Sentenza n. 12/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo

comma, del D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393 (T.U. delle norme concernenti

la disciplina della circolazione stradale), promosso con ordinanza

emessa il 21 dicembre 1963 dal Pretore di Nardò nel procedimento

penale a carico di Camisa Cosimo, iscritta al n. 10 del Registro

ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica,

n. 47 del 22 febbraio 1964.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri:

udita nell'udienza pubblica del 5 novembre 1964 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 21 dicembre 1963, emessa dal Pretore di Nardò nel

procedimento penale a carico di Cosimo Camisa, è stata sollevata la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma, del

T.U. delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale

15 giugno 1959, n. 393; ordinanza notificata all'imputato e al

Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti dei

due rami del Parlamento, rispettivamente, il 4 e 14 gennaio 1964 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica il 22 del mese

successivo.

Il Pretore ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la

questione di legittimità relativa alla norma predetta, in base alla

quale il Prefetto, per motivi di sicurezza pubblica, per esigenze di

carattere militare o per motivi di pubblico interesse, conformemente

alle direttive del Ministero per i lavori pubblici, può sospendere

temporaneamente la circolazione di tutte o di alcune categorie di

utenti sulle strade, fuori dei centri abitati.

Nella norma denunziata vengono riscontrate due carenze, che

sarebbero causa di illegittimità costituzionale della norma stessa:

questa non prescrive in modo espresso ed univoco per i provvedimenti

prefettizi né l'obbligo della motivazione né quello della pubblicità

idonea perché l'utente della strada interessato possa rispettarli e

difendersi adeguatamente.

Premesso che tali carenze non potrebbero provocare una

dichiarazione di illegittimità del provvedimento prefettizio perché

esistenti nella legge, l'ordinanza richiama le decisioni di questa

Corte in ordine alla legittimità dell'art. 2 della legge di pubblica

sicurezza.

Ed alla stregua dei principi che, secondo il Pretore, furono

enunciati in dette sentenze, l'ordinanza rileva che l'omessa

prescrizione da parte del legislatore dell'obbligo di adeguata

motivazione e di efficace e precisa pubblicità fa apparire non

manifestamente infondato il contrasto della norma denunziata con i

principi generali dell'ordinamento giuridico, con quelli del sistema

costituzionale italiano e più particolarmente con i seguenti articoli

della Costituzione:

1) art. 3. Sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza la

norma in base a cui può essere emanato un provvedimento prefettizio

che imponga il divieto di circolazione ad una determinata categoria di

utenti della strada in base a motivi generici i quali non consentano di

apprezzare la concreta, specifica ragione che ha determinato il

provvedimento;

2) art. 16. Questa norma, che tutela la libertà di circolazione su

qualsiasi parte del territorio nazionale salvo le limitazioni che la

legge stabilisce in via generale per motivi di sanità e di sicurezza,

sarebbe violata da una legge che attribuisce il potere all'autorità

amministrativa di imporre divieti di circolazione senza delimitare, con

il mezzo di una adeguata motivazione e di una efficace pubblicità, la

discrezionalità dell'organo cui il potere è stato attribuito;

3) art. 24. Il diritto di difesa sarebbe palesemente pregiudicato

dalle carenze di cui sopra;

4) art. 25, secondo comma. La violazione di questa norma

deriverebbe dal fatto che, trattandosi di norma incriminatrice il cui

precetto è costituito in definitiva da un provvedimento prefettizio

recepito dalla norma stessa, il mancato obbligo di una pubblicità che

offra analoghe idonee garanzie di quelle stabilite per la legge in

senso proprio mette il cittadino in condizione di essere punito non in

base ad una legge entrata in vigore prima del fatto commesso.

In questa sede la parte privata non si è costituita. È

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale nelle sue

deduzioni, depositate il 5 marzo 1964, sostiene che le censure mosse

dal Pretore di Nardò sarebbero infondate.

1) Secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale,

il principio di eguaglianza sarebbe violato solo quando la norma, di

cui si assume la illegittimità, fosse stata emanata in odio a singole

persone, e non quando riguardasse categorie di cittadini ed in vista di

peculiari situazioni, che meritano una disciplina particolare.

2) L'art. 16 della Costituzione nel sancire per ogni cittadino la

libertà di circolare in qualsiasi parte del territorio nazionale,

salve le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi

di sanità e di sicurezza, si riferirebbe a limitazioni di ordine

generale, ad impedimenti cioè che riguardano tutti i cittadini,

indipendentemente dal tramite attraverso il quale la circolazione è

posta in essere. La norma in esame si riferisce, invece, ad un certo

tramite della circolazione, e, cioè, alle strade. Ora, se al cittadino

è impedito di circolare su certe strade, nulla vieta al medesimo di

raggiungere gli stessi risultati di circolazione servendosi di altri

tramiti, spostandosi dall'una all'altra località con altri mezzi.

Si sarebbe dunque fuori dell'ambito di applicazione dell'art. 16

della Costituzione, onde non vale considerare se il Pretore abbia

esattamente identificato il tipo di riserva previsto dalla norma e, in

caso affermativo, se risulti o meno che il legislatore ordinario abbia

dettato congrui criteri al Prefetto ai fini dell'emanazione

dell'ordinanza.

3) Quanto al contrasto con l'art. 24 della Costituzione,

l'Avvocatura deduce che, a prescindere dal non puntuale richiamo della

citata norma costituzionale, l'obbligo della motivazione degli atti

amministrativi è deducibile dai principi generali dell'ordinamento

giuridico, per il quale ogni atto, che non sia discrezionale in senso

assoluto, deve essere congruamente motivato.

Per quanto riguarda l'obbligo di conveniente pubblicazione, due

sono i rilievi che la difesa della Stato muove alla tesi del Pretore.

In primo luogo si dubita dell'esattezza dell'affermazione secondo

cui tale obbligo non sarebbe previsto dalla legislazione in materia di

circolazione, l'Avvocatura sostiene che, stando all'esatto testo

dell'art. 2 del regolamento di esecuzione approvato con D.P.R. 30

giugno 1959, n. 420, quale risulta pubblicato nella Gazzetta Ufficiale,

tutte le ordinanze, da chiunque provengano, e quindi anche quelle del

Prefetto, debbono essere portate a conoscenza degli interessati

dall'Ente proprietario della strada a cui l'ordinanza si riferisce.

In secondo luogo si rileva che l'obbligo di conveniente pubblicità

dei provvedimenti è inerente ai principi. Se un'ordinanza di quel tipo

non sia adeguatamente resa pubblica, non può certo affermarsi che

sussista l'obbligo di osservarla da parte di chi non la conosce, in

quanto non gli è stato dato di conoscerla.

4) Sarebbe infondata anche l'ultima questione. Non si può

equiparare la pubblicità del provvedimento prefettizio alla

pubblicazione della legge penale. Ma, a parte l'esattezza

dell'equiparazione, il Pretore non avrebbe considerato che

l'ordinamento giuridico penale offre gli strumenti per la soluzione del

caso sottoposto al suo giudizio.

L'Avvocatura rileva che l'insussistenza di aspetti dell'elemento

soggettivo del reato determina conseguenze a tutti note, senza che

occorra risalire ad inesistenti violazioni di norme costituzionali. Considerato in diritto :

1. - Dopo aver constatato che l'art. 3, primo comma, del T.U. 15

giugno 1959, n. 393, delle norme sulla disciplina della circolazione

stradale (cosiddetto Codice della strada) omette la prescrizione

dell'obbligo di adeguata motivazione e di efficace e precisa

pubblicità dei provvedimenti prefettizi in tema di circolazione

stradale, il Pretore rileva che questo difetto renderebbe illegittima

la norma per contrasto con i principi generali dell'ordinamento

giuridico, con quelli del sistema costituzionale italiano e più

particolarmente con gli artt. 3, 16, 24 e 25, secondo comma, della

Costituzione.

Per quanto si riferisce alla generica censura di contrasto con i

principi generali dell'ordinamento giuridico e con quelli del sistema

costituzionale italiano, la Corte, mancando il richiamo delle norme

costituzionali che sarebbero state violate, ritiene che si possa

ricercare nel contesto dell'ordinanza il concreto significato della

proposta censura.

Per questa indagine, l'unico punto di riferimento è il richiamo

che fa il Pretore ai principi enunciati dalla Corte nelle due sentenze

del 20 giugno 1956, n. 8, e 23 maggio 1961, n. 26, sulla questione di

legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge di pubblica

sicurezza.

Pur senza mettere in rilievo le notevoli differenze tra le

ordinanze previste dalla norma or citata della legge di pubblica

sicurezza e quelle previste dalla disposizione qui denunziata, le une

attinenti ad una larghissima sfera di potere e le altre relative ad un

campo ben delimitato, è da precisare che le questioni decise con

quelle due sentenze e la questione ora in esame non muovono dallo

stesso punto di partenza, giacché nelle questioni sull'art. 2 della

legge di pubblica sicurezza si deduceva l'illegittimità della

disposizione che conferiva quei poteri al Prefetto per contrasto con

varie norme della Costituzione, e fondamentalmente con quelle contenute

negli artt. 70, 76 e 77, mentre nella questione ora proposta il Pretore

non contesta la legittimità della norma denunziata in relazione ai

poteri del Parlamento anzi, sotto questo aspetto, presuppone tale

legittimità.

Il punto comune tra quelle questioni e l'attuale si trova nella

denunzia di contrasto delle norme impugnate con i principi

dell'ordinamento giuridico e del sistema costituzionale italiano.

Nell'ordinanza di rimessione sembra che si voglia affermare che

questa Corte nella sua prima decisione concernente l'art. 2 della legge

di pubblica sicurezza avrebbe dichiarato che l'obbligo di motivazione e

di pubblicazione delle ordinanze discenda dai principi dell'ordinamento

giuridico. Ora, è da rilevare che in quella sentenza si auspicò che i

canoni che il legislatore avrebbe dovuto tenere presenti ai fini di

rendere il testo legislativo "formalmente più adeguato al carattere

dei poteri attribuiti al Prefetto" erano i seguenti: "... adeguata

motivazione; efficace pubblicazione nei casi in cui il provvedimento

non abbia carattere individuale; comformità del provvedimento stesso

ai principi dell'ordinamento giuridico". Ma la carenza della

enunciazione dell'obbligo di motivazione e di pubblicazione non fu

ritenuta dalla Corte come fonte di illegittimità costituzionale; tanto

vero che la norma non venne allora dichiarata illegittima.

La seconda sentenza pervenne alla dichiarazione di illegittimità

per aver rilevato che il testo dell'art. 2, secondo una interpretazione

che era nel frattempo prevalsa nella pratica amministrativa e

giudiziaria, non poneva adeguate remore all'arbitrio dell'organo

amministrativo;

Nella motivazione si chiariva che l'illegittimità dell'art. 2

sussiste soltanto nei limiti in cui esso attribuisce ai Prefetti il

potere di emettere ordinanze senza il rispetto dei principi

dell'ordinamento giuridico, "intesa questa espressione nei sensi sopra

indicati": ossia nei sensi che l'applicazione della norma sia tale da

violare i diritti dei cittadini e da menomare la tutela

giurisdizionale.

Dal richiamo fatto dal Pretore alle due decisioni sull'art. 2

della legge di pubblica sicurezza si può trarre un solo elemento di

concretezza circa il significato della generica censura di contrasto

con i principi generali dell'ordinamento giuridico e del sistema

costituzionale; ed è questo: la norma denunziata sarebbe illegittima

perché, nell'attribuire un potere di ordinanza senza enunciare

espressamente l'obbligo di motivazione e di pubblicità, non

delimiterebbe a sufficienza la sfera di discrezionalità del Prefetto.

2. - Che la norma denunziata non enunci espressamente un obbligo di

motivazione del provvedimento prefettizio, è fuori discussione.

Tale omissione, tuttavia, non ha conseguenza ai fini della

questione di legittimità costituzionale proposta in questa sede.

Anche se, nella perdurante mancanza di una legge generale sul

procedimento amministrativo, non è facile trovare una disposizione

espressa che sancisca se ed in quali casi sussista l'obbligo di

motivazione, è da ritenere che, sulla base di principi che si possono

considerare come ormai saldamente acquisiti, l'atto amministrativo che

apporta limitazioni ai diritti deve essere sempre congruamente

motivato.

E poiché è fuori dubbio che le ordinanze di cui trattasi,

limitando il diritto di circolazione sopra una strada pubblica, devono

congruamente esporne le ragioni, anche per richiamare le direttive del

Ministro per i lavori pubblici alle quali il Prefetto è tenuto a

conformarsi, la mancata enunciazione dell'obbligo di motivazione non ha

l'effetto di rendere illimitata o non facilmente controllabile la sfera

di discrezionalità dell'organo amministrativo, in quanto l'obbligo

sussiste ugualmente anche nel silenzio della legge.

La mancata indicazione dell'obbligo di motivazione non è nemmeno

causa di constrasto con le norme costituzionali specificamente invocate

nell'ordinanza.

Non sussiste contrasto con il principio di eguaglianza sancito

nell'art. 3.

È da premettere che i divieti che il Prefetto può stabilire

devono essere giustificati da contingenti esigenze inerenti al buon uso

della strada, alla incolumità degli utenti, ad altre ragioni di

pubblico interesse, e non dovranno mai, quei divieti, essere

preordinati ad ingiustificati vantaggi o svantaggi di singoli o di

gruppi.

Se un'ordinanza in materia di circolazione stradale fosse

preordinata non a regolare l'uso della strada per legittimi scopi di

pubblico interesse, ma a rendere impossibile o ad ostacolare il libero

movimento di singoli o di gruppi o ad agevolare il movimento di altri,

a scopo di persecuzione o di favoritismo, il provvedimento sarebbe

illegittimo; ma l'illegittimità non risiederebbe nella norma che ha

conferito il potere, bensì nell'atto amministrativo che, violando la

norma, ne abbia travisato gli scopi per servirsene come strumento per

la violazione dei diritti.

Ora, poiché il campo esclusivo di applicazione della norma è

quello (per indicarlo con una espressione sintetica) del buon uso della

strada, l'accertamento della legittimità dell'ordinanza prefettizia

può essere compiuto su basi oggettive, essendo agevolmente

controllabili, anche alla stregua delle direttive ministeriali, i fini

per i quali l'ordinanza era stata preordinata ed i mezzi predisposti

per raggiungerli.

Per le stesse considerazioni è da ritenersi infondata la questione

riguardante la violazione dell'art. 16 della Costituzione.

Occorre, però, precisare che con le ordinanze in questione i

diritti di libertà garantiti con l'art. 16 potrebbero essere violati

solo di riflesso.

L'art. 16 attiene ai diritti della persona umana, la cui libertà

di movimento non può essere limitata se non nei casi e con le garanzie

assicurate dalla detta norma.

L'uso delle strade, come l'uso di altri beni pubblici, può essere

regolato anche sulla base di esigenze che, sebbene trascendano il campo

della sicurezza e della sanità, attengano al buon regime della cosa

pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti

debbono osservare, alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a

compiere e così via. E pertanto le ordinanze in questione, quando

limitano la circolazione per realizzare il buon uso della strada, non

sono in contrasto con l'art. 16, anche se la limitazione sia imposta

per ragioni non attinenti alla sicurezza ed alla sanità. Come si è

accennato, i diritti garantiti dall'art. 16 potrebbero essere violati

solo di riflesso, quando, prendendo a pretesto il raggiungimento di

scopi riguardanti il buon uso della strada, l'ordinanza tendesse a

raggiungere scopi non previsti dalla norma, anzi contrastanti con essa

o con altre norme di grado ancora più elevato.

Quindi, anche rispetto all'art. 16, è da dirsi ciò che si è

osservato in riferimento all'art. 3: non è illegittima la norma che

attribuisce il potere, anche se eventualmente può essere illegittimo

l'atto amministrativo con cui il potere sarà esercitato.

Ugualmente infondata è la questione nei riguardi dell'art. 24

della Costituzione.

Questa norma assicura il diritto di difesa nei procedimenti

giurisdizionali. Ora, la norma impugnata non è tale da importare

alcuna menomazione di tale diritto. In giudizio dovrà essere

certamente esibita l'ordinanza, della cui inosservanza si discute ed il

giudice dovrà previamente accertarne la legittimità, mentre

l'interessato avrà tutte le possibilità di giustificare il proprio

comportamento. Si aggiunga che, poiché la motivazione deve ritenersi

d'obbligo anche nel silenzio della legge, la mancanza o la

insufficienza della motivazione può essere causa, solo per ciò, di

illegittimità dell'ordinanza e può pertanto determinarne la

disapplicazione da parte del giudice. Se, poi, l'ordinanza sarà, come

deve essere, congruamente motivata, l'interessato troverà in essa gli

elementi in base ai quali potrà predisporre la sua difesa.

Non è fondata la questione relativa alla violazione dell'art. 25,

secondo comma, a causa della dedotta omissione circa l'obbligo di

motivazione. Un atto entra in vigore in dipendenza di determinati

adempimenti formali, che nulla hanno a che vedere col fatto che l'atto

abbia questo o quel contenuto, questa o quella forma o che, in

particolare, l'atto sia o non sia motivato.

La carenza dell'obbligo di motivazione non offre, dunque, alcuna

ragione di contrasto con l'art. 25, a parte se, come si vedrà fra

poco, l'art. 25 sia invocabile rispetto alle ordinanze previste dalla

norma denunziata.

3. - È controverso se la norma in esame stabilisca che l'ordinanza

prefettizia debba avere efficace pubblicità: il Pretore lo nega sulla

base di una interpretazione dell'art. 3 del testo unico e dell'art. 2

del regolamento di esecuzione, mentre l'Avvocatura afferma che la legge

ed in particolare il regolamento impongono l'obbligo di dare congrua

pubblicità all'ordinanza prefettizia.

A prescindere da ogni questione sull'effetto che una norma

regolamentare possa avere nei riguardi dell'interpretazione di una

norma legislativa sottoposta al vaglio di legittimità costituzionale,

la Corte ritiene che, ai fini del decidere, non sia indispensabile

procedere all'interpretazione della norma denunziata sul punto se la

norma stessa (eventualmente in concomitanza con la disposizione

regolamentare) abbia o non prescritto una forma di pubblicità delle

ordinanze prefettizie limitatrici del traffico stradale. Tale

interpretazione non è necessaria, giacché, anche se la norma predetta

non imponesse alcuna forma di pubblicità, l'omissione non potrebbe

dirsi influente ai fini della proposta questione di legittimità

costituzionale.

È da premettere che, in sostanza, il Pretore ha rilevato la

carenza dell'obbligo di quella forma di pubblicazione che ha carrattere

permanente. In altri termini, sembra che la censura si riferisca

specificamente al difetto di disposizioni relative alla cosiddetta

segnaletica, nel senso che la norma impugnata sarebbe illegittima in

quanto non prescriverebbe che l'ordinanza prefettizia sia portata a

conoscenza degli utenti della strada mediante i consueti segnali

stradali. La mancata prescrizione di questa forma di pubblicazione

comporterebbe un esercizio troppo ampio ed incontrollato del potere del

Prefetto. E per questo la norma sarebbe in contrasto con i principi

dell'ordinamento giuridico e costituzionale, oltre che con gli articoli

della Costituzione dianzi ricordati.

L'assunto è infondato.

In base al principio di legalità, l'atto amministrativo che

contiene un ordine o un divieto - e questo è il caso in esame - non

può operare se non viene portato a conoscenza di chi deve prestarvi

obbedienza: principio che, al pari di quello relativo all'obbligo di

motivazione, vale pure nel silenzio della legge. E pertanto, anche se

la norma denunziata nulla disponesse in proposito, sussisterebbe

sempre, per l'autorità che emette l'ordinanza e per quelle che sono

preposte alla tutela del demanio stradale ed alla disciplina della

circolazione sulla strada, l'obbligo di adoperare tutti i mezzi

affinché gli utenti della strada siano posti in condizione di

conoscere le disposizioni alle quali sono chiamati ad uniformarsi.

Sarà compito del giudice accertare se l'ordinanza sia stata

regolarmente ed adeguatamente portata a conoscenza del pubblico in modo

da stabilire se essa sia efficace ai fini dell'adempimento dell'obbligo

di osservanza. E ciò costituisce una idonea garanzia a favore di tutti

gli utenti della strada; garanzia tale da neutralizzare ogni eventuale

tentativo di violazione degli artt. 3 e 16 della Costituzione.

Per quel che si riferisce all'art. 24, basterà dire che, in sede

di giudizio, l'autorità dovrà fornire la prova di avere dato al

pubblico adeguata conoscenza dell'ordinanza. Il giudice valuterà

questa prova sia al fine di stabilire se l'atto era operante, sia per

ogni altra decisione in ordine all'elemento subiettivo del reato,

tenendo presente che l'ordinanza è atto amministrativo e non fa parte

del precetto penale (si vedano in proposito le enunciazioni di questa

Corte nella sentenza 12 maggio 1964, n. 36).

Le stesse considerazioni mostrano l'inconsistenza della censura

basata sull'art. 25, secondo comma, della Costituzione.

Se l'ordinanza è atto amministrativo, non si possono applicare

alla sua pubblicazione ed agli effetti di essa i principi che valgono

per la pubblicazione e per l'entrata in vigore della legge penale.