi,

in seno all'ente, in una posizione di potere che gli consente di

interferire nella conduzione degli affari del Comune, anche prima che

essi siano portati all'esame degli organi deliberanti.

Per risolvere dunque la proposta questione, occorre ricercare il

momento in cui i poteri, a seguito delle elezioni, vengono

effettivamente conferiti al consigliere neo-eletto. E tale momento,

secondo la Corte, non può essere che quello della convalida che, ai

sensi dell'art. 75 del t.u. delle leggi per la composizione e la

elezione degli organi delle amministrazioni comunali, deve avvenire

nella seduta immediatamente successiva alle elezioni stesse.

Può pertanto concludersi che la causa di ineleggibilità di che

trattasi spiega efficacia solo con la convalida e può essere perciò

rimossa fino al momento in cui questa viene posta in votazione, nella

prima seduta consiliare.

4. - La seconda questione, proposta con le ordinanze dei tribunali

di Torino e di Spoleto, investe le disposizioni contenute nell'art. 15,

nn. 3 e 7. Le norme denunziate sarebbero illegittime per oscurità

della loro formulazione, per la loro genericità, polivalenza e

mancanza di tipizzazione, tanto che esse determinerebbero notevoli

perplessità circa il loro significato, consentendo errori di

applicazione con l'inclusione, o viceversa, l'esclusione, di

fattispecie che, probabilmente, dovrebbero restare rispettivamente

escluse o, al contrario, comprese nel dettato normativo.

In particolare, le ordinanze segnalano l'equivocità dei termini

"enti, istituti e aziende" (n. 3), in quanto non si potrebbe dedurre

dalle parole usate e dal loro coordinamento se, nella disposizione,

debbano o non ritenersi comprese le società, di cui pur si parla nel

n. 7, e lamentano l'equivocità del termine "vigilanza", inteso con

significato generico di sorveglianza, e quindi con accezione diversa e

più ampia di quella che esso ha nel diritto amministrativo.

La questione non è fondata.

I termini usati dal legislatore esprimono concetti sufficientemente

precisi per evitare erronee applicazioni. La faticosa elaborazione

della dottrina e della giurisprudenza ha già da tempo conferito a quei

termini un contenuto che può considerarsi delimitato in modo

soddisfacente: inoltre, non è escluso che l'interprete, con l'ausilio

dei comuni canoni ermeneutici, e alla luce dei principi costituzionali,

riesca a dar loro contorni ancora più netti e maggiore aderenza alla

molteplice varietà dei casi che possano presentarsi nell'esperienza.

Ma questo è essenzialmente compito del giudice, a tutti i livelli;

avendo invece la Corte la funzione di porre a confronto la norma, nel

significato comunemente ad essa attribuito, con le disposizioni della

Costituzione, per rilevarne eventuali contrasti e trarne le conseguenze

sul piano costituzionale.

5. - La terza ed ultima questione è quella proposta dal tribunale

di Paola, il quale ritiene che l'art. 15, n. 3, sia illegittimo nella

parte in cui, all'interno della categoria degli enti dipendenti,

vigilati o sovvenzionati dal Comune, non introduce una distinzione, che

sarebbe invece essenziale, tra enti le cui finalità possono collidere

e quelli i cui scopi sono - benché solo parzialmente - coincidenti con

quelli perseguiti dal Comune (es. ECA; Pro-loco).

La questione non è fondata.

È ovvio che nel dettato, come nella ratio, della disposizione, il

conflitto determinante la situazione di ineleggibilità non è

originato dal contrasto degli scopi perseguiti dagli enti in questione

giacché questi - in via generale - debbono ritenersi tutti ugualmente

volti a soddisfare i bisogni della comunità. Ciò che rileva, invece,

è quel contrasto di interessi che si realizza quando gli

amministratori di enti dipendenti, sovvenzionati o vigilati dal Comune,

divengono amministratori anche di questo ente, cumulando la posizione

di destinatari di ordini, di benefici o di controlli con quella di

direzione, di erogazione e di vigilanza. Il che è inconcepibile, non

solo sul piano della logica comune, ma anche di quella giuridica.