Sentenza n. 124/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5, commi

primo e secondo, 6, comma terzo, e 7, comma primo, della legge 27

luglio 1967, n. 658, sul riordinamento della previdenza marinara, e

dell'annessa tabella gestione marittimi n. 2, promosso con ordinanza

emessa il 24 settembre 1969 dal tribunale di Napoli nei procedimenti

civili riuniti vertenti tra la ditta Attanasio Costantino ed altri,

Capano Raffaele ed altri e l'Istituto nazionale per la previdenza

sociale, iscritta al n. 7 del registro ordinanze 1970 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50 del 25 febbraio 1970.

Visti gli atti di costituzione della ditta Attanasio Costantino e

dell'INPS e d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 aprile 1971 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

uditi l'avv. Giuseppe Abbamonte, per la ditta Attanasio, l'avv.

Pierino Pierini, per l'INPS, ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Franco Chiarotti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 24 settembre 1969 emessa nei procedimenti civili

riuniti promossi dalla Ditta Attanasio Costantino ed altri e da Capano

Raffaele ed altri contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale

- gestione autonoma della Cassa nazionale per la previdenza marinara -

il tribunale di Napoli, accogliendo la eccezione sollevata dalle parti

attrici, ha proposto la questione di legittimità costituzionale delle

disposizioni contenute negli artt. 5, commi primo e secondo, 6, comma

terzo, e 7, comma primo, della legge 27 luglio 1967, n. 658 sul

"Riordinamento della previdenza marinara", in riferimento agli artt. 3

e 53 della Costituzione.

Si osserva nell'ordinanza che tanto il contributo base ordinario

dovuto dagli armatori e dai lavoratori per l'assicurazione marinara

(art. 5), quanto il contributo integrativo istituito per il ripiano del

disavanzo delle precedenti gestioni (art. 7) vengono calcolati in base

alle retribuzioni medie mensili di cui alla tabella G.M. n. 2 annessa

alla legge, che distingue le navi da carico in due categorie, cioè di

stazza lorda superiore a 500 tonnellate (cat. A) e fino a 500

tonnellate (cat. B). Da questa bipartizione, che tiene conto soltanto

del tonnellaggio e trascura altre obiettive disparità, quali il tipo

di navigazione ed il tipo del contratto di arruolamento, deriverebbe

come conseguenza che i valori medi retributivi fissati dal legislatore

nell'indicata tabella non corrispondono affatto ai valori molto più

bassi previsti dai contratti collettivi e realmente corrisposti sulle

navi di tonnellaggio minore, se pur superiori a 500 tonnellate. Gli

armatori maggiori vengono così a conseguire un indebito beneficio,

mentre quelli minori subiscono un danno ingiusto.

Questo sistema contributivo, afferma il tribunale, sarebbe in

contrasto col principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della

Costituzione poiché la legge impugnata viene arbitrariamente ad

imporre un contributo uniforme a soggetti che invece si trovano in

situazioni sensibilmente diverse favorendo gli armatori e i marittimi

delle navi maggiori ove si corrispondono retribuzioni superiori a

quelle tabellari, e si pagano, per effetto delle medie, contributi non

proporzionali alle retribuzioni effettivamente corrisposte.

Il sistema contributivo di cui trattasi sarebbe inoltre in

contrasto con l'art. 53 della Costituzione, giacché il rapporto tra

imposizione e capacità contributiva sembra spezzato essendo la

retribuzione media, su cui si calcola il contributo, lontana dalla

realtà e venendo così meno il presupposto al quale la prestazione è

collegata.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la ditta

Attanasio Costantino, con deposito di deduzioni in cancelleria in data

12 febbraio 1970. Si sono anche costituiti gli armatori Capano Raffaele

ed altri, che hanno però depositato fuori termini le proprie deduzioni

in data 13 aprile 1970, e l'Istituto nazionale per la previdenza

sociale, che ha depositato deduzioni il 23 dicembre 1969. È infine

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con deposito di atto di

intervento in data 12 febbraio 1970.

Nelle proprie deduzioni costitutive la difesa della ditta Attanasio

Costantino rileva che con la legge 27 luglio 1967, n. 658, è stato

più che raddoppiato per gli armatori minori l'onere contributivo

precedentemente stabilito dal t.u. 26 dicembre 1962, n. 2109. I nuovi

contributi, di cui alla tabella G.M. n. 2 annessa alla legge, sono

ancorati a fittizie retribuzioni uniformi riferite a due sole classi di

naviglio (inferiore e superiore alle 500 tonnellate), mentre nella

realtà il naviglio è distinto in più numerose classi, con paghe

correlativamente differenziate a seconda del tipo di navigazione, del

tipo di contratto e dell'anzianità del marittimo. Per effetto della

nuova legge gli armatori e i marittimi sono così costretti a pagare

contributi sulla base di retribuzioni inventate dal legislatore molto

superiori a quelle in effetti corrisposte.

Evidente è pertanto la disparità di trattamento,

l'irragionevolezza, e la violazione del principio di proporzione della

capacità contributiva. L'uguaglianza di trattamento di cui all'art. 3

della Costituzione risulta violata dal fatto che armatori maggiori e

minori devono pagare contributi nella stessa misura desunti sulla base

di retribuzioni non vere.

Del pari violato risulta l'art. 53 della Costituzione essendosi

imposto un carico tributario uniforme, senza tener conto della realtà

della situazione di fatto che varia in rapporto alle classi di

naviglio, alle retribuzioni effettive, al reddito ricavato.

La difesa dell'Istituto nelle proprie deduzioni osserva

preliminarmente che il personale marittimo, con la sua particolare

organizzazione e disciplina, ha un proprio "status". Per questo

personale appare quindi giustificata una speciale forma di previdenza

la cui caratteristica tipica non è costituita, - così come avviene

per l'assicurazione generale obbligatoria - dall'esistenza di un

rapporto di lavoro retribuito alle altrui dipendenze, ma

dall'esplicazione di una attività professionale nell'ambito della

navigazione. Da questa diversità discende che la corrispondenza del

sistema contributivo e pensionistico in uso presso la Cassa marinara ai

criteri costituzionali di uguaglianza e proporzionalità (artt. 3 e 53

Cost.) deve essere valutata da un punto di vista diverso da quello

seguito dal tribunale il quale si è basato soltanto sul raffronto con

le retribuzioni effettivamente corrisposte e sulle diverse

potenzialità economiche delle imprese armatoriali.

Dall'art. 30 del regolamento approvato con r.d. 6 luglio 1922, n.

1447, che istituì le tabelle di competenze medie assunte come base del

sistema contributivo della Cassa, risulta evidente che fu dato rilievo

determinante non tanto all'ammontare concreto della retribuzione,

quanto alla funzione professionale effettivamente svolta. I contributi

furono infatti stabiliti in relazione al grado dell'iscritto, al genere

della nave e della navigazione.

Indubbiamente il sistema delle tabelle corrisponde anche ad

esigenze pratiche di un agevole e rapido accertamento contributivo, ma

la sua ragione principale sta nella tipica natura professionale della

previdenza per i marittimi i quali, come membri dell'equipaggio, sono

esposti ai medesimi rischi e assumono le medesime responsabilità

professionali quando esplicano la loro attività in mare, qualunque sia

l'altezza della retribuzione che percepiscono o la potenza economica

dell'imprenditore.

Ora, anche le nuove tabelle previste dalla legge impugnata del 27

luglio 1967, n. 658, sono state compilate secondo i criteri della

citata norma regolamentare e cioè secondo i gradi del personale

iscritto alla Cassa, il tipo di nave e della navigazione. Pur essendo

inserite in una legge formale quale è appunto la legge 1967 n. 658 si

potrebbe ritenere - e la Corte vaglierà questa ipotesi - ch'esse non

abbiano vera e propria natura normativa dato che l'art. 6 della legge

prevede la revisione delle tabelle medesime con un tipico atto

dell'autorità amministrativa.

Ciò posto, venendo all'esame dei due motivi di incostituzionalità

fondati sul riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione, la difesa

dell'INPS rileva che è fuor di luogo parlare di violazione dei criteri

di uguaglianza dato che l'onere contributivo connesso con l'esercizio

professionale della navigazione grava su tutti coloro che esercitano

quella medesima attività. Del pari insussistente sarebbe la violazione

dei criteri di perequazione nella ripartizione della spesa pubblica

(articolo 53) in quanto l'onere non è imposto in funzione della

capacità contributiva, ma come costo previdenziale del lavoro

marittimo richiesto.

Nota infine la difesa che con la legge n. 658 del 1967 il

legislatore ha voluto stabilire un vincolo di integrazione tra

l'assicurazione generale obbligatoria e l'assicurazione per i marittimi

in modo da rendere possibile il trasferimento di una parte notevole

degli oneri della mutualità dei marittimi a quella generale, nella

quale l'apporto diretto dello Stato garantisce la realizzazione di più

adeguati criteri di perequazione della distribuzione degli oneri.

Conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare non fondata la

proposta questione.

Nell'atto di intervento l'Avvocatura rileva anzitutto che nel

nostro ordinamento previdenziale la retribuzione costituisce la base

imponibile per determinare l'ammontare del contributo da corrispondere

per le assicurazioni sociali. Il contributo è di regola basato sulla

retribuzione effettivamente corrisposta al lavoratore; ma quando il

lavoratore non percepisce redditi fissi o se, comunque, la sua

retribuzione non è accertabile, sono stabiliti salari medi o

convenzionali sui quali viene calcolato il contributo.

Del tutto particolare si presenta la situazione del settore del

lavoro dei marittimi stante la molteplicità dei tipi di contratto di

arruolamento e la varietà delle retribuzioni.

Risulta da ciò evidente l'impossibilità di creare un sistema che

consenta l'accertamento e il controllo delle retribuzioni

effettivamente corrisposte ai marittimi e di qui la necessità di

commisurare le contribuzioni su retribuzioni medie. A questa esigenza

provvede la tabella annessa alla legge 27 luglio 1967, n. 658, che

determina una diversità di trattamento contributivo tenendo conto

della qualifica del personale, del genere della nave e della

navigazione. Sono state stabilite ben dodici categorie di naviglio e le

retribuzioni medie ottenute risultano contenute in un livello medio

inferiore a quello proposto dai sindacati e a quello denunciato presso

le Casse marittime. Sembra quindi che la regolamentazione del

trattamento contributivo sia giustificata, ragionevole e non arbitraria

ed inconcepibile appare un controllo di legittimità costituzionale sul

merito dei calcoli attuariali che sono alla base della determinazione

delle retribuzioni tabellari.

In ordine alla pretesa violazione dell'art. 53 della Costituzione

l'Avvocatura osserva che questo precetto concerne il rapporto giuridico

tributario che abbia per contenuto la prestazione di una imposta in

senso tecnico. Ora è noto che la natura giuridica del contributo

previdenziale ha dato luogo a discussioni e soluzioni non univoche;

comunque, anche ammettendo per ipotesi l'equiparazione di tali

contributi alle imposte, ad escludere il denunciato contrasto delle

norme impugnate con l'art. 53 basterebbe ricordare che la Corte ha già

riconosciuto la legittimità delle presunzioni in materia fiscale

(sent. 109 del 1967).

Nella previdenza marinara, del resto, non vien meno il principio

della proporzionalità posto che il maggior carico di oneri grava sulle

aziende proprietarie di navi di grosso tonnellaggio che versano

contributi in misura più ampia perché maggiore è il numero di

personale occorrente per questo tipo di navi e più lunghi sono i

percorsi che esse effettuano.

Afferma infine l'Avvocatura che la legge sulla previdenza marinara

è dettata da razionali e giustificati criteri con i quali viene

attuato il precetto costituzionale del diritto del cittadino

all'assistenza sociale (art. 38 Cost.).

Le parti in causa hanno presentato memorie nelle quali sono stati

ulteriormente sviluppati i motivi posti a sostegno delle rispettive

tesi. Considerato in diritto :

1. - La difesa dell'Istituto nazionale della previdenza sociale ha

preliminarmente prospettato dubbi sull'ammissibilità della questione

di legittimità costituzionale sollevata dal tribunale di Napoli.

Ritenendo che i vizi d'incostituzionalità denunciati investano

direttamente la tabella G.M. n. 2 annessa alla legge 27 luglio 1967, n.

658, e solo di riflesso riguardino le disposizioni che tale tabella si

limitano a richiamare, la difesa ha affermato che l'inserimento della

tabella nella legge non varrebbe a conferirle quel carattere normativo

che consente il controllo da parte della Corte dato che l'art. 6 ne

prevede la revisione ad opera di un atto dell'autorità amministrativa.

L'eccezione non è fondata.

È la legge stessa che nei propri articoli offre la definizione

delle retribuzioni, che, in relazione alla qualifica rivestita a bordo

dal marittimo, al genere di nave e della navigazione, devono essere

poste a base del calcolo dei contributi e della pensione degli iscritti

alla gestione marittimi della Cassa nazionale della previdenza

marinara. La tabella, che contiene l'indicazione sistematica e

analitica delle singole qualifiche e delle corrispondenti retribuzioni

medie mensili, costituisce parte integrante della legge ed ha la stessa

forza e valore di legge che hanno le disposizioni contenute negli artt.

5, 6 e 7 che espressamente la richiamano e che insieme con essa sono

stati impugnati.

Sul carattere legislativo della tabella non può influire il fatto

che in prosieguo può essere modificata con atto emanato da organi non

legislativi (decreto del Presidente della Repubblica su proposta dei

Ministri per il lavoro e la previdenza sociale e per la marina

mercantile di concerto con il Ministro per il tesoro) poiché è la

stessa legge (art. 6, comma primo) che ha disciplinato il particolare

procedimento di variazione della tabella retributiva ad opera degli

indicati organi, allorché siano intervenuti mutamenti nella misura

delle retribuzioni a seguito di nuovi contratti e di accordi nazionali

di lavoro.

2. - La legge 27 luglio 1967, n. 658, sul "Riordinamento della

previdenza marinara", come è dato desumere dai lavori preparatori, ha

inteso risolvere organicamente il problema della riforma di questo

settore previdenziale nel quale si era verificato un cospicuo disavanzo

dovuto principalmente alla notevole sproporzione tra la massa dei

pensionati e il numero del tutto insufficiente, ai fini del

finanziamento delle prestazioni, delle unità attive soggette a

contributo. Strumento idoneo a tale scopo è stato ritenuto quello di

disporre in primo luogo la trasformazione della forma di previdenza

gestita dalla Cassa nazionale per la previdenza marinara da

"sostitutiva" in "integrativa" dell'assicurazione generale obbligatoria

per l'invalidità, la vecchiaia e i superstiti; il che ha comportato da

un canto l'ammissibilità dei lavoratori del mare a fruire di tutte le

provvidenze, compresa la pensione sociale, previste in tale forma

assicurativa generale e, d'altra parte, la ricezione dei principi

vigenti nell'assicurazione obbligatoria in materia di incidenza

contributiva.

In base alla nuova normativa, la commisurazione dei contributi

previdenziali (quelli dovuti all'assicurazione generale obbligatoria e

quelli integrativi per la gestione marittimi) non è più fatta sulle

tabelle di "competenze medie" previste dalle precedenti disposizioni,

ma su tabelle di "retribuzioni medie mensili" le quali, nell'intento

del legislatore, devono corrispondere alla "retribuzione effettiva

percepita dal lavoratore". Esse infatti vanno compilate tenendo conto

della qualifica rivestita a bordo dall'iscritto, del genere della nave

e della navigazione e devono essere comprensive di tutto ciò che è

corrisposto a compenso dell'opera prestata, al lordo di qualsiasi

trattenuta, comprese le competenze accessorie e qualsiasi altro

assegno, che non abbia carattere di rimborso di spesa né elargizione

fatta una volta tanto (art. 5, comma primo e 6, comma secondo). Proprio

per garantire la più esatta possibile rispondenza delle tabelle

all'effettiva situazione retributiva esistente la legge ha previsto che

esse debbono essere annualmente modificate, mediante decreto del

Presidente della Repubblica, ove siano intervenute modificazioni nella

misura delle retribuzioni a seguito di contratti o di accordi

nazionali.

3. - Nel presente giudizio le censure d'incostituzionalità non

vengono rivolte alla legge per il fatto che essa abbia adottato il

sistema delle retribuzioni medie per la determinazione dei contributi e

delle pensioni degli iscritti alla gestione marittimi. Il ricorso a

tabelle di retribuzioni medie o convenzionali non è, del resto, fatto

esclusivo di questi assicurati (vedi art. 49, ultimo comma, del r.d.l.

4 ottobre 1935, n. 1827). Vi sono speciali categorie di lavoratori

addetti a particolari settori per i quali è molto difficile e talora

impossibile determinare la retribuzione effettiva stante la

molteplicità e mutevolezza dei compensi corrisposti.

A queste categorie appartiene la gente di mare per la peculiarità

del rapporto di lavoro. Basti por mente alla varietà dei relativi

contratti di arruolamento (a tempo determinato o indeterminato, per uno

o più viaggi) e delle retribuzioni (fisse, a partecipazione o miste)

nonché alle competenze accessorie (variabili a seconda del tipo del

viaggio, del genere di merce trasportata ecc.).

Le stesse parti private negli scritti difensivi riconoscono

l'utilità pratica di ricorrere a valori retributivi medi per il

calcolo dei contributi dei marittimi. Le loro doglianze si appuntano

unicamente sul fatto che la distinzione delle retribuzioni di cui alla

tabella annessa alla legge è stata effettuata, per le navi da carico,

soltanto in base all'elemento del tonnellaggio (inferiore o superiore a

500 tonnellate). Le retribuzioni medie tabellari così fissate dal

legislatore sarebbero fittizie, non corrispondenti a quelle realmente

pagate sulle navi minori; verrebbe conseguentemente imposto un

contributo uniforme a carico di soggetti che si trovano in situazioni

obbiettive diverse con violazione dei princip i di uguaglianza e della

capacità contributiva enunciati dagli artt. 3 e 53 della Costituzione.

Queste doglianze non possono trovare ingresso in questa sede. Esse

implicano una indagine sulla completezza e la esattezza di calcoli di

retribuzioni, per ricavarne una media, che la Corte non può compiere.

Al giudice della legittimità delle leggi spetta soltanto statuire se

lo strumento apprestato dal legislatore per la determinazione dei

contributi e delle prestazioni previdenziali non sia arbitrario,

irrazionale, discriminatorio e non accertare se in concreto detto

strumento sia stato poi ben utilizzato e se le medie retributive con

esso accertate siano più o meno adeguate alla realtà.

Come già posto in evidenza l'adozione del sistema contributivo in

base a tabelle di retribuzioni medie nello specifico settore è

ampiamente giustificato da molteplici ragioni. La formazione delle

tabelle ad opera di organi competenti che operano su dati raccolti

dalle autorità marittime preposte alla stipula dei singoli contratti

di arruolamento nei vari ambienti, la partecipazione delle associazioni

sindacali di categoria ed, infine, la procedura di variazione delle

tabelle sono tutti elementi unitariamente rivolti ad assicurare la

corrispondenza dei valori medi ai valori retributivi reali.

Il sistema dettato dal legislatore è quindi disciplinato in modo

idoneo ed opportuno per evitare che a base dei contributi siano poste

proprio quelle retribuzioni fittizie sul cui presupposto sono state

sollevate le eccezioni d'incostituzionalità.