Sentenza n. 119/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 1,

2, 3, 4 e 5 della legge 4 febbraio 1963, n. 129 (piano regolatore

generale degli acquedotti e delega al Governo ad emanare le relative

norme di attuazione), promossi:

1) dalla Regione della Lombardia, con ricorso notificato il 27

agosto 1970, depositato in cancelleria il 5 settembre successivo ed

iscritto al n. 14 del registro ricorsi 1970;

2) dalla Regione degli Abruzzi, con ricorso notificato il 2 ottobre

1970, depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 21

del registro ricorsi 1970.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 1971 il Giudice

relatore Michele Fragali;

uditi l'avv. Enrico Allorio, per la Regione della Lombardia, l'avv.

Pietro Tranquilli Leali, per la Regione degli Abruzzi, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Separati ricorsi della Regione della Lombardia e di quella

degli Abruzzi, notificati al Presidente del Consiglio dei ministri

rispettivamente il 27 agosto 1970 e il 2 ottobre 1970, hanno impugnato

la legittimità costituzionale della legge 4 febbraio 1963, n. 129, sul

piano regolatore generale degli acquedotti e il conferimento di una

delegazione al Governo per emanare le relative norme di attuazione.

Specificatamente la Regione lombarda ne ha denunciato gli artt. 1, 2 e

3, per violazione delle competenze legislative e amministrative delle

Regioni in materia di acquedotti di interesse regionale (artt. 117 e

118 della Costituzione), tutto l'art. 5 per l'inammissibilità di una

delega legislativa al Governo in materia di competenza legislativa

regionale (art. 117 della Costituzione), l'art. 5, primo comma, lett.

c, per violazione delle competenze legislativa e amministrativa

regionali e dell'autonomia finanziaria della regione con relativa

competenza per l'erogazione della spesa nella materia regolata dalla

legge (artt. 117, 118 e 119 della Costituzione). È stato rilevato

dalle due Regioni che la legge impugnata detta norme che debbono valere

anche dopo che le Regioni avranno esercitato la loro competenza nella

materia degli acquedotti.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto dinanzi

alla Corte, eccepisce l'inammissibilità dei ricorsi, perché

notificati entro i trenta giorni dalla data d'insediamento della prima

giunta regionale, ma a distanza di anni dalla data di pubblicazione

della legge impugnata: le ragioni dell'eccezione sono quelle stesse

esposte dalla medesima parte a proposito del ricorso proposto dalla

Regione lombarda avverso la legge 16 maggio 1970, n. 281, contenente

provvedimenti finanziari per l'attuazione delle regioni a statuto

ordinario, deciso con la sentenza 25 febbraio 1971, n. 39.

Nel merito il Presidente del Consiglio fa presente che la legge

impugnata è di programmazione di settore: ha una rilevanza primaria ai

fini del benessere economico sociale delle popolazioni, importa un

rilevante intervento finanziario dello Stato e trova la sua

legittimità nell'art. 41 della Costituzione. La sentenza di questa

Corte 24 gennaio 1964, n. 4, a proposito della stessa legge, affermò

che lo Stato è competente in materia di piano generale degli

acquedotti, a protezione degli interessi generali; mise in risalto la

necessità del coordinamento con la competenza regionale sugli

specifici settori interessati al piano; e giudicò idoneo allo scopo

quel concorso o quell'intesa con le Regioni, che la legge

esplicitamente prevede. L'intervento programmatico e finanziario dello

Stato non esclude l'apporto determinante delle Regioni, e funge da

volano delle iniziative di queste ultime, allo scopo di eliminare

squilibri, così da realizzare una effettiva parità di trattamento

nelle condizioni socio-economiche dei cittadini.

3. - La Regione lombarda non ritiene invece che la legge impugnata

ne rispetti la competenza: l'art. 1, terzo comma, disponendo che le

Regioni siano soltanto sentite, le riduce ad una posizione

semplicemente consultiva, e l'art. 5, lett. b, attribuisce al Ministro

dei lavori pubblici il potere di disporre il vincolo totale o parziale

delle risorse idriche, al fine di consentirne una utilizzazione di

piano, anche oltre i limiti del quadriennio indicato nell'art. 51 del

t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, sulle acque pubbliche. L'art. 4 del

d.P.R. 11 marzo 1968, n. 1090, che attuò la delegazione contenuta

nella legge impugnata, dispose che tale vincolo dovrà essere

stabilito, per le Regioni a statuto speciale, con provvedimento dei

competenti organi regionali, nulla prevedendo per le Regioni a statuto

ordinario.

La sentenza di questa Corte del 24 gennaio 1964, n. 4, opinò che

la realizzazione del piano generale doveva avvenire attraverso piani

regionali, ma la legge impugnata non distingue fra acquedotti di

portata pluriregionale e acquedotti di interesse semplicemente

regionale, ed il piano statale deve essere formulato in relazione alle

esigenze del prossimo cinquantennio (art. 2, lett. a, della legge).

4. - Obietta il Presidente del Consiglio dei ministri che la legge

impugnata non ha inteso regolare la realizzazione di singole opere o il

compimento di attività limitate in ambiti regionali, ma ha obbedito

anche a ragioni topografiche trascendenti la sfera territoriale di una

sola regione: basta pensare alla cesura esistente fra localizzazione

delle risorse idriche e zone di effettivo loro impiego, cesura

costituita proprio dalla conterminazione regionale, che potrebbe

condurre all'assurdo di distinguere fra regioni idricamente

autosufficienti o addirittura esuberanti, e regioni assetate.

Il Presidente del Consiglio fa rilevare infine che l'esercizio

delle potestà legislativa e amministrativa dello Stato si è

completamente esaurito, essendo state emanate le norme delegate con

d.P.R. 11 marzo 1968, n. 1090, ed essendo approvato il piano regolatore

generale con d.P.R. 3 agosto 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale

del 25 febbraio 1969, n. 50; la Regione non ha impugnato i due atti,

così che dovrà valutarsi se ne risulta una carenza di interesse

all'impugnativa della legge di delegazione.

Il piano doveva proiettarsi nel tempo per un periodo ragionevole ed

appare congruo quello di cinquanta anni adottato dalla legge; il

vincolo delle acque, nell'art. 3 delle norme delegate, è stato

suddiviso in due periodi venticinquennali; le norme delegate, non

soltanto attribuiscono alle Regioni a statuto speciale la competenza

all'imposizione del vincolo (art. 4), ma fanno salve le competenze

delle Regioni in materia di concessioni di acque (art. 7); per la parte

finanziaria, le norme delegate (art. 20) lasciano ampio spazio di

rappresentatività alle Regioni.

5. - All'udienza del 13 gennaio 1971 i difensori delle Regioni e

del Presidente del Consiglio dei ministri hanno confermato le

rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I due ricorsi debbono essere decisi con unica sentenza,

perché riguardano la medesima legge, quella 4 febbraio 1963, n. 129,

sul piano generale degli acquedotti, che le Regioni ricorrenti

ritengono lesiva delle rispettive competenze.

2. - L'eccezione pregiudiziale di inammissibilità dei ricorsi a

causa della tardività della loro proposizione deve essere disattesa

per le ragioni esposte nella sentenza 25 febbraio 1971, n. 39, che ha

deciso identica questione. In tale occasione si era sostenuto che

l'impugnazione era preclusa, perché erano già decorsi i termini

previsti dall'art. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1;

ma la Corte giudicò che, per le Regioni di nuova formazione, questi

termini devono computarsi a far data dal giorno della formazione delle

rispettive giunte. Nessun nuovo profilo è stato esposto, in questa

causa, riguardo alla eccezione predetta; e quindi la pronuncia

precedente deve essere ribadita.

Calcolati i termini nel modo sopra esposto, i ricorsi in esame

risultano tempestivamente proposti.

3. - Essi però sono inammissibili sotto altro riflesso.

L'art. 9 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, nel testo modificato

dall'art. 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281, prescrive che le

Regioni a statuto ordinario possono esercitare la funzione legislativa

e quella amministrativa di loro competenza dopo che gliene sarà fatto

trasferimento e dopo che sarà passato nei loro ruoli il relativo

personale dipendente dallo Stato; in mancanza, la loro competenza

potrà esercitarsi dopo decorsi i due anni dall'entrata in vigore della

predetta legge 16 maggio 1970, n. 281. Questa norma fu denunziata dalla

Lombardia, dal Veneto e dagli Abruzzi, sotto il profilo che essa pone

alla competenza regionale limiti costituzionalmente non previsti, che

peraltro ne impediscono, ne ostacolano o indebitamente ne limitano

l'esercizio. Ma, con sentenza 25 febbraio 1971, n. 39, la questione è

stata dichiarata priva di fondatezza: si è considerato anzitutto che

la necessità del presupposto del previo trasferimento delle funzioni e

del personale statale risponde ad esigenze di certezza nei rapporti fra

Stato e Regioni, di ordinato e coordinato svolgimento delle relative

attribuzioni, di necessaria gradualità del passaggio da un sistema di

organizzazione fortemente accentrato ad uno, per contro, di largo

decentramento, anche a livello legislativo; si è rilevato, in secondo

luogo, che la fissazione di un termine decorso il quale le Regioni

potrebbero esplicare il loro potere anche per quelle materie riguardo

alle quali non è ancora avvenuto il trasferimento di funzioni,

soddisfa all'esigenza di evitare che venga procrastinata sine die e

rimessa alla mera discrezione statale l'effettiva esplicazione delle

competenze che alle Regioni attribuisce la Costituzione.

Non risulta che sia avvenuto il trapasso alle ricorrenti di

funzioni statali relative alla materia oggetto della legge denunziata;

e non è nemmeno decorso ancora il biennio di cui sopra si è detto. La

potestà legislativa delle ricorrenti riguardo alle materie stesse non

è perciò ancora esercitabile, quindi non è rivendicabile. Nel

frattempo è ovvio che lo Stato deve continuare ad esercitare la

propria competenza; e così ad esso soltanto spetta la valutazione

discrezionale dell'opportunità di interventi normativi nelle materie

predette.

Le Regioni, in altre parole, avrebbero potuto rilevare che, nelle

materie in esame, secondo il loro giudizio, si erano verificate

invasioni nella sfera della loro potestà da parte dello Stato soltanto

se fosse venuto meno l'impedimento costituzionale che non ne consentiva

l'esplicazione; sussistendo ancora tale impedimento, manca nelle

medesime ogni interesse all'impugnazione delle leggi denunciate,

emanate dallo Stato in materia per la quale esso ha ritenuto non

differibile una sistemazione normativa. Donde l'inammissibilità delle

doglianze proposte.

Si obietta senza fondamento che la legge denunziata, essendo

destinata ad operare anche dopo che le Regioni avranno acquistato la

legittimazione all'esercizio della rispettiva competenza, vengono a

confiscare a favore dello Stato le corrispondenti potestà regionali

anche per il tempo in cui ne sarà legittimo l'esercizio. Senonché, la

legge emanata dallo Stato in periodo di quiescenza della potestà

legislativa regionale non ha la forza di impedire l'esercizio di quella

potestà, dopo che ne saranno maturati i presupposti: concorrerà ad

indicare i principi fondamentali che le Regioni ricorrenti dovranno

osservare nella materia di cui si tratta e gli interessi che esse

dovranno rispettare, secondo quanto prescrive l'art. 117 della

Costituzione e l'art. 9 della citata legge 10 febbraio 1953, n. 62.