Sentenza n. 127/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del d.P.R. 9

giugno 1975, n. 482 (Modifiche ed integrazioni alle tabelle delle

malatte professionali nell'industria e nell'agricoltura), e dell'art. 3

del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 5 aprile 1977 dal Pretore di Vigevano nel

procedimento civile vertente tra Romanini Oreste e l'INAIL, iscritta al

n. 236 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 169 del 22 giugno 1977;

2) ordinanza emessa il 18 febbraio 1977 dal Tribunale di Bolzano

nel procedimento civile vertente tra Zamboni Vincenzo e l'INAIL,

iscritta al n. 238 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 176 del 29 giugno 1977.

Visti gli atti di costituzione di Romanini Oreste e dell'INAIL;

udito nell'udienza pubblica del 4 marzo 1981 il Giudice relatore

Giuseppe Ferrari;

uditi gli avvocati Franco Agostini per Romanini Oreste e Vincenzo

Cataldi per l'INAIL.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 21 settembre 1976, Romanini Oreste,

operaio in un'industria chimica, conveniva l'INAIL dinanzi al Pretore

di Vigevano, lamentando di avere contratto, nel suo lavoro di

filtrazione ed essiccazione di pula di riso, una dermatite localizzata

alle mani ed una broncopneumopatia, e chiedendo pertanto il

riconoscimento, negatogli dall'istituto in sede amministrativa, del

diritto alla rendita prevista dal d.P.R. n. 1124 del 1965. In via

subordinata, denunziava la illegittimità costituzionale, per contrasto

con gli artt. 3 e 38 della Costituzione, del n. 49 della tabella

allegato 4 al d.P.R. n. 1124 del 1965 con l'integrazione di cui al

d.P.R. n. 482 del 1975, in relazione all'art. 74 stesso decreto n. 1124

del 1965, il quale ultimo peraltro risulta indicato solo per l'asserita

inabilità permanente.

L'ente assicurativo convenuto, pur ammettendo la riconducibilità

della broncopneumopatia al lavoro espletato dall'operaio, concludeva

tuttavia per il rigetto della domanda attrice, in quanto l'esposizione

alla pula di riso non è prevista nella voce n. 49 del d.P.R. n. 482

del 1975.

Il Pretore di Vigevano, premesso che la Clinica del lavoro di Pavia

aveva accertato, non solo l'esistenza della malattia denunziata, ma

anche la sua dipendenza da "sensibilizzazione ad agenti chimici,

polveri vegetali e miceti", e che il consulente tecnico d'ufficio aveva

a sua volta riconosciuto al Romanini" una permanente riduzione

dell'attitudine lavorativa nella misura del 25% della totale", rileva

che, poiché le broncopneumopatie causate da agenti e sostanze, tra cui

polveri di cereali e miceti, sono riconosciute come malattie

professionali solo nell'agricoltura, ma non anche nell'industria,

nonostante la sostanziale analogia biochimica tra i cereali,

conseguentemente situazioni identiche vengono disciplinate in modo

diverso secondo che si tratti di lavoro agricolo o industriale.

Affermando altresì che la tassatività delle tabelle preclude al

giudice la possibilità di accogliere la domanda attrice mediante

ricorso all'interpretazione estensiva, dichiarava rilevante e non

manifestamente infondata, in relazione all'art. 3 della Costituzione,

la questione di legittimità costituzionale del d.P.R. 9 giugno 1975,

n. 482, nella parte in cui le relative tabelle riconoscono quali

malattie professionali le broncopneumopatie, causate da polveri di

cereali, solo nell'agricoltura (allegato 5, voce n. 21), e non anche

nell'industria (allegato 4, voce n. 49).

2. - Con impugnativa al Tribunale di Bolzano in data 21 febbraio

1975 avverso la sentenza di primo grado, Zamboni Vincenzo, operaio

presso lo stabilimento "Lancia", chiedeva che, accertata quale

morbigena, sulla base della nuova tabella approvata col d.P.R. n. 482

del 1975, la lavorazione da lui svolta per anni in reparti

particolarmente rumorosi, gli venisse riconosciuta, nei confronti

dell'INAIL, la rendita per malattia professionale contratta (sordità

da rumore), a decorrere dalla prima domanda amministrativa (23 aprile

1971), e perciò da data anteriore all'entrata in vigore del d.P.R. n.

482 del 1975 e dell'annessa nuova tabella, o, in subordine, almeno

dall'entrata in vigore del suddetto decreto.

L'istituto appellato, pur riconoscendo che l'appellante è affetto

da sordità bilaterale con riduzione permanente dell'attitudine al

lavoro nella misura del 60%, si opponeva all'accoglimento della domanda

con la motivazione che la rendita può essere riconosciuta, come in

effetti è stata riconosciuta all'appellante, solo a partire dal giorno

della presentazione della seconda istanza in via amministrativa (17

marzo 1976).

Il Tribunale di Bolzano, ritenendo che il d.P.R. n. 482 del 1975 ha

natura di atto amministrativo e che, pertanto, non può modificare un

atto avente valore legislativo, qual è appunto il d.P.R. n. 1124 del

1965, emanato in attuazione della legge di delegazione 19 gennaio 1963,

n. 15 (i cui termini furono poi prorogati con la legge 11 marzo 1965,

n. 158), sollevava d'ufficio la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 3 del citato d.P.R. n. 1124 del 1965, nella

parte in cui autorizza a modificare o integrare con decreto

presidenziale, su proposta del ministro per il lavoro, di concerto con

quello della sanità, e sentite le organizzazioni sindacali

maggiormente rappresentative, le tabelle, anteriormente approvate con

norma primaria, delle malattie professionali e delle relative

lavorazioni patogene. In particolare rilevava che l'art. 3 del d.P.R.

n. 1124 del 1965, in quanto autorizza le modifiche tabellari senza

prefissare né limiti di tempo, né principi o criteri direttivi, viola

gli artt. 76 e 77 della Costituzione, e che le modifiche apportate con

atto amministrativo, in quanto comportano, per un verso l'imposizione

di nuove o diverse prestazioni patrimoniali a carico dei datori di

lavoro sotto forma di premi assicurativi, e per altro verso

l'ampliamento o, in ipotesi, anche la diminuzione del numero delle

malattie professionali e delle lavorazioni morbigene, incidono in

materie che l'art. 23 della Costituzione riserva espressamente alla

legge. Richiamava altresì, ma senza il sostegno di una motivazione,

l'art. 38 della Costituzione. Considerato in diritto :

1. - I giudizi relativi alle due ordinanze in epigrafe vanno

riuniti e definiti con unica pronuncia. Nonostante la varietà delle

loro prospettazioni, infatti, e delle norme costituzionali invocate, le

due ordinanze si accomunano per la sostanziale affinità della

questione di fondo, che entrambi i dispositivi - l'uno esplicitamente e

sotto il profilo sostantivo, l'altro implicitamente e sotto il profilo

formale - sottopongono al giudizio di questa Corte.

2. - La materia delle malattie professionali è fondamentalmente

disciplinata dal d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, che ha approvato il

testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro

gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali. Con tale

normativa risulta adottato nel nostro ordinamento il sistema tabellare

rigido, o tassativo, così denominato, perché garantisce il

riconoscimento automatico del diritto alla rendita solo nel caso in cui

la malattia contratta e la lavorazione svolta risultino comprese nelle

apposite tabelle che sono annesse al predetto testo unico, mentre nei

casi di malattie o lavorazioni non tabellate, ancorché sostanzialmente

affini a queste, i lavoratori non sono ammessi a provarne la natura o

di origine professionale. Furono queste considerazioni ad indurre

taluni giudici a dubitare, in rapporto agli artt. 3 e 38 della

Costituzione, della legittimità costituzionale del sistema tabellare

e, quindi, a sottoporre la relativa questione al giudizio di questa

Corte, chiamata peraltro a giudicare il d.P.R. n. 1124 del 1965, cioè

la legge delegata, che appunto esprime e disciplina quel sistema

(sentenza di questa Corte n. 206 del 1974).

Il Pretore di Vigevano, viceversa, pur muovendo dalle stesse

considerazioni che provocarono la summenzionata sentenza, con la quale

questa Corte dichiarò infondata la questione di legittimità

costituzionale del sistema tabellare, e pur invocando gli stessi artt.

3 e 38 della Costituzione, ha denunziato direttamente l'illegittimità

costituzionale del d.P.R. n. 482 del 1975, e precisamente le modifiche

ed integrazioni da questo apportate alle tabelle (allegati 4 e 5)

annesse al d.P.R. n. 1124 del 1965.

La questione, così come proposta, è inammissibile.

Il d.P.R. n. 482 del 1975, trovando la sua fonte, non già in una

legge di delegazione, ma in una legge delegata, ed essendo adottato,

non già dal governo, ma dal ministro della sanità, di concerto con

quello del lavoro, palesemente non rientra, sia sotto il profilo

soggettivo, sia sotto il profilo formale, tra gli atti di normazione

primaria, sui quali soltanto questa Corte può esercitare il suo

sindacato a norma dell'art. 134 della Costituzione. E non può non

convenirsi esaminando l'atto anche sotto il profilo contenutistico, che

il sistema tabellare, di cui appunto si denunzia l'incostituzionalità,

è posto dal d.P.R. n. 1124 del 1965, al quale qui nessuna censura

viene rivolta, non già dal d.P.R. n. 482 del 1975. Questo si limita a

modificare ed integrare le tabelle annesse alla legge delegata, non

solo mediante l'inserimento di nuove voci, ma anche mediante

formulazioni più elastiche di pressoché tutte le voci, le quali

pertanto assumono, per la loro genericità e comprensività, una

notevole capacità di espansione.

3. - È viceversa infondata la questione di legittimità

costituzionale sollevata dal Tribunale di Bolzano, secondo il quale le

tabelle delle malattie professionali e delle relative lavorazioni

morbigene annesse al testo unico n. 1124 del 1965, essendo adottate con

atto avente forza di legge, non possono essere modificate od integrate,

se non con un atto di eguale valore normativo. Dovrebbe pertanto,

secondo il giudice a quo, essere dichiarato costituzionalmente

illegittimo, per violazione degli artt. 23, 76, 77 e 38 della

Costituzione, l'art. 3 del d.P.R. n. 1124 del 1965, il quale

facoltizza, invece, modifiche ed integrazioni alle proprie tabelle

mediante un atto di natura amministrativa, quale appunto il d.P.R. n.

482 del 1975.

Non può non osservarsi in contrario che nel nostro ordinamento è

riscontrabile una certa proclività del legislatore a collocare in un

testo legislativo, per lo più come allegati, e perciò in aggiunta

alla parte squisitamente normativa, anche dati della realtà,

individuati in base a criteri tecnici. Accade sovente, in tali casi,

che il legislatore, anche quello delegato, demandi poi all'esecutivo, o

all'organo dell'esecutivo competente per materia, di apportare a quei

dati gli aggiustamenti che l'esperienza, una più matura riflessione,

il progresso tecnico, rendano consigliabili. Meglio che un metodo, è

un espediente, questo, tutt'altro che inconsueto, anche se non certo

irreprensibile sotto il profilo concettuale, che non può tuttavia

essere dichiarato di per sé illegittimo e che, quindi, non rende a sua

volta illegittimo l'atto con cui l'esecutivo modifica o integra quei

dati. La contestualità di tabelle, liste, elenchi e

dell'autorizzazione alla loro modifica od integrazione mediante un atto

di normazione secondaria è la prova che l'inserzione, in una legge o

atto equiparato, specie se promosso dalla necessità ed urgenza, di

quelle tabelle, liste, elenchi è meramente occasionale e che,

pertanto, non può ravvisarsi in tale metodo l'intenzione di riservare

al legislatore materie che postulano valutazioni di carattere tecnico,

e perciò logicamente, oltre che tradizionalmente, di pertinenza

dell'esecutivo.

La Corte ha avuto più volte occasione di pronunciarsi sul punto

(sentenze n. 43 del 1959, n. 61 del 1963, n. 40 del 1970, n. 139 del

1976, n. 142 del 1979). In particolare, ha escluso (sentenza n. 32 del

1966) l'illegittimità costituzionale di una norma - l'art. 17 del

r.d.l. 8 settembre 1932, n. 1390 - che rimetteva al potere esecutivo

l'approvazione delle modificazioni del piano regolatore di massima

contestualmente approvato con lo stesso atto legislativo,

implicitamente ritenendo compatibile col sistema - in quanto non

sintomatico né di un trasferimento di competenza dagli organi del

potere legislativo a quelli del potere amministrativo, né di

un'attribuzione a questi ultimi del temporaneo esercizio del potere

legislativo - la circostanza che, per particolari ragioni, si fosse

fatto ricorso all'atto legislativo in materia istituzionalmente

affidata alla cura di organi amministrativi, dei quali si confermava la

potestà, prevedendone l'esercizio "come mezzo (e come mezzo più

adatto) per adeguare il piano di massima alle esigenze pratiche della

sua esecuzione e del suo sviluppo".

Contrariamente perciò a quanto ritiene il Tribunale di Bolzano,

l'art. 3 del d.P.R. n. 1124 del 1965 sfugge alla denunziata censura di

illegittimità costituzionale e conseguentemente la relativa questione

risulta non fondata. Appare, invece, improprio ed alquanto

contraddittorio il richiamo agli artt. 76 e 77 della Costituzione nello

stesso momento in cui si afferma che il d.P.R. n. 482 del 1975 è atto

amministrativo, cui pertanto non si addice il richiamo ai menzionati

articoli. Il vero è che nell'art. 3 del d.P.R. n. 1124 del 1965 non si

configura alcuna subdelega da parte del legislatore delegato, come non

si configura neppure nell'art. 140 - che, in termini identici a quelli

della norma impugnata, prevede la possibilità di modifiche ed

integrazioni della tabella allegato n. 8 -, nell'art. 139 - che

prescrive l'approvazione con decreto del ministro per il lavoro e la

previdenza sociale, di concerto con quello della sanità, sentito il

Consiglio Superiore di sanità, dell'elenco indicante le malattie

professionali la cui esistenza va denunciata dai medici -, nell'art.

171 - che contempla la facoltà, dello stesso ministro per il lavoro e

la previdenza sociale, sentito l'Ispettorato medico provinciale, di

emanare norme di carattere tecnico per l'esecuzione delle visite

mediche di cui al capo VIII -, nell'art. 173 - il quale stabilisce che

"le disposizioni particolari, concernenti le misure di prevenzione e di

sicurezza tecniche e profilattiche individuali e collettive e i termini

della loro attuazione a seconda della natura e delle modalità delle

lavorazioni, sono prescritte da regolamenti speciali, da emanarsi con

decreto dei Presidente della Repubblica, su proposta del ministro per

il lavoro e la previdenza sociale, di concerto con il ministro per la

sanità".

Quanto poi alle restanti censure, omettendo ogni considerazione

sull'immotivata invocazione dell'art. 38 della Costituzione, sembra

sufficiente rilevare che l'art. 23 della Costituzione contiene, sì,

una riserva di legge, ma relativa, e che perciò non può considerarsi

illegittima l'eventuale imposizione, a carico dei datori di lavoro, di

nuove o diverse prestazioni patrimoniali, che derivasse da un atto non

legislativo, quando questo tragga legittimazione da una legge,

ancorché delegata, come appunto nella specie.