Sentenza n. 122/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 220,

secondo comma, del codice di procedura penale e degli artt. l, 2 e 3

del d.P.R. 25 ottobre 1955, n. 932 (norme di attuazione e di

coordinamento della legge 18 giugno 1955, n. 517, concernente

modificazioni al codice di procedura penale), promossi con ordinanze

emesse il 14 agosto 1969 dal pretore di Chieri ed il 25 ottobre 1969

dal pretore di Recanati in procedimenti penali contro ignoti, iscritte,

rispettivamente, ai nn. 364 e 470 del registro ordinanze 1969, e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 269 del 22

ottobre 1969 e n. 24 del 28 gennaio 1970.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 aprile 1971 il Giudice relatore

Costantino Mortati;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento penale contro ignoti relativo al

furto consumato in Santena ai danni di Conventi Stefano, il pretore di

Chieri con ordinanza del 14 agosto 1969 ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 del decreto

presidenziale 25 ottobre 1955, n. 932, nella parte in cui, limitando i

poteri di direzione e di sorveglianza attribuiti al procuratore

generale presso la Corte di appello dall'art. 220 del codice di

procedura penale (secondo il nuovo testo di cui alla legge 18 giugno

1955, n. 517) nei confronti di tutti gli ufficiali ed agenti di polizia

giudiziaria solamente a quelli di essi che le autorità amministrative

da cui dipendono abbiano destinato agli speciali nuclei e squadre, e

perciò escludendo che i poteri stessi possano essere esercitati anche

nei confronti della generalità di essi, è venuto a violare i limiti

ad esso posti dall'art. 20 della citata legge n. 517, incorrendo in

violazione degli artt. 76, 77 oltre che dell'art. 109 della

Costituzione.

Ritenuta la forza di legge del d.P.R. denunciato, il pretore fa

anzitutto rilevare come la questione proposta sia rilevante al fine di

decidere, in quanto egli si trova nella necessità di richiedere

indagini supplementari al comandante la stazione carabinieri di

Cambiano, nel cui territorio era stato commesso il furto, e che riveste

funzione di polizia giudiziaria, e tuttavia non ha potuto farlo dato

che quel funzionario non fa parte dello speciale nucleo posto alla sua

dipendenza, mentre, d'altra parte, anche i due appartenenti a tale

nucleo erano temporaneamente assenti dal servizio. Il pretore passa

quindi ad analizzare il merito della questione osservando che

certamente estraneo alla figura di norma di attuazione, che il decreto

presidenziale avrebbe dovuto avere, è il limite, che l'art. 1 pone

alla portata dell'art. 220 laddove stabilisce che ufficiali e agenti di

polizia giudiziaria sottoposti ai poteri di direzione e vigilanza del

procuratore generale sono soltanto quelli addetti ai nuclei ed alle

squadre.

Il pretore osserva che, pur dovendosi escludere che l'articolo 109

imponga al legislatore la creazione di un rapporto organico fra polizia

giudiziaria e magistratura, non può d'altra parte ritenersi

sufficiente solo un rapporto funzionale, se esso si esaurisse solo

nell'obbligo per la prima di eseguire gli ordini del giudice,

occorrendo anche un insieme di poteri sanzionatori da parte di

quest'ultimo per imporre l'adempimento dell'obbligo. A tale esigenza

si è ispirato l'art. 220 quando ha previsto la possibilità che agli

ufficiali e agenti di polizia giudiziaria siano irrogate sanzioni da

parte del procuratore generale ove contravvengano ai loro doveri,

nonché una ingerenza del medesimo nelle promozioni e nei trasferimenti

di essi.

Questa corretta interpretazione legislativa dell'art. 109 è stata

tuttavia frustrata dall'art. 1 del decreto presidenziale n. 932 del

1955 che ha sottratto a questi interventi del magistrato la maggior

parte dei soggetti che esercitano funzioni di polizia giudiziaria ai

sensi dell'art. 221 del codice di procedura penale e che perciò si

pone in contrasto con tale precetto.

Il pretore conclude quindi denunciando la gravità della situazione

che risulta dalle applicazioni che la normativa vigente riceve in

concreto, le quali dimostrano la contrarietà di essa allo spirito

della Costituzione o, quanto meno, l'attitudine di essa a prestarsi ad

applicazioni che contrastano con la posizione costituzionale della

magistratura e con i principi che delimitano le attribuzioni di essa da

quelle dell'esecutivo.

2. - È intervenuto avanti la Corte costituzionale il Presidente

del Consiglio dei ministri che nelle sue deduzioni censura innanzi

tutto il giudizio di rilevanza compiuto dal pretore osservando che, ai

sensi dell'art. 47 del regolamento generale dell'Arma dei carabinieri,

questi ben poteva rivolgersi al comandante la stazione carabinieri di

Cambiano per chiedere nuove indagini, e che non spettava a quest'ultimo

valutare se questi fosse più o meno idoneo del personale della squadra

di polizia giudiziaria presso la pretura ad eseguirle.

Nel merito l'Avvocatura deduce che la limitazione al personale

specificamente dedicato alle funzioni di polizia giudiziaria delle

ingerenze dell'Autorità giudiziaria sui trasferimenti e sulla

posizione degli ufficiali e agenti risulta già dall'art. 220 del

codice di procedura penale che, nella sua ultima proposizione, prevede

che essi possano cessare "dalle funzioni di polizia giudiziaria", pur

restando ufficiali o agenti di polizia giudiziaria ai sensi del

successivo art. 221; pertanto il decreto presidenziale n. 932 del 1955

non ha affatto svuotato l'articolo 220, ma al contrario l'ha fedelmente

attuato.

Circa la diretta violazione dell'art. 109 della Costituzione

l'Avvocatura richiama l'interpretazione che di questa norma la Corte ha

dato nelle sentenze n. 94 del 1963 e n. 114 del 1968 ed afferma che

essa si concilia perfettamente con le disposizioni impugnate, le quali

non escludono la dipendenza funzionale dal magistrato di tutti gli

ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, mentre stabiliscono maggiori

poteri di esso nei confronti di taluni gruppi di questi.

Riaffermata la competenza del legislatore a dettare, eventualmente,

una più diffusa dipendenza della polizia giudiziaria dal magistrato,

la difesa del Presidente del Consiglio conclude perché la questione

sia dichiarata infondata.

3. - Nel corso del procedimento penale contro ignoti relativo

all'incidente stradale verificatosi il 27 settembre 1969, in seguito al

quale Appolloni Enzo aveva riportato lesioni, il pretore di Recanati

ordinava alla locale squadra di polizia giudiziaria di svolgere

ulteriori indagini tendenti all'identificazione dell'autovettura

investitrice e del conducente della medesima, ma il brigadiere dei

carabinieri comandante la squadra gli restituiva gli atti facendo

presente che egli era stato destinato a frequentare un corso di judo

della durata di venti giorni e che, in mancanza di altro personale, la

richiesta non poteva essere evasa con la necessaria urgenza.

È da notare che il pretore aveva espresso parere contrario

all'allontanamento dalla sede dell'unico sottufficiale addetto alla

squadra di polizia giudiziaria della pretura, ma il procuratore della

Repubblica di Macerata aveva restituito l'atto facendo presente che, ai

sensi della circolare del Ministro di grazia e giustizia n. 605 del 2

dicembre 1955, il consenso dell'Autorità giudiziaria - previsto dagli

artt. 220, codice di procedura penale, e 2, decreto presidenziale n.

932 del 1955 - non è richiesto per i "movimenti a carattere

temporaneo".

Ravvisando nella normativa, per lo meno ove così interpretata,

consistenti vizi d'incostituzionalità, il pretore ha sollevato, con

l'ordinanza 25 ottobre 1969, due distinte questioni riferite all'art.

109 della Costituzione e concernenti, la prima, gli artt. 220, codice

di procedura penale, e 2, decreto presidenziale n. 932 del 1955, nella

parte in cui escludono la necessità del consenso dell'Autorità

giudiziaria per gli allontanamenti temporanei dalla sede - non

costituenti trasferimento ad altra sede - degli ufficiali di polizia

giudiziaria più elevati in grado di ogni sede, e, la seconda, le

stesse disposizioni, nella parte in cui escludono, per i suddetti

allontanamenti dalla sede, la necessità del consenso dell'Autorità

giudiziaria alla cui diretta dipendenza funzionale essi dirigenti della

polizia giudiziaria si trovano.

Nella motivazione del provvedimento il pretore segnala il processo

di progressivo svuotamento che il principio di cui all'art. 109 della

Costituzione ha subito per effetto delle applicazioni che ha ricevuto,

sul piano legislativo prima, e su quello dell'applicazione pratica poi.

L'ordinanza si sofferma in particolare sulla circolare del Ministro

Guardasigilli del 2 dicembre 1955 e sulla prassi osservata dagli uffici

amministrativi e giudiziari per concludere che non si vede quale

pratico contenuto possa darsi alla "diretta disponibilità" della

polizia giudiziaria da parte della magistratura, sancita dalla

Costituzione, quando i componenti le squadre possono essere liberamente

distolti dalle funzioni di polizia giudiziaria mediante una illimitata

serie di allontanamenti "temporanei".

Infine il pretore prospetta la questione di costituzionalità anche

sotto l'aspetto della titolarità del consenso all'allontanamento dalla

sede, nella considerazione che l'attribuzione di essa al procuratore

generale anche nei confronti degli appartenenti ai nuclei dipendenti

dai pretori appare in contrasto con l'indipendenza di questi che (anche

se si potesse ammettere la sussistenza di un rapporto di dipendenza

gerarchica fra procuratore generale e pretore-pubblico ministero) è

incontestabile quanto meno allorché operano nella loro veste di organi

giudicanti, anche in tale qualità abilitati a "disporre direttamente"

della polizia giudiziaria, che è anche considerata responsabile di

fronte a loro. Considerato in diritto :

1. - Le due cause, pur diverse nella prospettazione e nel

riferimento alle norme denunciate, sollevano questioni tutte relative

al rapporto fra l'autorità inquirente penale e la polizia giudiziaria,

e pertanto se ne può disporre la riunione per deciderle con unica

sentenza.

2. - L'ordinanza del pretore di Chieri denuncia i primi tre

articoli del d.P.R. 25 ottobre 1955, n. 932, in quanto essi,

circoscrivendo i poteri dei Procuratori generali solo ad alcuni nuclei

di ufficiali e agenti di polizia giudiziaria e non a tutti gli

appartenenti a questa, sarebbero incorsi in violazione, oltre che

dell'art. 109, anche degli artt. 76 e 77 della Costituzione, perché

nello statuire tale limitazione avrebbero oltrepassato i limiti della

competenza attribuita al Governo dall'art. 20 della legge 18 giugno

1955, n. 517, modificativa dell'art. 220 del codice di procedura

penale.

La questione non è fondata innanzi tutto sotto l'aspetto della

violazione dell'art. 109 della Costituzione. Dall'esame dei lavori

preparatori dell'Assemblea costituente chiaramente risulta come, pur

essendosi voluta rendere obbligatoria la diretta sottoposizione della

polizia giudiziaria alla magistratura, che il progetto dei 75 prevedeva

solo come facoltativa, non venne mai e da nessuno prospettata l'ipotesi

che tale rapporto di disponibilità fosse esteso a tutto quel vasto

complesso di soggetti cui l'art. 221 del codice di procedura penale

attribuisce la qualifica di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria.

Le dispute insorte in quella sede riguardarono solo il carattere da

assegnare alla dipendenza, se solo diretta o anche esclusiva, se solo

funzionale o anche organica, ma sempre limitatamente ad una parte delle

forze di polizia, secondo risulta confermato anche dall'ordine del

giorno che, a conclusione della discussione, venne approvato, con il

quale l'Assemblea "faceva voti per la creazione di un corpo

specializzato di polizia alle dirette dipendenze dell'autorità

giudiziaria".

Il nuovo testo dell'art. 220 del codice di procedura penale, quale

risulta dalla formulazione data con la novella del 1955, ebbe a

svolgere il precetto dell'art. 109 della Costituzione specificando i

modi e le forme della dipendenza da questo sancita limitatamente a

nuclei specializzati, in fedele attuazione dell'intento che, come si è

visto, ebbe ad ispirarlo.

Se si fosse disposto diversamente e si fossero assoggettate tutte

le forze di polizia alla dipendenza, sia pure solo funzionale, dei

Procuratori generali, e trasferiti i particolari poteri ex art. 220 per

quanto riguarda i movimenti di sede e la progressione nella carriera

del personale ad esse appartenente, mentre si sarebbe andato oltre la

volontà del Costituente, si sarebbe anche, da una parte, addossato a

detti organi compiti difficilmente assolvibili, e, dall'altra, inciso

sull'adempimento della funzione del mantenimento dell'ordine pubblico,

pure affidata alle forze medesime, della quale il Governo assume la

responsabilità.

L'assoggettamento all'autorità giudiziaria solo di appositi nuclei

delle forze di polizia non esclude però che quella possa giovarsi

altresì dell'opera degli appartenenti alla polizia, pur se non

facciano parte dei nuclei, essendo tutti tenuti all'obbedienza,

tempestiva e diligente, agli ordini dell'autorità stessa, secondo

risulta dall'art. 229 c.p.p. che garantisce l'osservanza dell'obbligo

stesso con la previsione di apposite sanzioni disciplinari irrogabili

dal competente Procuratore generale. Sicché nessun ostacolo giuridico

si sarebbe opposto, nella specie, al pretore ad avvalersi, per il

compimento di determinate indagini, dell'attività di ufficiali o

agenti non appartenenti al personale addetto ai servizi della pretura

cui egli era preposto. Che poi siffatto impiego di personale estraneo

ai nuclei debba considerarsi eccezionale discende dalla stessa ratio

che ha presieduto alla formazione dei medesimi, rivolta sia a garantire

negli addetti una particolare specializzazione e sia a sottrarli, per

quanto possibile, all'influenza dei superiori gerarchici delle

rispettive armi di appartenenza. Se, in linea di fatto, il sistema,

quale risulta concretamente realizzato, corrisponda in tutto

all'intento perseguito dal Costituente ed appaghi pienamente le

esigenze volute soddisfare è accertamento che esula dai compiti del

giudice costituzionale.

3. - Dalle precedenti osservazioni si argomenta anche

l'infondatezza dell'allegata violazione degli artt. 76 e 77 della

Costituzione poiché le norme dei primi tre articoli del d.P.R. n. 932

del 1955 si mantengono negli stretti limiti del potere di attuazione e

di coordinamento conferito dall'art. 20 della legge n. 517 del 1955.

Essi infatti svolgono i principi fissati nell'art. 220 c.p.p.

(modificato da quest'ultima) disciplinando le modalità e le procedure

relative alla formazione dei nuclei, agli interventi dell'autorità

giudiziaria nei confronti dei loro appartenenti, alla responsabilità

di costoro di fronte ad essa, e quindi non incorrono nel denunciato

eccesso di delega.

4. - L'ordinanza del pretore di Recanati, mentre non contesta

l'aderenza dell'art. 220 c.p.p. all'art. 109 della Costituzione per

quanto riguarda la sottoposizione all'autorità giudiziaria solo di

limitati gruppi delle forze di polizia, rinviene un vizio di

incostituzionalità di detto articolo, nonché dell'art. 2 del d.P.R.

su citato, in quanto, secondo l'interpretazione ad essi data dalla

prassi e consacrata anche in circolari del Ministero di grazia e

giustizia, in primo luogo, escludono la necessità del consenso

dell'autorità giudiziaria per gli allontanamenti dalla sede dei

dirigenti i nuclei allorché abbiano carattere temporaneo, ed inoltre

deferiscono in ogni caso la prestazione del consenso sugli

allontanamenti stessi, anche se non temporanei, ai Procuratori

generali, mentre invece per gli addetti ai mandamenti l'assenso

dovrebbe essere deferito ai pretori che di essi dispongono e di fronte

ai quali sono responsabili.

In ordine al primo punto, se è da consentire nel rilievo che anche

allontanamenti temporanei possono a volte rendere meno agevole il

compimento delle indagini rivolte alla persecuzione dei reati, deve

tuttavia escludersi che gli inconvenienti lamentati valgano a conferire

al mancato intervento dell'autorità giudiziaria rilevanza di vizio di

illegittimità costituzionale. Infatti la norma attiene alle modalità

organizzative del servizio, volute affidare alla discrezionalità del

legislatore.

Ciò affermato, non può tuttavia non auspicarsi che i nuclei

specializzati di polizia giudiziaria siano formati in modo tale da

garantire in ogni momento, sia per il numero e sia per la qualità

degli addetti, una loro costante efficace utilizzazione da parte del

magistrato inquirente; e che quindi gli allontanamenti temporanei dei

dirigenti siano ridotti al minimo e sia sempre assicurata la supplenza

con altro personale idoneo.

5. - Parimenti non fondata deve ritenersi la seconda censura della

stessa ordinanza. L'accentramento nel Procuratore generale del

distretto della titolarità della prestazione del consenso agli

allontanamenti dalla sede, disposto dall'art. 220 c.p.p., deve

ritenersi anch'esso esplicazione della discrezionalità voluta

conferire dall'art. 109 circa i modi di regolamentazione del rapporto

fra organo inquirente e polizia da esso stabilita. D'altra parte il

sistema disposto può ritenersi giustificato in vista della esigenza di

conferire uniformità di criteri all'esercizio degli interventi in

materia; a tacere poi la considerazione che tale accentramento del

potere di decisione nel Procuratore generale non esclude, ed anzi di

norma consiglia, che questi la faccia in pratica precedere

dall'audizione del parere del pretore, allorché si tratta di addetti

alla circoscrizione cui questi è preposto.