Sentenza n. 123/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, primo,

quinto, ottavo, decimo, undicesimo e dodicesimo comma, 3, 4, 5,

primo, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e 8 della legge 14

agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia di animali di affezione

e prevenzione del randagismo), promossi con ricorsi delle Province di

Bolzano e di Trento e delle Regioni Toscana e Lombardia, notificati

il 28, 27 e 30 settembre 1991, depositati in cancelleria il 2, 3 e 7

ottobre 1991 ed iscritti rispettivamente ai nn. 38, 39, 40 e 43 del

registro ricorsi 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi gli avvocati Roland Riz e Salvatore Romano per la Provincia

di Bolzano, Salvatore Romano per la Provincia di Trento, Alberto

Predieri per la Regione Toscana, Valerio Onida per la Regione

Lombardia e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 28 settembre 1991 (reg. ric. n.

38/91), la Provincia autonoma di Bolzano solleva questione di

legittimità costituzionale degli artt. 3, settimo comma, 5, sesto

comma, ed 8 della legge 14 agosto 1991, n. 281, intitolata "Legge-quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del

randagismo".

La Provincia ricorrente premette di essere titolare, in base allo

Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige, di competenze legislative ed amministrative di rango esclusivo in materia di patrimonio

zootecnico (artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, St.), nonché di rango

concorrente in materia di igiene e sanità (artt. 9, n. 10, e 16,

primo comma, St.); si tratta di competenze che sono nella piena

disponibilità della Provincia - anche in virtù delle relative norme

d'attuazione di cui specialmente al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, ed

al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 - e del resto la Provincia stessa ha

già legiferato in materia, soprattutto con la legge provinciale 8

luglio 1986 n. 16 ("Interventi per la protezione degli animali").

Ciò premesso, la ricorrente svolge le seguenti censure.

A) L'art. 3, settimo comma, della legge impugnata viola le

competenze provinciali di cui agli artt. 8, n. 21, e 16, primo comma,

dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670) e relative norme d'attuazione.

La norma impugnata dispone che "Le regioni a statuto speciale e le

province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria

legislazione ai principi contenuti nella presente legge e adottano un

programma regionale per la prevenzione del randagismo nel rispetto

dei criteri di cui al presente articolo".

Dunque, ai sensi del settimo comma dell'art. 3, i principi (ed i

criteri) stabiliti dalla legge statale n. 281/1991 dovrebbero

limitare le competenze provinciali nella materia di cui alla legge in

questione.

È noto, peraltro, che siffatti principi - quali sono,

tipicamente, quelli contenuti in una "legge quadro" come si

autoqualifica la legge n. 281/91 - possono validamente limitare le

competenze legislative concorrenti della Provincia autonoma

ricorrente (art. 9 St.), ma non anche la competenza esclusiva in

materia di patrimonio zootecnico (art. 8, n. 21, St.), che è appunto

la materia in cui ricade essenzialmente la disciplina stabilita dalla

legge n. 281/91. Né si potrebbe sostenere che le disposizioni

stabilite in genere dalla detta legge possano configurarsi come

principi o norme fondamentali di una legge di riforma economico-sociale dello Stato: infatti, nel caso in questione non sussistono i

caratteri che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sent. n.

1033/88), di tale limite sarebbero propri;

B) L'art. 5, sesto comma, della legge impugnata viola le

competenze provinciali di cui agli artt. 8, n. 21; 9, n. 10; e 16,

primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (e

relative norme d'attuazione), nonché l'autonomia finanziaria della

Provincia ricorrente garantita dal titolo VI dello Statuto stesso,

come modificato ed integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386.

L'art. 5 della legge impugnata stabilisce delle sanzioni

amministrative pecuniarie a carico di chi contravviene a talune

prescrizioni stabilite dallo stesso art. 5.

Si tratta certamente di disposizioni non di principio stabilite

direttamente dal legislatore in materia di competenza esclusiva della

Provincia ricorrente. Non può esservi dubbio, invero, che spetta

esclusivamente a quest'ultima - nel proprio territorio - di imporre

con una propria legge ai proprietari di animali gli obblighi

stabiliti dalla disciplina in questione, e di stabilire le relative

sanzioni in caso di inosservanza. Ed infatti una disciplina di questo

genere è già stabilita dalla citata legge provinciale n. 16/1986

(specialmente art. 7 e ss.).

A sua volta il sesto ed ultimo comma dell'art. 5 della legge

impugnata stabilisce che "Le entrate derivanti dalle sanzioni

amministrative di cui ai commi primo, secondo, terzo e quarto

confluiscono nel fondo per l'attuazione della presente legge previsto

dall'art. 8".

Tale disposizione, che fa confluire in un fondo statale le entrate

derivanti dalle sanzioni suddette, è comunque lesiva delle

competenze della Provincia ricorrente, ed in particolare della sua

autonomia finanziaria, quand'anche si attribuisse alle norme

sanzionatorie di cui ai commi dal primo al quarto dello stesso art. 5

un valore meramente suppletivo nell'ambito provinciale.

È infatti evidente che l'autonomia finanziaria della Provincia

ricorrente, costituzionalmente garantita, comporta necessariamente

che le entrate provenienti da sanzioni di competenza provinciale

debbono affluire al bilancio della Provincia e non a quello dello

Stato;

C) L'art. 8 della legge impugnata viola le competenze e

l'autonomia finanziaria provinciale di cui alle norme statutarie già

indicate (come modificate ed integrate dalla citata legge 30 novembre

1989, n. 386, in specie art. 5), nonché il principio della riserva

di legge ex art. 119 Cost.

L'art. 8, con il suo primo comma, istituisce presso il Ministero

della sanità un fondo per l'attuazione della legge stessa e ne

determina la dotazione. Il successivo secondo comma disciplina la

ripartizione del fondo stabilendo che "Il Ministro della sanità, con

proprio decreto, ripartisce annualmente tra le regioni e le province

autonome di Trento e di Bolzano le disponibilità del fondo di cui al

comma 1. I criteri per la ripartizione sono determinati con decreto

del Ministro della sanità adottato di concerto con il Ministro del

tesoro, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,

le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, di cui

all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400".

La surriferita disciplina è incostituzionale, in quanto la legge

n. 281/91 non è una legge "speciale" che abbia come obiettivo la

promozione di particolari interventi statali o regionali in un

determinato settore, bensì è (come essa stessa si autodefinisce)

una "legge-quadro", rivolta quindi a stabilire principi e criteri per

indirizzare l'esercizio "ordinario" delle funzioni proprie delle

Regioni e delle Province autonome. Il fondo di cui all'art. 8 della

legge impugnata è un fondo destinato a trasferire alle regioni e

province autonome le risorse finanziarie necessarie per soddisfare

degli interessi pubblici la cui cura diretta è di loro esclusiva

competenza, ancorché essi abbiano rilevanza nazionale: si tratta,

dunque, di un fondo cui si applica necessariamente la disciplina

stabilita dall'art. 5 della legge n. 386 del 1989 (norma "rinforzata"

e, quindi, non derogabile col procedimento legislativo ordinario:

cfr. sent. n. 116/1991 ed i criteri ivi stabiliti).

In conclusione, la disciplina legislativa impugnata, nella parte

in cui demanda ad un atto governativo (decreto del Ministro della

sanità) la determinazione di qualsivoglia criterio di ripartizione

del fondo è certamente incostituzionale perché, ignorando la

disciplina ora richiamata, rimette integralmente alla

discrezionalità dell'Esecutivo ogni criterio di ripartizione, così

violando la garanzia dell'autonomia finanziaria provinciale. Infatti

tale circostanza comporta in ogni caso - secondo l'insegnamento di

questa Corte (da ultimo sent. n. 382/1990) - la violazione del

principio della riserva di legge stabilito in via generale, per la

materia in questione, anche dal primo comma dell'art. 119 Cost.

1.2. - Con ricorso notificato il 28 settembre 1991 (reg. ric. n.

39/91), la Provincia autonoma di Trento solleva questione di

legittimità costituzionale degli artt. 3, settimo comma, 5, primo,

secondo, terzo e sesto comma, ed 8 della legge 14 agosto 1991, n.

281.

Premesso di aver già legiferato in materia con la legge

provinciale 27 dicembre 1982, n. 30 (recante "Interventi per la

protezione degli animali") e che è attualmente in corso di

approvazione da parte del Consiglio provinciale il disegno di legge

18 maggio 1990, n. 93 ("Disposizioni per la tutela degli animali")

contenente un'organica disciplina di tutta la materia, la Provincia

ricorrente svolge argomentazioni identiche a quelle di cui al ricorso

della Provincia di Bolzano, salvo il fatto che essa coinvolge

direttamente nell'impugnativa anche i commi primo, secondo e terzo

dell'art. 5, i quali prevedono rispettivamente sanzioni

amministrative per chi abbandona animali custoditi nella propria

abitazione, per chi omette di iscrivere il proprio cane all'anagrafe

canina e per chi, avendo iscritto il cane all'anagrafe, omette di

sottoporlo al tatuaggio. La ricorrente rileva che tali disposizioni

incidono in materia di esclusiva competenza della Provincia, per cui

sono palesemente lesive, salvo riconoscere ad esse un valore

meramente suppletivo.

1.3. - Si è costituito in entrambi i giudizi, con atti

sostanzialmente analoghi, il Presidente del Consiglio dei ministri,

il quale conclude per l'inammissibilità del terzo motivo di ricorso

e per l'infondatezza degli altri.

In particolare, l'Avvocatura dello Stato osserva che il primo

motivo è palesemente infondato, posto che cani, gatti ed altri

animali domestici non fanno parte della nozione di "patrimonio

zootecnico", nozione che - come confermato dall'accostamento alla

"agricoltura" - riguarda il "bestiame" da allevamento (art. 2135 cod.

civ.), intesa come "patrimonio" dell'imprenditore agricolo, e, forse,

la fauna selvatica protetta, intesa come "patrimonio" collettivo. Le

Province ricorrenti si trovano dunque - quanto a cani e gatti - sullo

stesso piano delle regioni a statuto ordinario.

Quanto al secondo motivo, che si rivolge avverso l'art. 5, sesto

comma, della legge e riguarda il "gettito" delle sanzioni

amministrative, l'Avvocatura rileva che, in sostanza, i compiti che

la legge statale affida ai Comuni, le Province li hanno affidati, con

le proprie leggi, ad associazioni private.

Osserva, poi, che la legge statale in esame va parecchio oltre la

materia "igiene e sanità". Essa contiene disposizioni che mirano

essenzialmente ad elevare il livello di civiltà della nostra

società attraverso "la corretta convivenza tra uomo ed animale" ed

una più efficace repressione degli "atti di crudeltà" contro gli

animali di affezione (art. 1). Il nucleo della legge è nella

repressione dell'abbandono degli animali custoditi nella propria

abitazione (ad esempio, in occasione delle vacanze),

nell'inasprimento della sanzione penale prevista dall'art. 727 cod.

pen., nel divieto di "commercio .. al fine di sperimentazione".

Argomenti questi estranei alla attività veterinaria, o, al più,

solo indirettamente connessi con essa. La legge n. 281 del 1991 è

perciò solo in parte una legge-quadro; e comunque - per quanto essa

è legge quadro - pone "limiti" costituzionalmente corretti alla

legislazione regionale e provinciale. Quanto alla censura prospettata

dalla sola Provincia di Trento relativamente ai primi tre commi

dell'art. 5, l'Avvocatura richiama quanto detto in ordine al primo

motivo circa la non riconducibilità delle norme in esame alla

materia della "zootecnia".

In ordine, infine, al terzo motivo, l'Avvocatura, dopo aver fatto

rinvio a quanto dedotto nella parallela controversia proposta dalla

Regione Toscana, aggiunge che non può trovare applicazione l'art. 5

della legge n. 386 del 1989, articolo recante norme soltanto primarie

e non di livello costituzionale.

2.1. - Con ricorso notificato il 27 settembre 1991 (reg. ric. n.

40/91), la Regione Toscana solleva a sua volta questione di

legittimità costituzionale degli artt. 3, sesto comma, 5, primo,

secondo, terzo, quarto e sesto comma, ed 8 della legge 14 agosto

1991, n. 281, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione. La ricorrente premette che la detta legge riconosce,

come risulta dalla sua stessa qualificazione di legge-quadro e dal

contenuto dell'art. 3 (salvo l'impugnato sesto comma), la competenza

regionale in materia e si inserisce in un contesto normativo

inaugurato dal d.P.R. n. 4 del 1972 (il cui art. 1, ultimo comma,

disponeva il trasferimento alle regioni della competenza in materia

di assistenza zooiatrica e il cui art. 13, n. 17, delegava alle

regioni stesse la profilassi e la polizia veterinaria) e proseguito

dal d.P.R. n. 616 del 1977, che attribuiva la materia alla competenza

regionale (art. 27, lett. l); inoltre, l'art. 6, lett. u), della

legge n. 833 del 1978 stabilisce che spetta allo Stato la

determinazione degli interventi obbligatori in materia di

zooprofilassi, ma il successivo art. 7, primo comma, lett. b) dispone

che l'attuazione degli adempimenti disposti dall'autorità sanitaria

statale è delegata alle regioni. Ciò premesso, la Regione osserva

che in questo contesto, le disposizioni dell'art. 3, sesto comma,

dell'art. 5 e dell'art. 8 della legge in esame contraddicono il

quadro normativo sin qui ricordato e violano le competenze

costituzionalmente garantite alle regioni nella materia

dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera. In particolare, la

ricorrente deduce quanto segue:

A) L'art. 5 disciplina le sanzioni amministrative, individuando

le ipotesi in cui esse si applicano, il loro ammontare, la

destinazione delle entrate da esse derivanti. Come la Corte ha altre

volte ricordato, "la competenza a disciplinare e irrogare le sanzioni

amministrative deve seguire le medesime regole di attribuzione o di

affidamento relative alle competenze sostanziali cui quelle sanzioni

si riferiscono" (sent. n. 1034 del 1988). Tale principio è

desumibile dall'art. 9 del d.P.R. 616/1977 che attribuisce alle

regioni le funzioni di polizia amministrativa relative non soltanto

alle materie trasferite, ma anche a quelle delegate e che pertanto

risulta indebitamente violato dall'art. 5 della legge in esame. In

questa prospettiva, l'aver sottratto alle regioni il potere di

determinare l'entità, l'ambito e le modalità di applicazione delle

sanzioni amministrative in materia e in relazione a poteri di

competenza regionale, comporta la violazione delle competenze

regionali costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione e dalla norma interposta dell'art. 9 del d.P.R.

616/1977, come interpretata dalla Corte;

B) Con l'art. 8 della legge n. 281 è stato istituito presso il

Ministero della sanità un fondo per l'attuazione della legge che

viene annualmente ripartito tra le regioni e le province autonome di

Trento e Bolzano con decreto del Ministro della sanità e sulla base

di criteri stabiliti anch'essi con decreto del Ministro della

sanità, adottato di concerto con il Ministro del tesoro, sentita la

conferenza permanente per i rapporti tra Stato e regioni. Le

disposizioni dell'art. 8, e in particolare quelle del secondo comma

concernenti i criteri per la ripartizione del fondo, sono ugualmente

lesive delle competenze regionali costituzionalmente garantite e

dell'art. 119 della Costituzione.

La Corte ha, infatti, già avuto modo di dichiarare

incostituzionali disposizioni legislative che demandavano a atti

governativi la determinazione di criteri di ripartizione dei fondi

con esse istituiti senza porre nessun limite alla discrezionalità

dell'esecutivo, come avviene nel caso di specie (cfr. sent. n. 382

del 1990). Non solo, infatti, l'istituzione, ad opera del

legislatore nazionale, di fondi settoriali iscritti in capitoli di

bilancio di singoli ministeri in relazione a materie di competenza

regionale implica la successiva ripartizione di detti fondi tra le

regioni anche laddove ciò non venga esplicitato, ma i criteri di

ripartizione di tali fondi non possono essere attribuiti ad un atto

governativo senza che esso trovi il proprio fondamento in indicazioni

puntuali contenute in una legge, in applicazione dell'art. 119, primo

comma, della Costituzione;

C) Ugualmente lesiva delle competenze regionali è, infine, la

disposizione dell'art. 3, sesto comma, nella parte in cui limita la

facoltà della regione di utilizzare le somme assegnatele a valere

sul fondo istituito ai sensi dell'art. 8, stabilendo che solo il 25%

di tale assegnazione può essere utilizzato dalla regione per

l'intervento di propria competenza, mentre la residua quota deve

essere necessariamente assegnata agli enti locali. Come la Corte ha

avuto modi di sottolineare (cfr. sentt. 356 del 1985, 64 del 1987 e

ord. 163 del 1988), l'istituzione di fondi settoriali quali quello di

specie, attenendo a materie di competenza regionale, implica la

libertà di impiego del fondo da parte delle regioni, che sia

compatibile con il vincolo di destinazione.

Tale principio è palesemente contraddetto dalla limitazione

contenuta nella disposizione censurata.

2.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, concludendo per l'inammissibilità o l'infondatezza del

ricorso. L'Avvocatura osserva innanzitutto che l'art. 27, comma

primo, lettera l) del d.P.R. n. 616 del 1977 include nella materia

"assistenza sanitaria ed ospedaliera" soltanto la "igiene e

assistenza veterinaria". La legge n. 281 del 1991 - fonte di rango

eguale al predetto d.P.R. n. 616 del 1977 - contiene disposizioni

(non raggiunte da censura nel ricorso) riguardanti l'attività

veterinaria, e però va parecchio oltre, contenendo anche

disposizioni che mirano essenzialmente ad elevare il livello di

civiltà della nostra società attraverso "la corretta convivenza tra

uomo ed animale" ed una efficace repressione degli "atti di

crudeltà" contro gli animali di affezione (art. 1). In particolare,

l'Avvocatura rileva che lo "abbandono" di cani e gatti (art. 5 comma

1) è illecito che non attiene alla competenza regionale; lo stesso

deve dirsi per il "commercio di cani e gatti al fine di

sperimentazione" (art. 5 comma 4). Quanto alle anagrafi canine, esse

devono essere tenute presso i comuni o presso le U.S.L., e neppure la

Regione ricorrente contesta trattarsi di funzione di "interesse

esclusivamente locale" (art. 118 comma primo Cost.); il che vale

anche per le sanzioni degli illeciti di cui all'art. 5 commi secondo

e terzo (art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977). Ne discende che anche

le disposizioni (art. 3, comma sesto, e art. 8, comma secondo, della

legge) relative ai contributi agli enti locali concernono non la

competenza regionale ma la "finanza locale". Quanto, infine, alla

censura relativa all'art. 8, secondo comma, l'Avvocatura osserva che

non è chiaro se la ricorrente chieda una pronuncia "additiva" che

inserisca qualche "criterio" nella disposizione, o se invece essa

chieda la demolizione dell'intero comma secondo, posto che non

percorribile - stante l'unitarietà della disposizione - è la strada

di una demolizione parziale di essa mediante "ritagli". Comunque, una

domanda di pronuncia additiva sarebbe inammissibile per i limiti

stabiliti dalla giurisprudenza di questa Corte.

3.1. - Con ricorso notificato il 30 settembre 1991 (reg. ric. n.

43/91), la Regione Lombardia solleva a sua volta questione di

legittimità costituzionale degli artt. 2, primo, quinto, ottavo,

decimo, undicesimo e dodicesimo comma; 3, dal primo al sesto comma;

4; 5, secondo, terzo e sesto comma; ed 8 della legge 14 agosto 1991,

n. 281, in riferimento agli artt. 117, 118, 119 e 81, quarto comma,

della Costituzione, in relazione anche all'art. 27 della legge 5

agosto 1978, n. 468 e all'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno

1990, n. 158. La ricorrente, premesso che la legge in esame si

ispira a lodevoli principi di protezione degli animali (principi che

la stessa Regione Lombardia ha da tempo tradotto in una specifica

disciplina legislativa: l.r. 8/9/1987, n. 30) e che incide su materie

certamente di competenza regionale (concernendo la sanità pubblica,

la polizia veterinaria, l'assistenza zooiatrica e la zootecnia, già

trasferite alle regioni ai sensi degli artt. 1, quarto comma, del

d.P.R. n. 4 del 1972, 27, primo comma, lett. l), del d.P.R. n.

616/77, nonché 11 e 14, terzo comma, lett. p), della legge n. 833

del 1978), ovvero riguarda compiti già spettanti agli enti locali

(cfr. artt. 83 ss. del regolamento di polizia veterinaria approvato

con d.P.R. 8/2/1954, n. 320), osserva che la legge stessa lede

l'autonomia regionale sotto tre profili:

a) là dove disciplina in modo esasperatamente dettagliato

alcuni aspetti della materia, invadendo l'ambito della potestà

normativa e della stessa discrezionalità amministrativa regionali;

b) là dove concreta una riappropriazione allo Stato di

funzioni amministrative e di risorse di pertinenza delle Regioni;

c) là dove addossa alle Regioni e alle strutture sanitarie da

queste governate, oltre che agli enti locali, nuovi ingentissimi

oneri, prevedendo per converso la devoluzione ad essi, per

l'attuazione della legge, di risorse assolutamente inadeguate.

Sotto il primo profilo, vengono in considerazione soprattutto le

disposizioni che la legge dedica al trattamento dei cani vaganti e

dei gatti che vivono in libertà, e cioè quelle in base alle quali

si pretende di stabilire il termine di tempo che deve trascorrere

prima della eventuale cessione a privati dei cani vaganti catturati

(art. 2, comma 5); la sterilizzazione dei gatti che vivono in

libertà non è configurata come un intervento da effettuarsi in

relazione a specifiche circostanze ambientali e ad una valutazione

concreta delle esigenze di tutela della salute pubblica, ma diviene

un obbligo imposto senza limiti e senza condizioni all'autorità

sanitaria (art. 2, comma 2, recte 8); oppure, infine, si pretende di

fissare in modo vincolante le modalità di identificazione dei cani,

attraverso il tatuaggio (art. 3, comma primo: almeno se si intende

tale norma nel senso che essa escluda la possibilità di ricorrere a

sistemi più moderni come il c.d. "tatuaggio elettronico" con microchips). Tali disposizioni travalicano il confine dei principi che il

legislatore statale può legittimamente dettare, per invadere il

campo riservato al legislatore regionale e alla discrezionalità

amministrativa della Regione e delle autorità sanitarie, impedendo

un'azione adeguata alle concrete situazioni locali.

Sotto il secondo profilo, l'art. 5 della legge prevede una serie

di sanzioni per la violazione degli obblighi e dei divieti previsti

dalla legge stessa. In particolare, stabilisce sanzioni anche per

comportamenti connessi con discipline che la legge stessa considera

di competenza regionale e locale: così al comma secondo punisce

l'omessa iscrizione del cane all'anagrafe da parte del proprietario;

e al comma terzo l'omessa sottoposizione del cane al tatuaggio,

sempre da parte del proprietario. Inoltre, l'art. 5 della legge

statale, mentre non precisa a chi spetta l'applicazione delle

sanzioni ivi previste, stabilisce al comma sesto che "le entrate

derivanti dalle sanzioni amministrative di cui ai commi 1, 2, 3 e 4

confluiscono nel fondo per l'attuazione della presente legge",

previsto dall'art. 8. Dunque il legislatore statale da un lato si

"appropria" della disciplina sanzionatoria, sovrapponendo le proprie

norme a quelle del legislatore regionale, in materia di competenza di

questo; dall'altro "statalizza", se non l'applicazione delle

sanzioni, quanto meno il gettito di queste. Ma il profilo forse più

grave di illegittimità della legge impugnata, prosegue la

ricorrente, deriva da ciò, che essa comporta l'addossamento alla

Regione e alle strutture del servizio sanitario della Regione, oltre

che agli enti locali, di nuovi gravosissimi oneri, senza

contemporaneamente provvedere adeguate risorse: con ciò violando

l'art. 81, comma quarto, della Costituzione, e ledendo l'autonomia

finanziaria della Regione. In particolare, la legge, ad avviso della

ricorrente, pone oneri a carico diretto della Regione (contributi per

la realizzazione degli interventi di competenza dei Comuni: art. 3,

comma secondo; formazione e attuazione del programma di prevenzione

del randagismo: art. 3, commi terzo e quarto; indennizzo agli

agricoltori: art. 3, comma quinto); pone oneri a carico delle

strutture sanitarie pubbliche, che gravano in definitiva sulla

Regione quanto al loro finanziamento (sterilizzazione dei cani e

gatti di proprietà: art. 2, primo comma; tatuaggio e trattamento

profilattico dei cani vaganti catturati: art. 2, quinto comma;

sterilizzazione dei gatti che vivono in libertà: art. 2, ottavo

comma; cura della salute nelle "colonie di gatti che vivono in

libertà": art. 2, decimo comma; controllo sanitario dei rifugi per

cani: art. 2, undicesimo comma e art. 3 secondo comma; servizi di

pronto soccorso per cani: art. 2, dodicesimo comma; istituzione

dell'anagrafe canina e tatuaggio dei cani: art. 3, primo comma); pone

oneri, infine, a carico dei Comuni (risanamento dei canili comunali e

costruzione e gestione di rifugi per cani: art. 3, secondo comma, e

art. 4).

Ora, a fronte di questo complesso di oneri, alcuni dei quali molto

gravosi, la legge, sul piano finanziario, si limita a istituire

presso il Ministero della sanità un fondo, la cui dotazione è

determinata in 1 miliardo per il 1991 e in 2 miliardi a decorrere dal

1992 (art. 8, primo comma); vi si aggiunge il provento delle sanzioni

(art. 5, sesto comma).

Di tale fondo, una somma non superiore al 25% può essere

destinata dalla Regione alla realizzazione degli interventi di

propria competenza, mentre la restante parte è assegnata agli enti

locali - tra i quali non è chiaro se sono comprese le unità

sanitarie locali - "per la realizzazione degli interventi di loro

competenza" (art. 3, sesto comma; e cfr. anche art. 4, primo comma).

Due miliardi all'anno (più gli spiccioli derivanti dalle

sanzioni) per tutto il territorio nazionale, rappresentano però una

goccia, rispetto all'entità degli oneri da affrontare; e la quota

del 25% di spettanza della Regione è ancora più clamorosamente

insufficiente rispetto ai compiti nuovi ad essa addossati. La

Costituzione impone al legislatore, quando dispone nuove o maggiori

spese, di indicare i mezzi per farvi fronte (art. 81, quarto comma).

Tale principio vale, pacificamente, anche quando le nuove spese sono

determinate dal legislatore a carico del bilancio della Regione o

delle strutture (come le U.S.L.) da essa finanziate. L'art. 27 della

legge 5 agosto 1978, n. 468, stabilisce espressamente che le leggi

che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico

dei bilanci degli enti del c.d. settore pubblico allargato (fra cui

le Regioni) "devono contenere la previsione dell'onere stesso nonché

l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi

bilanci, annuali e pluriennali".

Più di recente l'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990,

n. 158, ha ribadito che "i provvedimenti statali che direttamente o

indirettamente comportino nuove funzioni o ulteriori compiti per le

Regioni o modifichino quelle esistenti aggravandone gli oneri di

gestione, debbono indicare le risorse occorrenti per la loro adeguata

copertura".

3.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, concludendo per l'infondatezza del ricorso.

L'Avvocatura dello Stato osserva che il primo motivo del ricorso

risulta affetto da una petizione di principio: per quanto non v'è

competenza legislativa regionale non vale addurre il carattere

"dettagliato" di una normativa statale; carattere che, oltretutto,

quand'anche una qualche competenza regionale fosse ravvisabile, di

per sé non costituirebbe una autonoma ragione di "invasione" di

detta competenza. In particolare, l'art. 2, quinto comma, e la norma

sul tatuaggio dei cani contenuta nell'art. 3, primo comma, riguardano

essenzialmente il diritto di proprietà privata; sono ivi definite le

circostanze della "derelictio" ed una modalità di identificazione

del proprietario. Non ha senso perciò lamentare il carattere

"dettagliato" di tali disposizioni. Parimenti infondato è il

secondo profilo del ricorso, ove - con riguardo alle anagrafi canine

- si parla di "riappropriazione" di funzioni e risorse "di pertinenza

delle regioni". Come già osservato in parallele controversie, tali

funzioni sono di "interesse esclusivamente locale" (art. 118, primo

comma, Cost.); il che vale anche per le sanzioni degli illeciti di

cui all'art. 5, commi secondo e terzo, della legge n. 281 del 1991

(art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977). Con il terzo profilo di

ricorso, conclude l'Avvocatura, la Regione prospetta, per numerose

disposizioni prevedenti prestazioni obbligatorie a carico di U.S.L. o

di comuni, una violazione dell'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, dell'art. 119 della Costituzione e dell'art. 3, sesto

comma, legge 14 giugno 1990 n. 158. Per talune di dette disposizioni

appare doverosa una interpretazione idonea ad escludere la questione;

ad esempio, non è affatto disposto che la sterilizzazione di animali

domestici debba essere gratuita. Per le prestazioni poste a carico

dei comuni (ad esempio, rifugi per cani, pronto soccorso canino) le

risorse finanziarie dovrebbero provenire, come già in passato, dalla

imposta comunale annuale sui cani. Non pare comunque che la legge in

esame abbia istituito un diritto (in capo al padrone) all'assistenza

sanitaria per cani e gatti domestici: questi animali pur protetti

continuano ad essere considerati "res" in regime di proprietà

privata, con le relative responsabilità (cfr. anche art. 2052 cod.

civ.). Un discorso a parte deve esser fatto per "cani vaganti" e

"gatti che vivono in libertà": nei riguardi di questi animali

l'intervento degli enti locali è inevitabile, e del resto la legge

n. 281 del 1991 innova solo laddove ne limita la "soppressione".

4. - In prossimità dell'udienza pubblica hanno depositato memorie

illustrative le Province di Bolzano e di Trento e la Regione Toscana,

ribadendo le argomentazioni svolte nei ricorsi ed insistendo nelle

conclusioni già formulate. Considerato in diritto

1. - I ricorsi proposti dalle Province autonome di Bolzano e di

Trento e dalle Regioni Toscana e Lombardia avverso la legge 14 agosto

1991, n. 281 sollevano questioni in parte identiche o, comunque,

strettamente connesse: i relativi giudizi vanno pertanto riuniti e

decisi con unica pronuncia.

2. - Le Province autonome impugnano innanzitutto l'art. 3, settimo

comma, della legge n. 281 del 1991, secondo il quale "Le regioni a

statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano

adeguano la propria legislazione ai principi contenuti nella presente

legge e adottano un programma regionale per la prevenzione del

randagismo, nel rispetto dei criteri di cui al presente articolo".

Le ricorrenti, partendo dal presupposto che la materia in cui

ricade essenzialmente la legge in esame è quella della zootecnia,

lamentano che la norma impugnata violi la competenza esclusiva ad

esse attribuita in materia di "patrimonio zootecnico" dall'art. 8, n.

21 dello Statuto speciale approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n.

670.

La questione non è fondata.

La legge n. 281 afferma, innanzitutto, all'art. 1 (Principi

generali) che "Lo Stato promuove e disciplina la tutela degli animali

di affezione, condanna gli atti di crudeltà contro di essi, i

maltrattamenti ed il loro abbandono, al fine di favorire la corretta

convivenza tra uomo e animale e di tutelare la salute pubblica e

l'ambiente". Il successivo art. 2 (Trattamento dei cani e di altri

animali di affezione) contiene una serie di disposizioni attinenti al

controllo della popolazione dei cani e dei gatti mediante la

limitazione delle nascite, al trattamento dei cani vaganti (i quali,

una volta ritrovati o catturati, o comunque ricoverati nei canili o

rifugi comunali, non possono essere soppressi - salvo che non siano

"gravemente malati, incurabili o di comprovata pericolosità" - né

destinati alla sperimentazione, e, ove già non lo siano, devono

essere tatuati), al trattamento dei gatti che vivono in libertà

(divieto di maltrattamento, obbligo di sterilizzazione, possibilità

di soppressione solo se gravemente malati o incurabili), nonché alle

facoltà esercitabili in materia dagli enti e dalle associazioni

protezioniste. L'art. 3 (Competenze delle regioni), per quanto qui

interessa, affida alle regioni il compito: a) di disciplinare con

legge l'istituzione dell'anagrafe canina, nonché le modalità di

iscrizione ad essa e di rilascio al proprietario o al detentore del

cane della sigla di riconoscimento, da imprimersi mediante tatuaggio

indolore (primo comma); b) di determinare con legge i criteri per il

risanamento dei canili comunali e la costruzione dei rifugi per i

cani, i quali devono rispondere a determinati requisiti igienico-sanitari e sono sottoposti al controllo dei servizi veterinari delle

uu. ss. ll. (secondo comma); c) di adottare un programma di

prevenzione del randagismo, di cui sono indicati i contenuti

essenziali (terzo e quarto comma); d) di indennizzare, "al fine di

tutelare il patrimonio zootecnico", gli imprenditori agricoli per le

perdite di capi di bestiame causate da cani randagi o inselvatichiti

(quinto comma). L'art. 4 riguarda le competenze dei comuni in ordine

ai canili e ai rifugi per i cani. L'art. 5 detta una serie di

sanzioni amministrative in caso di abbandono dei cani e gatti

custoditi nelle abitazioni, di omissione di iscrizione del cane

all'anagrafe o di sottoposizione dello stesso al tatuaggio, di

commercio di cani o gatti al fine di sperimentazione; eleva, poi,

l'ammenda per la contravvenzione prevista nel primo comma dell'art.

727 del codice penale.

Dall'esame del contenuto delle disposizioni sinteticamente

richiamate emerge che deve, innanzitutto, escludersi che la legge in

discussione attenga - ad eccezione del quinto comma dell'art. 3 -

alla materia della zootecnia. Invero, il significato corrente del

termine "zootecnia" richiama indubbiamente l'attività diretta

all'allevamento e allo sfruttamento degli animali "produttivi", cioè

idonei a fornire all'uomo un'utilità di natura economica; ciò è

confermato dal rilievo che l'attività zootecnica è stata sempre

considerata, proprio in tema di riparto di competenze tra Stato e

regioni, come inscindibile dalla materia dell'"agricoltura", ed anzi

come un settore, un aspetto particolare di questa. Appare, pertanto,

evidente che la legge n. 281 esula, sia quanto alle finalità

generali indicate nell'art. 1, sia quanto al contenuto oggettivo

degli articoli successivi, dalla materia "patrimonio zootecnico" di

cui all'invocato art. 8 n. 21 dello Statuto speciale. Quanto, poi, al

citato quinto comma dell'art. 3, il quale soltanto, come detto, può

essere ricondotto a tale materia, va osservato che esso deve

ritenersi non compreso nella formula contenuta nella norma impugnata.

Ciò posto, deve ritenersi che la legge de qua ricada, nel suo

complesso, come sostengono le ricorrenti Regioni Toscana e Lombardia,

nella materia della sanità, ivi compresa l'assistenza e la polizia

veterinaria: pur, infatti, in presenza delle finalità generali indicate nell'art. 1, le quali indubbiamente, come rileva l'Avvocatura

dello Stato, mirano ad elevare il livello di civiltà della nostra

società, non può negarsi che il contenuto oggettivo dei successivi

articoli debba essere ricondotto (salvo marginali eccezioni di cui si

dirà) alla materia sanitaria lato sensu intesa. Ciò trova

ulteriore conferma nelle considerazioni che lo stesso art. 1 indica

la tutela della salute pubblica e dell'ambiente come uno dei due fini

essenziali della legge, che varie disposizioni attribuiscono compiti

alle unità sanitarie locali e che il fondo di attuazione della legge

(art. 8) è istituito presso il Ministero della sanità. In

conclusione, la posizione delle Province ricorrenti nei confronti

della legge in esame non può ritenersi differenziata rispetto a

quella delle regioni a statuto ordinario, essendo le une e le altre

dotate in materia sanitaria di competenza di tipo concorrente.

3.1. - Tutte le ricorrenti, sia pur in modo non del tutto

coincidente, impugnano vari commi dell'art. 5 della legge n. 281,

concernenti sanzioni amministrative e la destinazione delle entrate

da esse derivanti. In particolare, la Provincia di Trento, la

Regione Toscana e la Regione Lombardia censurano il secondo e il

terzo comma, i quali prevedono sanzioni amministrative

rispettivamente per chiunque omette di iscrivere il proprio cane

all'anagrafe istituita ai sensi del primo comma dell'art. 3 e per

chiunque, avendo iscritto il cane all'anagrafe, omette di sottoporlo

al tatuaggio. La Provincia di Trento e la Regione Toscana estendono

l'impugnativa al primo comma, che prevede una sanzione amministrativa

per chiunque abbandona cani, gatti o qualsiasi altro animale

custodito nella propria abitazione, e la sola Toscana anche al quarto

comma, ai sensi del quale è punito con sanzione amministrativa

chiunque fa commercio di cani o gatti al fine di sperimentazione, in

violazione delle leggi vigenti. In ordine ai richiamati primi

quattro commi dell'art. 5 si lamenta nei ricorsi la violazione della

potestà delle ricorrenti a sanzionare gli illeciti amministrativi

nelle materie di loro competenza (artt. 8, n. 21, e 16 dello Statuto

speciale del Trentino-Alto Adige, e 117 e 118 della Costituzione).

Per quanto concerne i primi tre commi, la questione non è fondata

nei sensi di cui appresso. Premesso che le norme impugnate

configurano fattispecie di illecito amministrativo riconducibili alla

materia della sanità, in ordine alla quale tutte le ricorrenti

possiedono competenza di natura concorrente, va innanzitutto ribadito

il principio, costantemente affermato da questa Corte (cfr., da ult.,

sentt. nn. 1034 del 1988, 349, 350 e 365 del 1991), secondo cui la

potestà di sanzionare eventuali illeciti amministrativi segue

necessariamente i medesimi criteri di distribuzione delle competenze

sostanziali cui le sanzioni si riferiscono. Spetta, pertanto, in

linea di principio, alle ricorrenti disciplinare ed irrogare le

sanzioni amministrative in esame, nel rispetto dei principi

fondamentali stabiliti dal legislatore nazionale; tuttavia, va

riconosciuta alle disposizioni impugnate (secondo un principio

generale anch'esso più volte affermato da questa Corte: v. sentt.

nn. 214 del 1985 e 433 del 1987) un'efficacia suppletiva, nel senso

che esse possono operare all'interno degli ordinamenti delle

ricorrenti se e fino a quando queste non abbiano adottato una propria

disciplina al riguardo. In tali sensi, in conclusione, le questioni

non sono fondate.

3.2. - Non fondata è la questione relativa al quarto comma

dell'art. 5, proposta soltanto, come detto, dalla Regione Toscana.

La fattispecie di illecito amministrativo configurata nella norma

impugnata (commercio, in violazione delle leggi vigenti, di cani o

gatti al fine di sperimentazione) non appare, infatti, minimamente

riconducibile, a differenza delle precedenti, alla materia sanitaria,

né ad alcuna altra materia elencata nell'art. 117 della

Costituzione.

3.3. - Tutte le ricorrenti impugnano, infine, il sesto comma

dell'art. 5, secondo cui "Le entrate derivanti dalle sanzioni

amministrative di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 confluiscono nel fondo per

l'attuazione della presente legge previsto dall'art. 8". Si lamenta

la violazione dell'autonomia finanziaria garantita alle stesse

ricorrenti dal Titolo VI dello Statuto speciale del Trentino-Alto

Adige e dall'art. 119 della Costituzione.

La questione deve ritenersi in parte fondata.

Più precisamente, una volta che si è riconosciuto, al punto 3.1,

che la competenza a disciplinare ed applicare le sanzioni

amministrative di cui ai primi tre commi dell'art. 5 spetta alle

ricorrenti (pur nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti

dalla legge statale), non può non conseguirne che le entrate

derivanti dall'applicazionedi tali sanzioni debbano affluire nei

bilanci delle ricorrenti medesime. La norma impugnata va, pertanto,

dichiarata illegittima nella parte in cui dispone che le entrate

derivanti dalle sanzioni amministrative di cui ai commi 1, 2 e 3 del

medesimo articolo confluiscono nel fondo per l'attuazione della legge

previsto dall'art. 8, anziché nei bilanci degli enti ricorrenti. A

tale conclusione non osta, ovviamente, né il fatto che, come si è

detto sopra, le norme sanzionatorie citate possano comunque operare

nel territorio delle ricorrenti in via suppletiva, in quanto ciò non

incide sulla titolarità della competenza, né il rilievo che il

fondo in cui affluiscono le entrate in esame venga poi ripartito tra

le regioni e le province autonome, poiché ciò non elimina la

illegittima acquisizione - sia pur non definitiva - delle entrate

stesse da parte dello Stato.

4. - La Regione Lombardia censura i commi quinto ed ottavo

dell'art. 2 e il comma primo dell'art. 3 della legge n. 281, in

riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, deducendo la

violazione delle proprie competenze in materia, a causa dell'asserito

carattere estremamente dettagliato delle norme impugnate. In

particolare, la ricorrente censura il quinto comma dell'art. 2 nella

parte in cui stabilisce il termine di sessanta giorni trascorso il

quale, se un cane vagante non tatuato catturato non viene reclamato,

può essere ceduto a privati o ad associazioni protezioniste;

l'ottavo comma dello stesso art. 2, in quanto pone un obbligo

incondizionato di sterilizzazione dei gatti che vivono in libertà,

anziché subordinare tale intervento a specifiche circostanze

ambientali e ad una valutazione concreta delle esigenze di tutela

della salute pubblica; il primo comma dell'art. 3, in quanto, a suo

avviso, pretende di fissare in modo vincolante le modalità di

identificazione dei cani attraverso il tatuaggio, escludendo la

possibilità di ricorrere a sistemi più moderni, come il c.d.

"tatuaggio elettronico" con microchips.

Le questioni non sono fondate.

In ordine al quinto comma dell'art. 2 deve, infatti, ritenersi,

come esattamente osserva l'Avvocatura dello Stato, che esso, nella

parte censurata, dettando la condizione il cui verificarsi integra

l'avvenuta derelictio del cane, attenga alla materia dei rapporti di

diritto privato, in relazione ai quali sussiste l'esigenza che la

legge statale assicuri una sostanziale uniformità di disciplina su

tutto il territorio nazionale (cfr., da ult., sentt. nn. 35 e 75 del

1992). Quanto, poi, all'ottavo comma dell'art. 2, va osservato che

ad esso deve riconoscersi, contrariamente all'assunto della

ricorrente, valore di norma di principio e non di dettaglio: non può

negarsi, invero, che l'obbligo di sterilizzazione dei gatti che

vivono in libertà costituisca evidente esplicazione del principio

del "controllo della popolazione dei cani e dei gatti mediante la

limitazione delle nascite" affermato nel primo comma del medesimo

art. 2, secondo una valutazione generale operata dal legislatore

statale di idoneità di tale misura al fine della tutela della salute

pubblica.

Per quanto concerne, infine, il primo comma dell'art. 3, va

rilevato che esso chiaramente non esclude particolari modalità di

effettuazione del tatuaggio, per il semplice rilievo che non ne

indica alcuna, ponendo esclusivamente la condizione che l'intervento

sia indolore.

5. - Le Regioni Toscana e Lombardia censurano il sesto comma

dell'art. 3, ai sensi del quale "Per la realizzazione degli

interventi di competenza regionale, le regioni possono destinare una

somma non superiore al 25 per cento dei fondi assegnati alla regione

dal decreto ministeriale di cui all'art. 8, comma 2. La rimanente

somma è assegnata dalla regione agli enti locali a titolo di

contributo per la realizzazione degli interventi di loro competenza".

Ad avviso delle ricorrenti la norma viola l'autonomia finanziaria

regionale (art. 119 della Costituzione), in quanto limita la libertà

di impiego del fondo da parte delle regioni, compatibilmente con il

vincolo di destinazione.

La questione non è fondata.

Premesso che nella fattispecie è pienamente rispettato il

principio, più volte affermato da questa Corte (cfr., da ult., sent.

n. 476 del 1991 e precedenti ivi richiamate), secondo cui i flussi

finanziari destinati ai compiti istituzionali degli enti locali

inerenti a materie regionali debbono essere erogati per il tramite

delle regioni, va osservato che indubbiamente la gran parte delle

funzioni previste dalla legge in esame - e comunque le più onerose -

sono dalla stessa direttamente attribuite ai comuni e ai servizi

comunali (cfr. artt. 2 e 4).

Ciò posto, non appare lesiva dell'autonomia finanziaria delle

ricorrenti una norma, quale quella in esame, con cui il legislatore

statale ha ritenuto, al fine evidente di assicurare l'adempimento da

parte degli enti locali dei compiti a questi affidati, di

individuare, con valutazione discrezionale non irragionevole, una

percentuale non inferiore al 75 per cento della quota attribuita a

ciascuna regione del fondo di cui all'art. 8, da destinare

obbligatoriamente agli enti locali a titolo di contributo per la

realizzazione di detti interventi.

6. - Le Province di Bolzano e di Trento e la Regione Toscana

censurano l'art. 8 della legge n. 281 del 1991, il quale, dopo aver

istituito, al primo comma, un fondo per l'attuazione della legge

presso il Ministero della sanità, prevede, al secondo comma, che "Il

Ministro della sanità, con proprio decreto, ripartisce annualmente

tra le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano le

disponibilità del fondo di cui al comma 1. I criteri per la

ripartizione sono determinati con decreto del Ministro della sanità

adottato di concerto con il Ministro del tesoro, sentita la

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le

province autonome di Trento e di Bolzano, di cui all'art. 12 della

legge 23 agosto 1988, n. 400". Le ricorrenti lamentano, in

particolare, che tale secondo comma, nel demandare ad un atto

governativo la determinazione dei criteri di ripartizione del fondo

senza porre alcun limite alla discrezionalità dell'Esecutivo, violi

il principio della riserva di legge posto dall'art. 119, primo comma,

della Costituzione. Le Province autonome deducono, inoltre, la

violazione della disciplina prevista dall'art. 5 della legge 30

novembre 1989, n. 386, da ritenersi norma "rinforzata", non

derogabile col procedimento legislativo ordinario.

L'Avvocatura dello Stato solleva un'eccezione di inammissibilità,

nel caso in cui dovesse intendersi che le ricorrenti chiedano una

pronuncia additiva che inserisca qualche criterio nella norma

impugnata. L'eccezione deve essere rigettata, in quanto è

chiaramente da escludere una siffatta interpretazione del petitum

delle ricorrenti.

Nel merito, la questione non può ritenersi fondata.

Premesso che, in linea generale, va riaffermata la validità del

principio della riserva di legge di cui all'art. 119, primo comma,

della Costituzione (cfr. sentt. nn. 307 del 1983 e 382 del 1990), nel

caso in esame deve escludersi che detto principio sia stato violato.

Invero, il fondo di cui all'art. 8 è destinato - come già detto -

per almeno il 75 per cento ai comuni per il risanamento dei canili

comunali esistenti e la costruzione di rifugi per cani, cioè per

l'esercizio di funzioni di interesse esclusivamente locale in materia

regionale. Per quanto riguarda tali finanziamenti - a parte che non

potranno prescindere dal numero dei cani iscritti nella anagrafe

canina (presso i comuni o le unità sanitarie locali: art. 3, primo

comma) e, pertanto, non sono quantificabili in anticipo - essi non

sono, comunque, soggetti alla riserva di legge di cui all'art. 119

della Costituzione.

Per quanto concerne, invece, le residue disponibilità del fondo

destinate alle regioni (non più del 25 per cento), queste servono a

finanziare le funzioni regionali, classificabili come spese correnti,

le quali, ai sensi dell'art. 2 della legge 14 giugno 1990, n. 158,

confluiscono nel fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio

1970, n. 281 e, pertanto, sono soggette ai criteri di ripartizione

previsti per tale fondo.

Va parimenti escluso che la norma in questione violi l'art. 5

della legge 30 novembre 1989, n. 386, cui fanno riferimento le Province di Trento e Bolzano.

Premesso che effettivamente il detto art. 5 esprime una norma

"rinforzata" insuscettibile di essere derogata da leggi successive

non adottate con il medesimo procedimento di cui all'art. 104 dello

Statuto speciale (cfr. sent. n. 116 del 1991), e che nella specie non

viene in discussione, come le stesse ricorrenti riconoscono, il primo

comma della norma (in quanto il fondo di cui alla legge n. 281 del

1991 non è un "fondo speciale istituito per garantire livelli minimi

di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale"),

non si vede - né del resto è adeguatamente spiegato nei ricorsi -

in che modo la disposizione impugnata confligga con i successivi

commi dell'art. 5 citato, il quale comunque non è idoneo a "fungere

da parametro costituzionale che garantisca una determinata quota,

vale a dire una quantità di risorse finanziarie definita

direttamente o attraverso il rinvio a precisi indici" (v. sent. n.

381 del 1990).

7. - La sola Regione Lombardia, infine, impugna una serie di

disposizioni della legge in esame, in quanto, da un lato, pongono a

carico della regione o delle strutture sanitarie da questa governate

o degli enti locali nuovi gravosissimi oneri (artt. 2, commi 1, 5, 8,

10, 11 e 12; 3, commi dal primo al quinto; e 4), e, dall'altro, a

fronte di ciò, si limitano ad istituire un fondo di entità

assolutamente inadeguata (art. 8, primo comma), stabilendo, per di

più, che di tale fondo una somma non superiore al 25 per cento può

essere destinata dalla regione alla realizzazione degli interventi di

propria competenza (art. 3, sesto comma): sarebbe, pertanto, violato

il principio che impone al legislatore, quando prevede nuove o

maggiori spese, di indicare i mezzi per farvi fronte, principio

pacificamente applicabile anche quando tali nuovi oneri siano posti a

carico delle regioni o delle strutture (come le unità sanitarie

locali) da esse finanziate (artt. 81, quarto comma, e 119 della

Costituzione, in relazione all'art. 3, sesto comma, della legge 14

giugno 1990, n. 158).

La questione non è fondata.

Va, innanzitutto, ribadito che, come questa Corte ha già avuto

occasione di affermare (sentt. nn. 307 del 1983 e 381 del 1990), la

Costituzione non definisce, né garantisce l'autonomia finanziaria

delle regioni in termini quantitativi, a meno che non si determini

quella "grave alterazione" del necessario rapporto di complessiva

corrispondenza che - nel rispetto delle compatibilità con i vincoli

generali derivanti dalle preminenti esigenze della finanza pubblica

nel suo insieme - deve sussistere fra bisogni regionali e oneri

finanziari per farvi fronte, affinché alle regioni stesse non sia

impedito il normale espletamento delle loro funzioni.

Non può ritenersi che nella fattispecie si verifichi l'anzidetta

situazione. Premesso che, come già rilevato, non può negarsi che

la maggior parte degli oneri derivanti dalla applicazione della legge

in esame gravi sugli enti locali, va, in primo luogo, osservato che,

a seguito della presente pronuncia - che in parte accoglie le censure

delle ricorrenti in ordine all'art. 5, sesto comma - le entrate

derivanti dalle sanzioni amministrative di competenza regionale

affluiscono direttamente ai bilanci regionali e non più al fondo di

attuazione di cui all'art. 8, con la conseguenza che tali entrate non

concorreranno più alla formazione di detto fondo, ma si

aggiungeranno alla quota di esso spettante a ciascuna regione.

Inoltre, non può non osservarsi che la legge in esame, istituendo

una serie di compiti e di funzioni in parte nuovi, esige, per sua

stessa natura, un'attuazione graduale nel tempo (della quale,

peraltro, non è agevole quantificare in via preventiva gli esatti

oneri), per cui le regioni ben potranno provvedere alla realizzazione

dei propri interventi in maniera proporzionale alle disponibilità ad

esse concesse.