Sentenza n. 119/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,

lettera a) nn. 1), 2), 3), 7) della legge 23 ottobre 1992 n. 421

(Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle

discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza

e di finanza territoriale), e degli artt. 1, 7, comma 1, lettera i)

8, comma 4, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504

(Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4

della legge 23 ottobre 1992, n. 421); giudizi promossi con ordinanze

emesse il 5 e il 26 giugno, il 29 maggio (quattro ordinanze), il 5

giugno, il 29 maggio, il 3 luglio (tre ordinanze), il 26 giugno (due

ordinanze), il 12 giugno, il 26 giugno, il 5 giugno (due ordinanze),

il 26 giugno (due ordinanze) e il 5 giugno 1997 dalla Commissione

tributaria provinciale di Perugia, il 18 febbraio 1997 dalla

Commissione tributaria provinciale di Milano, il 26 giugno, il 29

maggio (due ordinanze) e il 3 luglio 1997 dalla Commissione

tributaria provinciale di Perugia, iscritte rispettivamente ai nn.

159, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172,

173, 174, 175, 176, 177, 178, 292, 382, 383, 384 e 385 del registro

ordinanze 1998 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, prima serie speciale, nn. 12, 18 e 23, dell'anno 1998.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 1999 il giudice

relatore Francesco Guizzi.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio avente a oggetto l'istanza, formulata

dall'Istituto autonomo per le case popolari (d'ora innanzi IACP)

della provincia di Milano e vòlta a ottenere la restituzione delle

somme pagate a titolo di imposta comunale sugli immobili per l'anno

1993, la Commissione tributaria provinciale di Milano ha sollevato,

in riferimento agli artt. 2, 3 e 53 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera a), nn. 1),

2), 3), 7), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo

per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia

di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale), e degli artt. 1 e 7 del decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti

territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992, n.

421), nella parte in cui non prevedono l'esenzione degli immobili

posseduti dagli IACP dal pagamento dell'imposta comunale sugli

immobili.

Ad avviso del rimettente, le norme censurate sarebbero innanzitutto

in contrasto con l'art. 53, in quanto i predetti immobili possono

essere concessi in locazione dietro pagamento di un canone

predeterminato per legge, inferiore al valore di mercato, e non

possono essere alienati. Il patrimonio immobiliare degli IACP non

sarebbe, dunque, indice di alcuna capacità contributiva, e non può

essere equiparato, dal punto di vista fiscale, agli immobili

liberamente commerciabili.

Le norme in esame sarebbero altresì in contrasto, sotto diversi

profili, con l'art. 3.

In primo luogo, perché lesive del principio di uguaglianza, dal

momento che l'introduzione dell'ICI, secondo quanto il rimettente

ritiene di desumere dagli atti parlamentari, era giustificata dal

maggior reddito ricavabile dalla locazione di immobili, in

conseguenza della concomitante abrogazione (parziale) del cosiddetto

"equo canone". Tuttavia, nei confronti degli IACP l'art. 66, comma

9, del decreto legislativo 30 agosto 1993, n. 331, consente di

aumentare il canone soltanto a partire dall'anno 1994; e per l'anno

d'imposta 1993 è stata discriminata la posizione di tali istituti,

essendo per essi aumentato il carico tributario, senza che vi fosse

incremento del loro reddito.

In secondo luogo, le norme censurate lederebbero il principio di

ragionevolezza sotto tre profili:

perché accomunano gli IACP a tutti gli altri contribuenti, non

tenendo conto della loro peculiare natura e delle finalità

perseguite;

perché li discriminerebbero rispetto a numerosi altri soggetti,

per i quali è stata disposta, invece, l'esenzione totale dal

pagamento dell'ICI;

perché, mentre ai fini dell'assolvimento dell'INVIM, la legge ha

previsto l'imponibilità delle plusvalenze realizzate e non di quelle

maturate, con conseguente esenzione di fatto dal pagamento dell'INVIM

decennale o straordinaria, al contrario non è stata prevista analoga

esenzione per l'ICI.

Infine, il giudice a quo prospetta un vulnus dell'art. 2, in quanto

fine istituzionale degli IACP è garantire il "bene casa" ai meno

abbienti, finalità che sarebbe in concreto limitata, e ostacolata,

dal pagamento dell'ICI sugli immobili dell'ente.

2. - Con ventiquattro ordinanze di analogo contenuto, adottate nel

corso di vari giudizi riguardanti la restituzione di somme versate

dal locale Istituto per l'edilizia residenziale pubblica (d'ora

innanzi, IERP) a titolo di ICI, la Commissione tributaria di Perugia

ha sollevato, in riferimento agli artt. 2 e 3 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale degli artt. 7, comma 1,

lettera i), e 8, comma 4, del citato decreto legislativo n. 504 del

1992, nella parte in cui non prevedono che gli immobili degli IERP

siano esonerati dal pagamento dell'ICI.

Il Collegio rimettente non esamina partitamente i pretesi profili

di contrasto con i due parametri costituzionali invocati, ma propone

per entrambi un sillogismo, sostenendo che la legge istitutiva

dell'ICI esonererebbe dal pagamento una serie di soggetti -

proprietari di immobili destinati esclusivamente ad attività

assistenziali - e che gli IERP non eserciterebbero alcuna attività

qualificabile nella sostanza come "commerciale", dal momento che ne

svolgono una finalizzata alla prestazione di un pubblico servizio,

qual è fornire il "bene casa" ai meno abbienti. Per cui sarebbe

irragionevole discriminare - sotto l'aspetto fiscale - la posizione

di enti i cui immobili sono destinati alla protezione sociale.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, con

il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, eccependo - con riguardo

alle censure mosse dalla Commissione tributaria di Milano - che

questa Corte ha dichiarato non fondate, con la sentenza n. 113 del

1996, analoga questione.

Sulla questione sollevata dalla Commissione tributaria di Perugia,

la difesa erariale ha sottolineato che gli IACP (e gli IERP) già

godono di una riduzione d'imposta del cinquanta per cento, ai sensi

dell'art. 8, comma 4, del decreto legislativo n. 504 del 1992, come

modificato dall'art. 3, comma 55, della legge 23 dicembre 1996, n.

662. E ha aggiunto che l'attività degli IACP e degli IERP non può

definirsi "assistenziale", sì che - per quanto attiene al

trattamento fiscale - sarebbe pienamente giustificata la

discriminazione prevista dalla legge, ai fini dell'ICI, tra i

predetti Istituti e gli enti assistenziali. Considerato in diritto

1. - Va esaminata preliminarmente la questione sollevata dalla

Commissione tributaria provinciale di Milano che, in riferimento

all'art. 53 della Costituzione, sospetta di illegittimità

costituzionale l'art. 4, comma 1, lettera a), nn. 1), 2), 3), 7)

della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e gli artt. 1 e 7 del decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 504.

Secondo il rimettente, gli immobili posseduti dagli IACP non

costituirebbero indice di capacità contributiva in quanto non

commerciabili, mentre gli utili derivanti dalla loro gestione -

detratte le spese - debbono essere versati allo Stato.

Riproposta solo parzialmente sotto un diverso profilo, la censura

è manifestamente infondata. Analoga questione di legittimità

costituzionale, sollevata sull'art. 7 del decreto legislativo n. 504

del 1992, è stata infatti già dichiarata non fondata, in relazione

al medesimo parametro, non risultando l'assoggettamento degli IACP al

pagamento dell'ICI in contrasto con il disposto di tale norma, anche

perché rivalutare le scelte di merito compiute dal legislatore per

quanto attiene al regime delle esenzioni comporterebbe "una evidente

intromissione nell'ambito della discrezionalità politica riservata

alle Camere", che è insindacabile ove non se ne deduca la manifesta

irragionevolezza (sentenza n. 113 del 1996). Irragionevolezza che,

nel caso di specie, non si può far consistere nella pretesa

insussistenza in capo agli IACP di capacità contributiva, avendo

questa Corte, in tema di imposte patrimoniali, già ritenuto non

manifestamente irrazionale presumere che i fabbricati ricevano, più

di ogni altra fonte di reddito, particolari benefici dai servizi e

dalle attività gestionali del comune (sentenze nn. 111 del 1997 e

159 del 1985). Sì che non è arbitrario ancorare il prelievo fiscale

al possesso dell'immobile.

2. - La Commissione tributaria di Milano dubita anche, in

riferimento all'art. 2 della Costituzione, della legittimità

costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera a), nn. 1), 2), 3), 7)

della legge n. 421 del 1992 e degli artt. 1 e 7 del decreto

legislativo n. 504 del 1992, nella parte in cui non prevedono

l'esenzione degli immobili posseduti dagli IACP dal pagamento

dell'ICI. Un'imposta che, ad avviso del rimettente, limiterebbe in

concreto il conseguimento del fine precipuo dell'Istituto, che è di

garantire il "bene casa" ai non abbienti, incidendo di fatto sul

godimento d'un diritto costituzionalmente protetto.

Analoga censura viene mossa dalla Commissione tributaria

provinciale di Perugia, relativamente sia all'art. 7, comma 1,

lettera i), sia all'art. 8, comma 4, del citato decreto legislativo

n. 504 del 1992.

Le due questioni, che possono essere esaminate congiuntamente, sono

l'una infondata, l'altra inammissibile.

È manifestamente inammissibile per carenza di motivazione

dell'ordinanza di rimessione la questione prospettata dalla

Commissione tributaria di Perugia, non avendo il Collegio in alcun

modo argomentato sulla violazione dell'art. 2 della Costituzione.

È infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art.

4, comma 1, lettera a), nn. 1), 2), 3), 7) della legge n. 421 del

1992, e degli artt. 1 e 7 del decreto legislativo n. 504 del 1992

sollevata, con riferimento all'art. 2 della Costituzione, dalla

Commissione tributaria provinciale di Milano.

Il diritto a una abitazione dignitosa rientra, innegabilmente, fra

i diritti fondamentali della persona (sentenza n. 404 del 1988).

Tuttavia, nel caso di specie il giudice a quo mostra, con apodittica

motivazione, di ritenere che l'imposizione fiscale (o l'aumento di

essa) debba, per il solo fatto di esser tale, riverberarsi

negativamente sul godimento del diritto alla casa da parte degli

assegnatari di alloggi realizzati dagli IACP. In mancanza di

ulteriori motivazioni, o esplicazioni, non si può condividere una

simile presunzione di causalità fra imposizione fiscale e nocumento

al diritto all'abitazione, postulata più che dimostrata.

3. - La Commissione tributaria di Milano dubita poi, in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, della legittimità costituzionale

dell'art. 4, comma 1, lettera a), nn. 1), 2), 3), 7), della legge n.

421 del 1992 e degli artt. 1 e 7 del decreto legislativo n. 504 del

1992, poiché il legislatore avrebbe con irragionevolezza

discriminato la posizione degli IACP, immotivatamente

differenziandola da quella degli altri soggetti esentati dal

pagamento dell'ICI e indicati dall'art. 7 (ad esempio, le

istituzioni sanitarie pubbliche e le camere di commercio, in

relazione agli immobili destinati allo svolgimento delle rispettive

attività istituzionali).

Analoga censura viene sollevata dalla commissione tributaria

provinciale di Perugia, anche in questo caso con riferimento sia

all'art. 7, comma 1, sia all'art. 8, comma 4, del decreto legislativo

testé richiamato.

Per identità delle censure mosse, le due questioni vanno esaminate

congiuntamente. Esse sono entrambe infondate.

Nel disciplinare la materia delle esenzioni e delle riduzioni

d'imposta, il legislatore gode di ampia discrezionalità, il cui

esercizio non è sindacabile da questa Corte se non per manifesta

irragionevolezza o arbitrarietà. In particolare, si deve escludere

che una previsione di esenzione dal pagamento dell'imposta debba

sempre equivalere a un riconoscimento dell'insussistenza di capacità

contributiva (sentenza n. 159 del 1985). È, dunque, in facoltà del

legislatore esentare dall'imposta anche soggetti forniti di capacità

contributiva, purché tale scelta non presenti, come si è detto,

profili di irrazionalità: che qui non ricorrono.

L'art. 7 del decreto legislativo n. 504 del 1992 prevede infatti,

alle lettere a), e) e, f), l'esenzione di immobili posseduti da Enti

pubblici o di proprietà di soggetti di diritto internazionale; e,

alle lettere b), c), d), g), h), i), di immobili destinati ad

attività peculiari che non siano produttive di lucro e di reddito.

Entrambe queste categorie di immobili (e soggetti) presentano

rilevanti differenze rispetto a quelli di proprietà degli IACP, che

(sia pure a canoni o prezzi predeterminati per legge) sono destinati

istituzionalmente alla locazione o, alle condizioni predeterminate

dalla legge, alla vendita. Attività, questa, assai diversa rispetto

a quelle cui sono verosimilmente destinati gli altri immobili

elencati nell'art. 7 del decreto legislativo n. 504 del 1992.

La destinazione degli immobili degli IACP non può, in particolare,

essere assimilata a quella degli immobili di cui alle lettere c), g)

e h) di tale articolo, dal momento che l'attività dell'Istituto -

per costante giurisprudenza della Corte di cassazione - è

assimilabile, ai fini per l'assoggettabilità di tali enti

all'imposizione ILOR, a quella imprenditoriale, pur a fini di

pubblico interesse.

La strutturale diversità fra la destinazione degli immobili di

proprietà degli IACP, e quella degli altri immobili previsti

dall'art. 7 più volte richiamato, non è elisa dalla circostanza

che gli IACP siano obbligati ad affidare l'eventuale utile a una

gestione autonoma della Cassa depositi e prestiti. Siffatto obbligo

costituisce, invero, una forma di restituzione allo Stato dei fondi

ricevuti, e non muta la natura dell'attività degli IACP da

imprenditoriale (o a questa assimilabile, ai fini fiscali) in

assistenziale. Essendo presupposto del prelievo fiscale il mero

possesso dell'immobile, e non la destinazione a fini di lucro (in

quanto l'imposizione ICI tende a colpire non solo i proprietari, ma

anche "coloro che, avendo il godimento del bene, si avvantaggiano,

con immediatezza, dei servizi e delle attività gestionali dei

comuni": sentenza n. 111 del 1997), non si può evocare, con riguardo

al profilo in esame, il fine di pubblico interesse perseguito dal

soggetto passivo (sentenza n. 301 del 1987).

Si deve pertanto concludere che il legislatore, non inserendo gli

IACP nell'elenco di cui all'art. 7 del decreto legislativo n. 504 del

1992, abbia fatto uso non irrazionale della propria discrezionalità.

Né può ritenersi, al contrario di quanto dedotto dalla

Commissione tributaria di Milano, che l'articolo 7 sia norma

violatrice del principio di uguaglianza, per avere discriminato la

posizione degli IACP (ai quali non è dato aumentare il canone di

locazione) rispetto a quella degli altri proprietari di immobili, ai

quali l'art. 11 del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, ha consentito di

derogare, nella fissazione del canone, al regime vincolistico di cui

alla legge 27 luglio 1978, n. 392. Il d.-l. n. 333 del 1992 ha

infatti previsto un regime di graduale passaggio da un sistema

totalmente vincolato ad altro rimesso alla contrattazione delle parti

(art. 11, comma 2-bis), e ha perciò creato, non irragionevolmente,

una distinzione anche all'interno della categoria dei proprietari

privati fra contratti "prorogati" ai sensi del citato art. 11, comma

2-bis e contratti "rinegoziati".

4. - Infondata è infine, con riferimento all'art. 3 della

Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art.

8, comma 4, del decreto legislativo n. 504 del 1992. Tale norma,

prevedendo una riduzione del cinquanta per cento dell'imposta dovuta

dagli IACP, si sottrae alle censure del giudice rimettente;

attraverso di essa il legislatore ha infatti conferito uno status

privilegiato - per quanto attiene al pagamento dell'ICI - agli IACP.

Né ha rilievo la circostanza che la riduzione prevista dall'art. 8,

comma 4, trovi applicazione a decorrere del 1 gennaio 1997, perché

il legislatore, come si è già rilevato, gode di ampia

discrezionalità nel disciplinare le esenzioni d'imposta, non essendo

peraltro necessario che queste siano sottese da una effettiva assenza

di capacità contributiva (sentenze nn. 111 del 1997 e 159 del 1985).