Sentenza n. 12/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

sarda 26 ottobre 1961 concernente "l'utilizzazione locale degli

idrocarburi provenienti dalle coltivazioni in Sardegna", promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 31

luglio 1962, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il

9 agosto successivo ed iscritto al n. 8 del Registro ricorsi 1962.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione autonoma della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica del 23 gennaio 1963 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv. Pietro

Gasparri, per il Presidente della Regione autonoma della Sardegna.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato alla Regione autonoma della Sardegna il 31

luglio 1962 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato

dinanzi alla Corte costituzionale la legge approvata da quel Consiglio

regionale il 26 ottobre 1961 - e riapprovata, in sede di rinvio, il 13

luglio 1962 - concernente "l'utilizzazione locale degli idrocarburi

provenienti dalle coltivazioni in Sardegna", il cui articolo unico

stabilisce che nei disciplinari delle concessioni, accordate ai sensi

della legge regionale sarda 19 dicembre 1959, n. 20, sarà inserita una

clausola che impegni i concessionari a costruire ed esercire entro un

termine fissato, a pena di decadenza, un impianto di raffinazione nel

territorio della Regione del minerale prodotto, se la produzione

annuale di idrocarburi liquidi raggiunga nell'Isola il quantitativo

complessivo di due milioni di tonnellate, e sempre che le riserve siano

tali da assicurare l'alimentazione dell'impianto per un congruo numero

di anni.

Col ricorso si denuncia in primo luogo la violazione dell'art. 41

della Costituzione perché la legge regionale sarda verrebbe ad

incidere in modo grave sull'iniziativa personale dell'operatore

economico, sopprimendone la libera autodeterminazione nella creazione

ed organizzazione dell'azienda; aggiungendo che, d'altra parte, il

vincolo sarebbe stato disposto per fini che esulano dalla previsione

del terzo comma dell'art. 41, in quanto riguardano non già la

"generale utilità" ma solo un'"utilizzazione locale". Si deduce poi,

come secondo motivo dell'impugnazione, la violazione dell'art. 120

della Costituzione in quanto il provvedimento della Regione sarda,

imponendo la costruzione e l'esercizio nell'Isola di impianti di

raffinazione per il trattamento del minerale prodotto, creerebbe un

ostacolo alla libera circolazione delle cose fra le Regioni.

Concludendo chiede che venga dichiarata la illegittimità

costituzionale della legge regionale impugnata.

La Regione autonoma della Sardegna, in persona del suo Presidente

Efisio Corrias, con la rappresentanza e difesa dell'avvocato Pietro

Gasparri, si è costituita in giudizio per resistere al ricorso,

depositando le proprie deduzioni in cancelleria il 23 agosto 1962. La

difesa della Regione eccepisce, in via preliminare. l'invalidità

dell'impugnazione perché il Presidente della Giunta regionale non è

stato invitato a partecipare, ai sensi dell'art. 47, comma secondo,

dello Statuto speciale, alla deliberazione del Consiglio dei Ministri

rivolta all'approvazione della stessa. Contesta, comunque,

l'ammissibilità del ricorso per quella parte in cui, sostenendo che la

legge non persegue fini di utilità sociale, solleva non una questione

di legittimità ma un conflitto di ordine politico tra interessi

statali ed interessi regionali, di competenza del Parlamento. La

difesa della Regione osserva poi, nel merito, che non sussiste

l'eccepita violazione dell'art. 41, e ciò perché la legge regionale

non pone alcun divieto di esercizio di attività economiche inerenti

agli idrocarburi, ma si limita a condizionare l'assunzione di

concessioni minerarie aventi per oggetto l'estrazione di idrocarburi

alla accettazione dell'impegno di attuare la raffinazione degli stessi

in Sardegna, statuendo così non un obbligo bensì un onere,

liberamente assunto all'atto della richiesta della concessione, e che

rientra nella previsione del terzo comma dell'art. 41, dato che il dare

incremento al sorgere d'industrie in una zona arretrata e depressa,

realizza di certo un fine sociale. Se si volesse considerare non i fini

sociali, ma quell'utilità generale a cui fa riferimento il ricorso (ma

che, peraltro, non è menzionata nell'art. 41) si perverrebbe

necessariamente ad un'identica conclusione, giacché ha un valore

positivo per tutta la nazione il fatto dell'elevamento del tenore di

vita sociale di una Regione particolarmente depressa come la Sardegna,

in favore della quale si è elaborato uno specifico piano di rinascita.

Aggiunge che, se si negasse alla Regione sarda la competenza a dettare

una disposizione quale quella impugnata, si svuoterebbe la potestà

legislativa ad essa attribuita dall'art. 4, lett. a, dello Statuto

speciale in materia di "industria, commercio ed esercizio industriale

delle miniere".

La difesa della Regione contesta poi l'asserita violazione

dell'art. 120 della Costituzione ed afferma che questa norma, in quanto

dettata nei confronti delle Regioni ad autonomia ordinaria, vale anche

per le Regioni a Statuto speciale solo ove non risulti sostituita da

una disposizione di questo, e quindi non trova applicazione nel caso in

esame, in cui l'articolo medesimo, anche se dovesse venire interpretato

nel senso fatto valere nel ricorso, è da considerare derogato

dall'indicato art. 4, lett. a, dello Statuto sardo. In ogni caso, pur

se si consideri rilevante nella specie l'articolo 120 della

Costituzione, non per questo risulterebbe dimostrata l'illegittimità

costituzionale della legge impugnata poiché essa non frappone alcun

ostacolo alla esportazione dei prodotti petroliferi rinvenuti in

Sardegna ed alla libera concorrenza nell'Isola fra questi e quelli

analoghi di altra provenienza, e neppure limita il diritto degli

operatori economici di esercitare l'industria petrolifera in qualunque

parte del territorio nazionale, ma richiede solo l'utilizzazione della

mano d'opera locale nella raffinazione, e ciò limitatamente al

verificarsi delle condizioni previste dalla legge che sono tali da

rendere l'utilizzazione stessa economicamente conveniente. Conclude

chiedendo il rigetto del ricorso.

Con memoria illustrativa, depositata in data 8 gennaio 1963,

l'Avvocatura generale dello Stato rileva innanzi tutto, rispetto

all'ammissibilità del ricorso, che nella specie il Presidente della

Regione non doveva essere chiamato a partecipare alla seduta del

Consiglio dei Ministri nella quale è stata deliberata l'impugnativa,

rientrando tale atto nell'attività di controllo riservata allo Stato,

ed aggiunge che è altresì inesatta l'affermazione della Regione

sarda, secondo cui il ricorso solleverebbe un conflitto di interessi di

ordine politico, dato che, al contrario, esso investe una questione di

pura legittimità costituzionale. La memoria mette poi in rilievo come

la legge impugnata sia in palese contrasto con l'art. 41, perché gli

interventi legislativi che questo consente, limitativi dell'iniziativa

economica privata, sono riservati allo Stato nell'esercizio della

funzione, ad esso solo spettante, della determinazione dell'indirizzo

politico generale, secondo sarebbe stato affermato da alcune sentenze

della Corte. Contesta poi che il potere vantato dalla Regione possa

dedursi dagli artt. 3 e 4 dello Statuto, perché questi subordinano

l'attività normativa regionale ai principi stabiliti dalle leggi

statali. Quanto alla dedotta violazione dell'art. 120, fa rilevare come

la tesi dell'inapplicabilità del medesimo alle Regioni a Statuto

speciale urti contro il principio fondamentale dell'unità dello Stato,

e come la violazione stessa sia nella specie incontestabile, dato che

la legge impugnata impedisce la circolazione del grezzo estratto e

toglie la libertà di impiantare l'industria della raffinazione in

qualunque parte del territorio nazionale.

Anche la difesa della Regione sarda ha presentato una memoria in

data 9 gennaio 1963, con cui, dopo avere nuovamente precisato le

ragioni per cui il ricorso è inammissibile (sostenendo che il problema

sollevato dalla necessità dell'intervento del Presidente regionale

nella seduta del Consiglio dei Ministri potrebbe essere prospettato

anche come oggetto di un conflitto di attribuzione, sollevabile, com'è

sollevato, in via incidentale nel corso del giudizio sulla legittimità

di leggi, e richiedendo conseguentemente l'annullamento della decisione

di ricorrere presa dal Consiglio dei Ministri, ai sensi degli artt. 38

e 42 della legge 11 marzo 1953, n. 87), mette in rilievo come l'art.

41 si riferisce all'utilità sociale, non già statale, sicché i

programmi, i controlli, i limiti rivolti a conseguire tale utilità

possono essere disposti anche con legge regionale, quando gli interessi

da tutelare si esauriscano nell'ambito della medesima. Aggiunge che

l'art. 4, lett. a, dello Statuto consente alla Regione un potere di

programmazione economica nonché la disciplina dell'esercizio

industriale delle miniere, e di essa è appunto espressione la legge in

esame che vuole incrementare lo sviluppo nell'Isola dell'industria

della raffinazione, e che trova base anche nell'art. 3, lett. m, dello

Statuto. Quanto all'assunta violazione dell'art. 120 fa osservare come

la formula "utilizzazione locale" adoperata dalla legge non vuole

esprimere il vincolo al consumo in loco degli idrocarburi sardi, ma

anzi tende a favorire l'esportazione, e comunque non pone alcuna remora

al giuoco della libera concorrenza cui si riferisce la garanzia

dell'art. 120. Insiste nella richiesta di rigetto del ricorso.

Nella discussione orale i rappresentanti delle parti in giudizio

hanno svolto ed illustrato i motivi dedotti nelle scritture. Considerato in diritto :

1. - Devono ritenersi prive di fondamento le eccezioni di

inammissibilità del ricorso sollevate dalla difesa della Regione.

Infondata appare la prima di esse, poiché (anche a prescindere

dall'indagine circa eli effetti sulla validità delle deliberazioni del

Consiglio dei Ministri del mancato intervento alle sue sedute del

Presidente della Giunta regionale, nei casi previsti dall'art. 47,

ultimo comma, dello Statuto sardo) non può esser dubbio che

l'intervento medesimo non sia richiesto allorché il Governo deliberi

sul promuovimento della questione di legittimità o di quella di merito

nei confronti di una legge deliberata dal Consiglio regionale, ai sensi

dell'art. 33 dello Statuto. Infatti, mentre è da escludere che le

deliberazioni in tal senso (rivolte come sono ad ottenere il rispetto o

della sfera di competenza riservata allo Stato o dei principi sanciti

dalla Costituzione, o degli interessi nazionali) possano riguardare

"particolarmente" la Regione, e così realizzare la condizione che

l'art. 47 richiede per l'intervento in parola, è da osservare che

inconsistente è il motivo addotto dalla difesa della Regione a

sostegno della pretesa fatta valere, secondo cui dovrebbe essere

consentita al Presidente la possibilità di illustrare il proprio punto

di vista sui rilievi sollevati dal Governo, dato che tale esigenza

viene pienamente soddisfatta attraverso la pro cedura del riesame

prescritta dal citato art. 33 dello Statuto, in seguito al rinvio che

di essa dispone il Governo: riesame che, quando si concluda con la

riapprovazione, consente di mettere in evidenza tutti i motivi atti a

contrastare le censure sollevate dagli organi statali, sicché

null'altro può rimanere al Presidente regionale da aggiungere ad essi.

Anche la seconda eccezione va rigettata, apparendo evidente che il

ricorso, pel fatto di lamentare la violazione delle norme

costituzionali le quali limitano i poteri di intervento della Regione

nella sfera dell'iniziativa economica privata, o vietano ogni ostacolo

alla libera circolazione delle persone o delle cose fra parte e parte

del territorio nazionale, solleva questioni di mera legittimità

costituzionale rientranti senza dubbio nella competenza della Corte.

2. - Passando al merito, è da precisare preliminarmente, in ordine

al primo motivo di impugnativa, che la questione sollevata è stata

chiaramente formulata nel senso di lamentare esclusivamente la

violazione dell'art. 41 della Costituzione sotto un triplice profilo:

a) della soppressione che la legge regionale dispone di ogni autonomia

del privato nella creazione ed organizzazione delle imprese industriali

dalla medesima previste; b) del difetto del requisito della "utilità

generale" cui l'articolo stesso condiziona gli interventi pubblicistici

limitativi dell'iniziativa economica privata; c) della violazione del

principio della riserva di legge esclusivamente statale che sarebbe

imposta per gli interventi stessi. È vero che nella memoria

dell'Avvocatura dello Stato si fa anche menzione degli artt. 3 e 4

dello Statuto sardo, ma ciò non già allo scopo di sollevare

un'autonoma censura di violazione di tali disposizioni da parte della

legge impugnata, bensi solo per confermare, come ivi è testualmente

detto, "l'esattezza dei profili interpretativi dell'art. 41 della

Costituzione, cosi come prima delineati, sulla base della

giurisprudenza della Corte costituzionale", e cioè solo allo scopo di

mettere in rilievo come l'esercizio del potere legislativo conferito

alla Regione debba ritenersi subordinato, in ogni sua esplicazione, al

rispetto dei principi della Costituzione, ed in particolare di quelli

risultanti dal citato art. 41: rispetto che nella specie non si sarebbe

avuto.

Cosi delimitati i termini della controversia, ai quali è vincolata

la pronuncia richiesta, la Corte ritiene che le censure sollevate non

meritano accoglimento.

Bisogna, a riprova di ciò, muovere dalla considerazione che i

giacimenti di idrocarburi, oggetto della legge regionale, i quali

formano parte, a tenore dell'art. 826 del Cod. civ., del patrimonio

indisponibile dello Stato, sono passati, serbando lo stesso carattere,

alla Regione sarda, in virtù dell'art. 14 della legge costituzionale

del 26 febbraio 1948, n. 3, di approvazione dello Statuto. Tale riserva

costituzionale di proprietà offre la possibilità all'ente che ne è

titolare, o di procedere direttamente alle ricerche (ed all'eventuale

coltivazione della miniera), secondo è previsto dall'art. 13 della

legge statale 29 luglio 1927, n. 1443 (non esclusa, ma anzi

espressamente considerata dall'art. 43 della Costituzione, e

implicitamente dall'art. 41, che fa riferimento in genere all'attività

economica "pubblica"), o invece di affidarla a privati concessionari.

In relazione al predetto art. 14, l'art. 3, lett. m, dello stesso

Statuto ha attribuito alla Regione la competenza primaria di legiferare

nella materia delle miniere, sicché a svolgimento della medesima, si

è potuto emanare prima una legge regionale integrativa delle norme

statali in materia, in data 7 maggio 1952, n. 15 e poi la legge

organica 19 dicembre 1959, n. 20, che disciplina, in modo autonomo

rispetto alla legge statale 11 gennaio 1957, n. 6, la ricerca e

coltivazione degli idrocarburi, adottando il sistema dell'utilizzazione

mediante concessioni traslative.

Appare chiaro come, sussistendo un siffatto regime di riserva in

ordine ai beni di cui si parla ed alla loro coltivazione, il rapporto

fra l'intervento degli enti pubblici e l'iniziativa economica privata

non è riconducibile alla fattispecie prevista dall'art. 41. Infatti,

quest'ultima attiene alle garanzie necessarie a preservare la libertà

di scelta e di svolgimento delle attività economiche proprie dei

privati da interventi che la restringano in modo arbitrario, mentre

invece quella regolata dalla legge in esame riguarda una situazione del

tutto diversa: quella cioè dei privati che, in virtù di una

trasmissione di poteri proprt della pubblica autorità, vengono ad

essere abilitati all'esercizio di attività altrimenti loro precluse,

ed a godere così di un ampliamento della loro sfera giuridica, pur nei

limiti e secondo le condizioni ritenute dal concedente necessarie alla

salvaguardia degli interessi pubblici legati all'utilizzazione del

bene.

La legge impugnata, inquadrata come deve essere nello schema dei

rapporti ora delineati, ha quali suoi destinatari gli organi

amministrativi della Regione stessa, obbligandoli a condizionare le

concessioni di coltivazione dei giacimenti di olii minerali

all'accettazione da parte degli aspiranti alle medesime di una clausola

(in aggiunta alle altre previste dalla legge regionale n. 20 del 1959)

secondo cui - ove si verifichino le evenienze previste dalla legge

stessa - rimangono vincolati a procedere alla raffinazione del prodotto

in loco prima di poterne disporre la vendita. Ciò allo scopo, di

evidente pubblica utilità, di incrementare il processo di

industrializzazione della Regione, al quale è affidato, in via

principale, il superamento dell'attuale stato di depressione economica

in cui essa versa.

Pertanto, tale legge non deroga sostanzialmente alla norma

dell'art. 10 della citata legge regionale n. 20 del 1959, che, in

conformità ad un principio di carattere generale, attribuisce al

permissionario di ricerche minerarie la proprietà del prodotto

ricavato, poiché invece si limita a richiedere da lui, al momento

della concessione, e quindi prima ancora che sorga la pretesa da parte

sua al conseguimento di tale proprietà, che il prodotto a lui

spettante non possa essere ceduto se non dopo che ne sia avvenuta la

raffinazione.

Risultando da quanto si è detto che la disciplina disposta dalla

legge impugnata allorché riceverà attuazione, verrà ad esaurire i

suoi effetti nella sfera dei rapporti d'indole sostanzialmente

contrattuale fra la Regione ed i concessionari, rimanendo condizionata

alla libera accettazione da parte di questi ultimi, deve riaffermarsi

l'inapplicabilità nella specie dei principi dell'art. 41 della

Costituzione e conseguentemente la infondatezza, sotto questo riguardo,

delle censure mosse dal ricorso: tanto di quelle che sono state desunte

dalla entità delle limitazioni imposte al concessionario, quanto delle

altre relative alla mancanza nella specie dei requisiti dell'utilità o

dei fini sociali. Non viene neanche in considerazione la questione

sollevata nel ricorso stesso circa l'asserita esistenza di una generale

riserva di legge statale per l'imposizione di una qualsiasi delle

limitazioni consentite dall'art. 41, che si ritiene preclusiva della

competenza della Regione, dato che, secondo si è messo in rilievo, non

ricorrono nel caso in esame ipotesi di interventi limitativi di tal

genere.

Deve poi, sulla base dell'interpretazione data alla legge in esame,

escludersi che essa sia rivolta alla formulazione di programmi

economici. È da ritenere che la legislazione avente ad oggetto tale

specie di programmi sia riservata allo Stato (secondo un principio che

del resto risulta riaffermato, per la Regione sarda, dall'art. 13 dello

Statuto), ed essa è suscettibile di venire svolta dalla Regione solo

nei limiti e secondo le direttive dalla medesima fissate.

È chiaro che le prescrizioni poste dalla legge in esame in ordine

alle concessioni di giacimenti di idrocarburi richiedono per il loro

svolgimento un'ulteriore normazione riguardante le modalità degli

impianti di raffinazione, ed essa, oltre che essere coordinata con le

linee generali della politica dell'energia spettante allo Stato, dovrà

conformarsi alle disposizioni di cui al D.L. 2 novembre 1933, n. 1741

(convertito nella legge 8 febbraio 1934, n. 367, e regolamento 20

luglio 1934, n. 1303), che impongono l'intervento, negli atti

riferentisi al trattamento industriale degli olli minerali, dei

Ministeri dell'industria delle finanze, della difesa, cui è affidata

la tutela degli interessi ad esso collegati, oltreché delle

commissioni previste dalle disposizioni stesse, e presuppongono in

conseguenza accordi preventivi con gli uffici predetti, come la Corte

ha avuto occasione di statuire con la sentenza 30 dicembre 1958, n. 82.

3. - Passando al secondo motivo del ricorso, è da ritenere

inesatta l'affermazione della difesa della Regione secondo cui l'art.

120 della Costituzione trovi applicazione solo nei riguardi delle

Regioni a statuto ordinario, mentre per le altre esso potrebbe

esplicare effetti solo quando non risulti incompatibile con le

disposizioni statutarie; ciò che si asserisce essere avvenuto per la

Sardegna in virtù dell'art. 4, lett. a, dello Statuto. Infatti, il

principio sancito nell'art. 120 rientra fra quelli fondamentali perché

necessari a garantire l'unità e l'indivisibilità della Repubblica,

secondo si desume dall'art. 5 della Costituzione e, quindi, si pone

quale limite assoluto di ogni specie di autonomia.

Ciò premesso, deve tuttavia escludersi che la legge impugnata

incorra nella violazione contestata. Violazione si sarebbe verificata

ove essa avesse imposto a privati produttori che la lavorazione o

trasformazione di generi ricavati dalla loro attività fosse da

effettuare esclusivamente nell'ambito del territorio regionale,

risultando palese in tal caso il contrasto con il principio consacrato

nell'art. 120 che inibisce ogni misura rivolta a sottrarre

coattivamente determinati beni economici al naturale movimento

richiesto dalle esigenze della produzione, del commercio o del consumo,

quali sono regolate dalle leggi dell'economia.

Ma nessuna censura è, invece, da sollevare allorché la

sospensione dell'immissione nel commercio di un dato prodotto della

natura fino a quando esso non sia stato sottoposto a lavorazione o

trasformazione venga effettuata dal medesimo soggetto proprietario del

prodotto stesso. Ciò che appunto si verifica per la legge in

contestazione, che affida al concessionario del giacimento quello

stesso potere - dovere di trasformazione in loco che la Regione avrebbe

potuto attribuire a sé stessa, nel caso di assunzione diretta della

gestione del giacimento medesimo. Tale sottrazione temporanea del

prodotto grezzo alla circolazione, fino all'avvenuta sua raffinazione,

trova sufficiente ed idonea giustificazione in un calcolo di

convenienza effettuato dalla Regione. Salvi sempre rimanendo nei

confronti dei provvedimenti regionali che dispongano in tal modo i

limiti di carattere giuridico che, secondo si è prima detto, sono

necessari a coordinare l'attività esplicata dalla Regione nel campo

della produzione degli idrocarburi con gli interessi nazionali con essa

interferenti. I limiti dell'art. 120 (a voler prescindere da quelli

più penetranti che sono da far valere nel caso di lesione

dell'interesse nazionale) potrebbero venire in considerazione solo

quando si rendesse palese (ciò che nella specie non risulta) che gli

oneri imposti al concessionario fossero di tale natura da scoraggiare

dall'assunzione delle concessioni, cosi da ripercuotersi dannosamente

sulla produzione nazionale dell'energia.