Sentenza n. 127/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto:

dell'art. 6, primo comma, lettera b), del d.-l. 12 settembre 1983,

n. 463 (Misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il

contenimento della spesa pubblica, disposizioni per vari settori

della pubblica amministrazione e proroga di taluni termini),

convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638;

dell'art. 4, comma 1, lettera b), (esattamente: dell'art. 4, comma

1) del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento

del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma

dell'art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come modificato

dall'art. 11, comma 38, della legge 24 dicembre 1993, n. 537

(Interventi correttivi di finanza pubblica), e dall'art. 2, comma 14,

della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico

obbligatorio e complementare); dell'art. 3, comma 1, lettera s),

della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale); giudizio promosso con ordinanza emessa il 19 gennaio

1996 dal pretore di Genova nel procedimento civile vertente tra Maria

Merlino e l'INPS, iscritta al n. 234 del registro ordinanze 1996 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima

serie speciale, dell'anno 1996.

Visti gli atti di costituzione dell'INPS e di Maria Merlino nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1996 il giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Edoardo Ghera per Maria Merlino, Carlo De

Angelis per l'INPS e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 19 gennaio 1996 nel corso di un

giudizio promosso dalla titolare di pensione diretta che chiedeva la

condanna dell'Istituto nazionale della previdenza sociale a

corrisponderle l'integrazione al trattamento minimo, il pretore di

Genova ha sollevato questione di legittimità costituzionale delle

norme che, ai fini del riconoscimento di tale integrazione,

attribuiscono rilievo al reddito del coniuge dell'assicurato,

escludendo il diritto all'integrazione stessa nel caso di persona

coniugata, non legalmente ed effettivamente separata, che sia

titolare di redditi propri per un importo inferiore a due volte

l'ammontare annuo del trattamento minimo del Fondo pensioni

lavoratori dipendenti, ma che sia tuttavia titolare di redditi,

cumulati con quelli del coniuge, per un importo superiore a quattro

volte il trattamento minimo (con elevazione del limite a cinque volte

il trattamento minimo per i lavoratori andati in pensione

successivamente al 31 dicembre 1993 e fino al 31 dicembre 1994).

Il pretore di Genova denuncia specificamente il combinato disposto:

dell'art. 6, primo comma, lettera b), del d.-l. 12 settembre 1983, n.

463 (Misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il

contenimento della spesa pubblica, disposizioni per vari settori

della pubblica amministrazione e proroga di taluni termini),

convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638;

dell'art. 4, comma 1, lettera b), (esattamente: dell'art. 4, comma

1) del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento

del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma

dell'art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come modificato

dall'art. 11, comma 38, della legge 24 dicembre 1993, n. 537

(Interventi correttivi di finanza pubblica), e dall'art. 2, comma 14,

della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico

obbligatorio e complementare); dell'art. 3, comma 1, lettera s),

della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale).

Il pretore di Genova dubita che possa essere in contrasto con gli

artt. 3, 31, primo comma, 36, primo comma, e 38, secondo comma, della

Costituzione avere attribuito rilievo, ai fini dell'integrazione

della pensione al trattamento minimo, ai redditi del coniuge e non

solo ai redditi propri del titolare della pensione.

Il giudice rimettente, richiamando la giurisprudenza

costituzionale, ritiene che il trattamento pensionistico costituisca

un prolungamento, a fini previdenziali, della retribuzione percepita

in costanza del rapporto di lavoro, sicché anche il trattamento

pensionistico dovrebbe essere proporzionato alla qualità e quantità

di lavoro prestato e tale da assicurare mezzi adeguati alle esigenze

di vita dei lavoratori (artt. 38, secondo comma, e 36 Cost.), in modo

da mantenere il tenore di vita conseguito nel corso dell'attività

lavorativa.

L'istituto dell'integrazione della pensione al trattamento minimo

sarebbe, appunto, diretto ad assicurare ai lavoratori mezzi adeguati

alle esigenze di vita, anche quando il calcolo della pensione in base

ai contributi accreditati risulti, in mancanza di altri redditi,

inferiore a quanto necessario. L'integrazione non avrebbe natura

assistenziale, bensì previdenziale, sicché la valutazione dello

stato di bisogno o di non abbienza dovrebbe essere effettuata con

riferimento al singolo lavoratore e non al suo nucleo familiare, che

potrebbe essere preso in considerazione solo quando si tratti di

prestazioni assistenziali.

Ad avviso del giudice rimettente, la disciplina legislativa

denunciata violerebbe l'art. 3 della Costituzione, perché sarebbe

palesemente irrazionale e determinerebbe una ingiustificata

disparità di trattamento tra titolari di pensione diretta con

identica posizione contributiva, i quali percepirebbero o meno

l'integrazione della pensione al trattamento minimo a seconda del

reddito del coniuge. L'eguaglianza sarebbe violata anche sotto altro

profilo, giacché non si terrebbe in alcun modo conto dei redditi

dell'intero nucleo familiare in relazione al numero di persone che lo

compongono.

La disciplina denunciata, inoltre, favorirebbe ed incoraggerebbe le

famiglie di fatto e le separazioni tra coniugi, così violando

l'obbligo di agevolare con misure economiche la formazione della

famiglia (art. 31, primo comma, Cost.).

2. - Si è costituita Maria Merlino, ricorrente nel giudizio

principale, chiedendo che sia dichiarata l'illegittimità

costituzionale delle norme denunciate.

La parte privata sostiene che, nell'evoluzione legislativa

dell'istituto, il diritto all'integrazione al minimo della pensione

è sempre stato collegato al reddito personale del pensionato (in

particolare, art. 6 del decreto-legge n. 463 del 1983). Il cumulo

con i redditi del coniuge non legalmente separato è stato preso in

considerazione solo con l'art. 4, comma 1, del decreto legislativo n.

503 del 1992 e con le modifiche introdotte dall'art. 11, comma 38,

della legge n. 537 del 1993. Il diritto del pensionato ad una

prestazione adeguata alle esigenze di vita minime è stato, in tal

modo, trasformato da previdenziale in assistenziale, disattendendo la

natura dell'istituto, che è diretto ad assicurare al lavoratore

mezzi adeguati alle esigenze di vita (art. 38, secondo comma, Cost.).

Ad avviso della parte privata, condizionare l'integrazione della

pensione al reddito del coniuge determinerebbe una irrazionale ed

ingiustificata disparità di trattamento tra situazioni omogenee,

discriminate non in ragione dello stato di bisogno, alla cui

sovvenzione è finalizzata la prestazione integrativa, ma in ragione

dello stato civile (di coniugato o non coniugato) del destinatario.

Il principio di proporzionalità e adeguatezza alle esigenze di

vita della prestazione pensionistica, che ha natura sostanzialmente

retributiva (artt. 36 e 38 Cost.), imporrebbe di assicurare il

trattamento minimo a tutti i lavoratori che si trovino a percepire

una pensione inferiore al minimo vitale. Se nel valutare

l'adeguatezza della prestazione pensionistica alle esigenze di vita

si dovesse prendere in considerazione il reddito del coniuge, tale

considerazione dovrebbe riguardare non solo la integrazione al

minimo, ma la generalità dei trattamenti pensionistici.

La parte privata prospetta, inoltre, la violazione degli artt. 29

e 37 della Costituzione, che l'ordinanza di rimessione non indica

quali parametro del giudizio di legittimità costituzionale.

3. - Si è costituito in giudizio anche l'Istituto nazionale della

previdenza sociale (INPS), chiedendo che la questione di legittimità

costituzionale sia dichiarata non fondata.

L'INPS sostiene che il principio di solidarietà, che è alla base

dell'integrazione al minimo, fa gravare tale erogazione su persone

diverse dal beneficiario e, in definitiva, su tutta la collettività.

Il ricorso alla solidarietà generale sarebbe talmente vasto da far

considerare al legislatore l'opportunità di evitarlo quando non sia

necessario, come nel caso in esame, nel quale l'interessato può

trovare adeguato sostegno nell'aiuto del coniuge, che ha, nei suoi

confronti, un obbligo di assistenza anche materiale (art. 143 cod.

civ.).

4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente

infondata.

L'Avvocatura osserva che l'ordinanza di rimessione denuncia una

ingiustificata disparità di trattamento, in contrasto con l'art. 3

della Costituzione, tra titolari di pensione diretta con identica

situazione contributiva, a seconda del reddito percepito dal coniuge,

senza tenere conto che del nucleo familiare possono far parte altre

persone titolari di redditi ai quali non si attribuisce alcun

rilievo.

Ad avviso dell'Avvocatura, il riferimento alla identità di

situazione contributiva non sarebbe pertinente, perché, a parità di

anni di contribuzione, la base pensionistica è identica per tutti

gli assicurati, siano essi coniugati o meno. L'integrazione al

minimo, difatti, prescinde dai contributi e rappresenta una

elargizione che il legislatore ha stabilito secondo criteri del tutto

discrezionali.

Non sussisterebbe neanche la denunciata violazione degli artt. 36

e 38 della Costituzione, in base ai quali il trattamento di

quiescenza, che della retribuzione costituisce il prolungamento a

fini previdenziali, deve essere proporzionato alla qualità e

quantità di lavoro prestato e deve assicurare al lavoratore ed alla

sua famiglia mezzi adeguati alle esigenze di vita. Le disposizioni

denunciate tratterebbero in modo eguale i lavoratori, siano essi

coniugati o non coniugati, in relazione alla qualità e quantità di

lavoro prestato. Per quanto riguarda l'assicurazione di mezzi

adeguati alla famiglia, il legislatore avrebbe tenuto conto della

concreta situazione familiare, dettando discrezionalmente la

disciplina di dettaglio in considerazione delle varie esigenze.

5. - In prossimità dell'udienza la parte privata ha depositato una

memoria per illustrare ulteriormente le argomentazioni prospettate

nell'atto di costituzione, unendo anche una valutazione attuariale

degli oneri complessivi che deriverebbero dalla eventuale

dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme che

limitano il diritto alla integrazione al minimo in relazione al

reddito del coniuge.

La parte privata sottolinea, in particolare, che nel rapporto

previdenziale la solidarietà è interna alla categoria dei

lavoratori; ribadisce, inoltre, che la oggettiva garanzia di

adeguatezza della prestazione previdenziale alle esigenze di vita

minime del lavoratore prescinde dalle condizioni soggettive del

destinatario. Far riferimento non più ai soli redditi propri del

pensionato, bensì anche ai redditi del coniuge, determinerebbe una

lesione del diritto alla tutela previdenziale, che garantisce

direttamente il pensionato contro lo stato di bisogno e che solo in

via sussidiaria può presupporre il ricorso ai familiari obbligati a

prestare gli alimenti (artt. 433 e 438 cod. civ.).

La memoria prospetta un ulteriore dubbio di legittimità

costituzionale per l'art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 503

del 1992, che, in violazione dell'art. 76 Cost., eccederebbe i limiti

della delega conferita con l'art. 3 della legge n. 421 del 1992. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale investe la

disciplina della integrazione al minimo del trattamento

pensionistico, che prevede, se il titolare della pensione è

coniugato e non legalmente ed effettivamente separato, che

l'integrazione non spetta a chi possegga redditi propri o cumulati

con quelli del coniuge per un importo superiore da tre a cinque

volte, a seconda delle disposizioni che si sono succedute nel tempo,

il trattamento minimo.

Il pretore di Genova denuncia il combinato disposto: dell'art. 6,

primo comma, lettera b), del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463 (Misure

urgenti in materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento

della spesa pubblica, disposizioni per vari settori della pubblica

amministrazione e proroga di taluni termini), convertito, con

modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638; dell'art. 4,

comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il

riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e

pubblici, a norma dell'art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421),

come modificato dall'art. 11, comma 38, della legge 24 dicembre

1993, n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica), e dall'art.

2, comma 14, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema

pensionistico obbligatorio e complementare); dell'art. 3, comma 1,

lettera s), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo

per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia

di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale), nella parte in cui dà rilievo, ai fini

dell'attribuzione dell'integrazione della pensione al trattamento

minimo, al reddito del coniuge dell'assicurato. Il giudice rimettente

ritiene che tener conto dei redditi del coniuge, oltre che dei

redditi propri del titolare di pensione diretta, sia in contrasto con

gli artt. 36, primo comma, 38, secondo comma, 3 e 31, primo comma,

della Costituzione, giacché:

a) l'importo della pensione dovrebbe essere proporzionato alla

qualità e quantità del lavoro prestato ed assicurare mezzi adeguati

alle condizioni di vita del lavoratore; l'integrazione al trattamento

minimo, avendo natura previdenziale, dovrebbe considerare il singolo

lavoratore e non essere condizionata da redditi di altri componenti

della famiglia, rilevanti solo per l'erogazione di prestazioni

assistenziali;

b) si determinerebbe una palese irrazionalità ed una

ingiustificata disparità di trattamento tra titolari di pensione

diretta con identica situazione contributiva, a seconda che siano o

meno coniugati; sotto altro profilo, ignorare i redditi dell'intero

nucleo familiare, in relazione al numero di persone che lo

compongono, lederebbe il principio di eguaglianza;

c) non verrebbe agevolata la formazione della famiglia, mentre

sarebbero incoraggiate le separazioni tra coniugi e le famiglie di

fatto.

2. - I termini della questione di legittimità costituzionale sono

quelli fissati dall'ordinanza di rimessione e non possono essere

estesi o modificati successivamente dalle parti (da ultimo, sentenze

nn. 386 e 79 del 1996). Non possono, pertanto, essere presi in

considerazione gli ulteriori parametri costituzionali ed i profili

proposti dalla parte privata nell'atto di costituzione e nella

successiva memoria.

3. - La questione è infondata.

Nel contesto della disciplina complessiva delle pensioni a carico

dell'assicurazione obbligatoria per l'invalidità, la vecchiaia ed i

superstiti, l'istituto della integrazione al trattamento minimo, pur

variamente regolato nel tempo, risponde all'esigenza di assicurare a

tutti i lavoratori pensionati mezzi sufficienti per le necessità

della vita.

L'integrazione, tuttavia, non costituisce una maggiorazione,

stabile e permanente, del trattamento pensionistico calcolato in

base ai contributi versati ed agli anni di servizio prestato; essa

costituisce, piuttosto, una prestazione eventuale e variabile nel

tempo, che può essere condizionata, per la sua erogazione e nel suo

ammontare, dall'esistenza e dalla consistenza di altri redditi

personali del pensionato e, talvolta, di componenti del nucleo

familiare.

4. - La giurisprudenza costituzionale, collegando gli artt. 36 e 38

della Costituzione (tra le molte, sentenze nn. 119 e 96 del 1991 e n.

173 del 1986), ha ritenuto che il trattamento di quiescenza dei

lavoratori, come la retribuzione, debba essere proporzionato alla

quantità e qualità del lavoro prestato. In ogni caso devono essere

assicurati, secondo quanto prevede l'art. 38 della Costituzione, al

lavoratore pensionato, ed alla sua famiglia, mezzi adeguati alle

esigenze di vita. Anche nel sistema previdenziale si esprime, dunque,

il generale dovere di solidarietà (v. sentenze n. 132 del 1984 e n.

62 del 1977), che caratterizza sin dai principi fondamentali la Carta

costituzionale (art. 2 Cost.).

5. - L'integrazione della pensione al minimo, pur considerato

istituto previdenziale (sentenza n. 240 del 1994), non riflette la

caratteristica del trattamento pensionistico, quale prolungamento

della retribuzione lavorativa, in quanto tale correlato alla

quantità e qualità del lavoro prestato. Sotto questo profilo è il

calcolo della pensione cui si ha diritto in base ai contributi

accreditati a dover rispecchiare sia la durata della vita lavorativa

che l'ammontare della retribuzione percepita nel tempo.

L'integrazione al minimo si discosta da questi parametri di calcolo e

costituisce, piuttosto, un'erogazione ulteriore rispetto al

trattamento pensionistico dovuto in base ai contributi versati, al

quale si aggiunge per assicurare al lavoratore in quiescenza il

reddito minimo, considerato necessario per far fronte alle esigenze

di vita del titolare della pensione e della sua famiglia.

In relazione a tale caratteristica, il legislatore - cui spetta

determinare, in adesione ai principi costituzionali e tenendo,

quindi, anche conto delle risorse finanziarie disponibili (v.

sentenze n. 99 del 1995 e n. 119 del 1991), l'ampiezza e le

modalità dell'intervento solidaristico - può condizionare

l'attribuzione e l'ammontare della integrazione della pensione

contributiva agli altri redditi del pensionato e della sua famiglia.

Se, difatti, l'integrazione della pensione deve assicurare che la

prestazione previdenziale consenta di far fronte alle esigenze di

vita minime dell'assicurato e della sua famiglia, per converso non si

può escludere che per valutare le necessità della famiglia, cui si

debba sovvenire con l'intervento solidaristico, si considerino i

redditi percepiti da altri componenti della famiglia medesima.

Il legislatore può dunque, senza che ne risultino violati gli

artt. 36 e 38 della Costituzione, considerare anche i redditi del

coniuge, per attribuire o meno al titolare della pensione la

integrazione al minimo; sempre che, tuttavia, l'importo dei redditi,

propri o cumulati con quelli del coniuge, ostativo alla attribuzione

del beneficio, sia determinato ragionevolmente, per poter far fronte

alle esigenze di vita minime della famiglia. Ciò implica che, in

caso di cumulo con i redditi del coniuge, l'importo che esclude

l'attribuzione della integrazione al minimo della pensione in

godimento sia adeguatamente superiore all'importo dei redditi propri

del titolare della pensione che determina la medesima esclusione.

Le disposizioni denunciate, nel considerare anche i redditi del

coniuge tra i requisiti di reddito per l'integrazione al trattamento

minimo, rispondono al criterio di una differente determinazione del

loro importo, che richiede un maggior ammontare, in caso di cumulo,

rispetto a quello determinato per i redditi propri del pensionato.

Ciò consente di escludere la fondatezza del vizio di legittimità

costituzionale, denunciato per la regola in sé del cumulo dei

redditi, del titolare della pensione e del coniuge, senza che vengano

posti in discussione i criteri per la determinazione dei relativi

importi.

6. - Anche la denunciata irrazionalità e disparità di trattamento

tra titolari di pensione diretta con identica situazione contributiva

non è fondata.

L'integrazione al minimo costituisce, come si è già precisato,

prestazione aggiuntiva rispetto a quella che risulterebbe dal calcolo

in base ai contributi accreditati, i quali danno diritto ad un

trattamento pensionistico egualmente commisurato, per tutti i

lavoratori, alla quantità e qualità di lavoro prestato.

L'attribuzione della integrazione, diretta ad assicurare il minimo

necessario al lavoratore pensionato e alla sua famiglia, richiede

ulteriori requisiti di reddito, che, proprio in ragione delle

esigenze familiari, possono legittimamente riferirsi, sia pure con

diversità di importi, oltre che ai redditi propri del titolare della

pensione, anche ai redditi del coniuge, che pure concorrono a

soddisfare i medesimi bisogni.

Non vi è dunque, sotto questo profilo, quella identità di

situazione che viene presupposta per dedurre una disparità di

trattamento. Le disposizioni denunciate non discriminano tra

soggetti coniugati e non coniugati, ma stabiliscono un criterio,

quello dell'ammontare del cumulo dei redditi dei coniugi, per

escludere il bisogno che dà diritto all'intervento solidaristico di

integrazione della pensione (v. sentenza n. 75 del 1991).

La violazione del principio di eguaglianza è prospettata anche

considerando che i requisiti di reddito per l'integrazione al

trattamento minimo si riferiscono ai redditi propri del pensionato

cumulati con quelli del coniuge, ma non attribuiscono rilievo ai

redditi dell'intero nucleo familiare in relazione al numero delle

persone che lo compongono.

Nel prevedere un intervento solidaristico, quale è l'integrazione

al minimo, il legislatore ha, non irragionevolmente, considerato,

nell'ambito della sua discrezionalità, il reddito dei coniugi, sui

quali solitamente gravano gli oneri relativi alle esigenze di vita

della famiglia. Ciò non esclude che siano giustificati anche altri

criteri, tra i quali potrebbe rientrare quello prefigurato dal

giudice rimettente, per stabilire quando o come il reddito del nucleo

familiare condizioni l'erogazione di prestazioni solidaristiche.

7. - La questione di legittimità costituzionale non è fondata

neppure in riferimento all'art. 31, primo comma, della Costituzione,

il quale, secondo l'ordinanza di rimessione, sarebbe violato dal

cumulo dei redditi propri del titolare della pensione e del coniuge

ai fini della integrazione al trattamento minimo, che non

agevolerebbe la formazione della famiglia ma incoraggerebbe le

famiglie di fatto e la separazione tra coniugi.

Riconoscendo i diritti della famiglia fondata sul matrimonio, la

Costituzione impegna ad agevolarne la formazione e l'adempimento dei

compiti (rispettivamente artt. 29, primo comma, e 31, primo comma,

Cost.), con misure in ordine alle quali si dispiega la valutazione

discrezionale del legislatore (v. sentenze n. 1067 del 1988 e n. 81

del 1966).

Il principio di favore e di sostegno per la famiglia non è

contraddetto quando, nell'esercizio di tale discrezionalità, il

legislatore condiziona l'attribuzione di una prestazione

solidaristica, quale è l'integrazione della pensione al trattamento

minimo, ai redditi non solo del titolare della pensione ma anche del

coniuge, purché l'importo dei redditi cumulati che escludono

l'integrazione sia ragionevolmente determinato in misura

adeguatamente superiore a quello dei redditi propri del pensionato

che determinano analoga esclusione.

Non si può, infine, ritenere di minore favore per la famiglia il

cumulo dei redditi dei coniugi, non legalmente ed effettivamente

separati, ai fini dell'integrazione al minimo, cumulo che non opera

in caso di convivenza di fatto o di separazione coniugale. Difatti la

mancanza o il diverso atteggiarsi dell'obbligo giuridico di

assistenza diversifica le altre situazioni considerate dal giudice

rimettente dalla condizione della famiglia legittima e non ne

consente il raffronto (sentenze n. 75 del 1991 e n. 644 del 1988),

giacché solo il rapporto coniugale è caratterizzato da stabilità e

certezza e dalla reciprocità e corrispettività di diritti e doveri

che nascono dal matrimonio (sentenza n. 8 del 1996).