Sentenza n. 118/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma,

della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e

nomine presso le regioni e gli enti locali), promosso con ordinanza

emessa il 26 febbraio 1993 dalla Corte di appello di Torino nei

procedimenti civili riuniti vertenti tra Prefetto di Alessandria ed

altro contro Simonelli Claudio ed altro, iscritta al n. 458 del

registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 1994 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 26 febbraio 1993, la Corte di appello di

Torino ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25 e 51 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,

primo comma, della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di

elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali), il quale ha

sostituito i primi quattro commi dell'art. 15 della legge 19 marzo

1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza

di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di

pericolosità sociale).

La Corte remittente premette in fatto che con ricorso del 23

luglio 1992 il Prefetto di Alessandria si rivolgeva al locale

Tribunale, chiedendo, ai sensi del citato art. 1 della legge n. 16

del 1992, dichiarazione di decadenza dalla carica di consigliere

comunale (cui era stato eletto nel 1990) dell'avv. Claudio Simonelli,

condannato con sentenza 25 maggio 1988 (passata in giudicato per

effetto della sentenza 13 dicembre 1989 della Corte di cassazione)

per il reato previsto e punito dall'art. 318 del codice penale.

Il Tribunale, con sentenza del 31 ottobre/14 novembre 1992,

respingeva il ricorso, affermando che la legge n. 16 del 1992 doveva

ritenersi applicabile solo alle consultazioni elettorali successive

alla sua entrata in vigore.

Avverso tale sentenza appellavano sia il Prefetto, sia il pubblico

ministero presso il Tribunale di Alessandria, chiedendo la totale

riforma della pronuncia; interveniva il P.G. chiedendo

l'accoglimento dei proposti gravami. L'Avv. Simonelli si costituiva

resistendo; non si costituiva invece il Sindaco di Alessandria.

Ciò posto, ad avviso del giudice a quo, le norme introdotte dalla

legge n. 16 del 1992 - norme di stretta interpretazione, in quanto

incidenti sull'elettorato passivo - pur non potendo agire

retroattivamente, sono in ogni caso applicabili anche alle

consultazioni elettorali già svolte prima della loro promulgazione,

come chiaramente dimostra la prima parte del primo comma dell'art. 1,

là ove recita: "Non possono essere candidati alle elezioni

regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali e non possono

comunque ricoprire le cariche di ..".

A questo punto, prosegue il remittente, non occorre procedere

oltre nell'indagare sulla natura di queste particolari ipotesi di

decadenza, se cioè esse integrino nuovi casi di sanzioni penali

accessorie, o, invece, sanzioni amministrative: trattasi, infatti,

pur sempre di una sanzione, cioè di una misura che incide

negativamente su di una situazione giuridica (un diritto soggettivo)

del cittadino, quale conseguenza di un suo comportamento e, pertanto,

in sostanza, si è in presenza di una punizione. Ne deriva il

possibile contrasto con il secondo comma dell'art. 25 della

Costituzione, in quanto, nella fattispecie, la "punizione" avviene in

forza di una legge entrata in vigore dopo la commissione del fatto.

Evidenti, anche, sono le ragioni di contrasto con il primo comma

dell'art. 51 della Carta fondamentale, in quanto l'accesso alla

carica elettiva viene vanificato da una legge introdotta

successivamente.

Infine, conclude la Corte remittente, il contrasto con gli artt.

25 e 51 viene inevitabilmente a riverberarsi anche sull'art. 3 della

Costituzione, "sotto il particolare aspetto dell'eguaglianza delle

condizioni personali".

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, concludendo per l'inammissibilità o, in subordine,

l'infondatezza della questione.

Osserva, in primo luogo, l'Avvocatura dello Stato che il

presupposto da cui parte la Corte d'appello remittente non è esatto,

in quanto nel caso in esame non solo non si tratta affatto di misure

di natura sanzionatoria penale, ma neppure di sanzioni

amministrative.

Le ipotesi previste dalla norma in questione prevedono casi di non

candidabilità (e quindi in definitiva nuovi casi di ineleggibilità)

che il legislatore ha ritenuto di configurare in relazione al fatto

che l'aspirante candidato abbia subito condanne o misure di

prevenzione per delitti connotati da una specifica capacità

criminale e/o di particolare gravità (Corte Cost. sent. n.

407/1992).

Si tratta, in sostanza, di "qualifiche negative" o "requisiti

negativi", che il legislatore, nel perseguimento di finalità di

interesse generale, ha ritenuto di individuare come cause ostative

finanche alla partecipazione alla competizione elettorale: ovvio che,

se seguono alla elezione, devono logicamente tradursi in decadenza

dalle cariche conseguite. Il fine primario perseguito è quello di

allontanare dallo svolgimento del rilevante munus pubblico i soggetti

la cui radicale inidoneità ad esso sia conclamata da irrevocabili

pronunzie di giustizia per qualsivoglia violazione delle norme di

protezione dell'interesse generale (in tal senso è il parere

dell'Adunanza generale del Consiglio di Stato del 30 novembre 1992).

Poiché, dunque, la norma deferita al vaglio di costituzionalità

non ha natura sanzionatoria - in specie poi penale - cade la base

della tesi del giudice remittente in ordine alla presunta violazione

dell'art. 25 della Costituzione.

Quanto, poi, alla censura relativa all'art. 51 della Costituzione,

tale norma, ad avviso dell'Avvocatura, non dice affatto che il

legislatore non possa stabilire nuovi requisiti per l'accesso alle

cariche elettive e quindi per il mantenimento delle medesime, ove

già ricoperte, secondo nuove o diverse valutazioni degli interessi

pubblici correlati, specie se di rilevanza costituzionale.

Ma quand'anche in denegata ipotesi vi dovesse essere questo

preteso divieto a livello costituzionale, poiché la legge mira a

perseguire interessi primari di rango costituzionale, quali la

conservazione della sicurezza e dell'ordine pubblico, nonché la

conservazione delle condizioni per una buona e corretta

amministrazione della cosa pubblica, non vi è dubbio che il rispetto

del presunto principio invocato dal giudice remittente debba cedere a

fronte dei menzionati principi costituzionali.

In ordine, infine, al richiamo operato dalla Corte remittente

all'art. 3 della Costituzione, osserva l'Avvocatura che è veramente

difficile riuscire a capire cosa abbia voluto dire la Corte con

questa frase sibillina, per cui la questione prima che infondata

appare inammissibile. In ogni caso, una volta dimostrato che non è

configurabile affatto una violazione degli artt. 25 e 51 della

Costituzione, cade la stessa base della violazione dell'art. 3 della

Costituzione medesima. Considerato in diritto

1. - La Corte d'appello di Torino ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, della legge 18

gennaio 1992, n. 16, il quale, sostituendo i primi quattro commi

dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, ha introdotto un'ampia

disciplina in tema di eleggibilità e, in genere, di capacità di

assumere e mantenere cariche di varia natura nelle regioni, nelle

province, nei comuni ed in altri organismi di autonomia locale.

Il giudice a quo, premesso che la legge in esame deve

indubbiamente essere interpretata nel senso della sua immediata

operatività, censura, in particolare, la norma impugnata nella parte

in cui dispone che la decadenza di diritto da una serie di cariche

elettive (indicate nel medesimo articolo), conseguente a sentenza di

condanna passata in giudicato per determinati reati (pure ivi

previsti), operi anche in relazione alle consultazioni elettorali

svoltesi prima dell'entrata in vigore della legge medesima, ed a

reati commessi anch'essi prima di tale data.

Ad avviso del giudice remittente, la normativa censurata si pone

in contrasto con l'art. 25, secondo comma, della Costituzione, in

quanto la decadenza costituisce comunque - a prescindere dall'esatta

individuazione della sua natura - una sanzione, e quindi una

"punizione" irrogata in forza di una legge entrata in vigore dopo la

commissione del fatto; con l'art. 51, primo comma, della

Costituzione, poiché l'accesso alla carica elettiva viene vanificato

da una legge introdotta successivamente; infine, con l'art. 3 della

Costituzione, "sotto il particolare aspetto dell'eguaglianza delle

condizioni personali".

2. - L'eccezione di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura

dello Stato in ordine al profilo di censura relativo all'art. 3 della

Costituzione, che sarebbe, a suo avviso, incomprensibile, deve essere

rigettata: pur nella sua estrema stringatezza, infatti, va ritenuto

che la censura in esame, valutata anche alla luce dell'intera

ordinanza di rimessione, sia espressa in modo sufficiente a

consentire alla Corte di individuarne il thema decidendum.

3.1. - La questione non è fondata.

Questa Corte ha già avuto varie volte occasione di rilevare,

innanzitutto, che la finalità che si è inteso perseguire con la

legge n. 16 del 1992 è quella di assicurare la salvaguardia

dell'ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera

determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la

trasparenza delle amministrazioni pubbliche, allo scopo di

fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale coinvolgente

interessi dell'intera collettività, connessi a valori costituzionali

di primario rilievo (sentt. nn. 407 del 1992, 197, 218 e 288 del

1993).

Si è inoltre osservato che la legge medesima non contempla altro

che "nuove cause di ineleggibilità che il legislatore ha ritenuto di

configurare in relazione al fatto di aver subito condanne (o misure

di prevenzione) per determinati delitti di particolare gravità"

(cfr. cit. sent. n. 407 del 1992). In altre parole, per quanto

riguarda l'ipotesi in esame, la condanna penale irrevocabile è stata

presa in considerazione come mero presupposto oggettivo cui è

ricollegato un giudizio di "indegnità morale" a ricoprire determinate cariche elettive: la condanna stessa viene, cioè, configurata

quale "requisito negativo" ai fini della capacità di assumere e di

mantenere le cariche medesime.

3.2. - Dalle argomentazioni che precedono deriva l'esclusione

delle prospettate violazioni dei parametri costituzionali richiamati

dal remittente.

Non è certamente violato, in primo luogo, l'art. 25, secondo

comma, della Costituzione, per il principale motivo che, secondo la

costante giurisprudenza di questa Corte, l'invocato principio si

riferisce alle sole sanzioni penali (cfr. sentt. nn. 823 del 1988,

250 del 1992); d'altra parte, come lo stesso remittente riconosce,

nella specie si è in presenza della ordinaria operatività immediata

di una legge, e non di retroattività in senso tecnico, con effetti,

cioè, ex tunc.

Parimenti non risultano lesi gli art. 51, primo comma, e 3 della

Costituzione, censure che vanno esaminate - così come sono

prospettate - congiuntamente. Alla luce della ratio della normativa

come sopra individuata, non appare, invero, affatto irragionevole che

questa operi con effetto immediato anche in danno di chi sia stato

legittimamente eletto prima della sua entrata in vigore: costituisce,

infatti, frutto di una scelta discrezionale del legislatore

certamente non irrazionale l'aver attribuito all'elemento della

condanna irrevocabile per determinati gravi delitti una rilevanza

così intensa, sul piano del giudizio di indegnità morale del

soggetto, da esigere, al fine del miglior perseguimento delle

richiamate finalità di rilievo costituzionale della legge in esame,

l'incidenza negativa della disciplina medesima anche sul mantenimento

delle cariche elettive in corso al momento della sua entrata in

vigore.