Sentenza n. 118/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 90 e 91 del

R.D. 17 agosto 1907, n. 642 (Regolamento per la procedura dinanzi al

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale), promosso con ordinanza

emessa il 24 giugno 1967 dal pretore di Sassari nel procedimento civile

vertenze tra il Comune di Sassari e la società Cooperativa edilizia

sassarese ed altri, iscritta al n. 145 del Registro ordinanze 1967 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 208 del 19

agosto 1967.

Visto l'atto di costituzione del Comune di Sassari;

udita nell'udienza pubblica del 9 ottobre 1968 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

udito l'avv. Lino Salis, per il Comune di Sassari.

Ritenuto in fatto :

1. - In seguito alla sentenza 19 maggio 1962, con la quale il

Consiglio di Stato aveva annullato una licenza edilizia rilasciata dal

Comune di Sassari, ed alla sentenza 4 maggio 1964 della Corte di

cassazione, che aveva rigettato il ricorso presentato dai destinatari

della licenza stessa, la S.r.l. Cooperativa edilizia sassarese ed i

germani Coda, a favore dei quali era stata emanata la decisione,

ricorrevano nuovamente al Consiglio di Stato chiedendo, in base

all'art. 27, n. 4, del T.U. 26 giugno 1924, n. 1054, che, non essendo

stata data esecuzione al precedente giudicato, venisse ordinata la

demolizione dell'edificio oggetto dell'annullata licenza.

Con decisione del 27 agosto 1966 la V sezione del Consiglio di

Stato dichiarava il sindaco di Sassari obbligato ad eseguire, entro

novanta giorni, la precedente decisione, disponeva che decorso

inutilmente tale termine il prefetto incaricasse un commissario di

provvedere in via sostitutiva e condannava il Comune di Sassari al

pagamento delle spese di giudizio.

Avverso l'atto di precetto intimato in riferimento a quest'ultima

statuizione della sentenza il Comune proponeva opposizione, a norma

dell'art. 615 del Codice di procedura civile, eccependo preliminarmente

l'illegittimità costituzionale degli art. 90 e 91 del "regolamento di

procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato"

(R.D. 17 agosto 1907, n. 642).

2. - Con ordinanza del 24 giugno 1967 il pretore di Sassari ha

ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione ed ha

ordinato la trasmissione degli atti a questa Corte.

Quanto alla non manifesta infondatezza il pretore osserva che il

Comune di Sassari è stato condannato alle spese in un procedimento nel

quale, in forza della disciplina contenuta nelle norme impugnate, non

gli è stato possibile difendersi né prima della pronuncia né dopo

con eventuale gravame, con la conseguenza che risultano violati gli

artt. 24 e 113 della Costituzione. Quanto alla rilevanza, il pretore

esprime l'avviso che l'eventuale pronuncia della Corte costituzionale

dichiarativa della illegittimità delle disposizioni impugnate

costituirebbe un fatto posteriore al titolo esecutivo, sufficiente a

far considerare quest'ultimo come privo di efficacia.

3. - L'ordinanza, regolarmente notificata alle parti ed al

Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti dei

due rami del Parlamento, è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

n. 208 del 19 agosto 1967.

Nel presente giudizio si è costituito solo il Comune di Sassari in

persona del sindaco pro tempore.

Nell'atto di costituzione del 17 agosto 1967 ed in una successiva

memoria depositata il 19 settembre 1968, la difesa del Comune ha

sostenuto che la questione di legittimità costituzionale sollevata dal

giudice a quo è ammissibile e fondata.

Dopo aver osservato che le norme impugnate sono contenute in un

atto avente forza di legge, giacché la qualifica di "regolamento"

sarebbe qui da intendersi nel senso atecnico di disposizioni che

"regolano" il procedimento, la difesa mette in evidenza che un tempo

gli artt. 90 e 91 del R.D. n. 642 del 1907 furono interpretati in modo

da garantire il contraddittorio, mentre solo successivamente si è

venuta consolidando una prassi interpretativa in forza della quale,

ammesso che solo il "ministro competente" debba aver notizia del

ricorso, l'ente obbligato all'esecuzione del giudicato non ha alcuna

possibilità di prospettare le proprie difese: di esercitare, cioè, un

diritto che a tutti la Costituzione garantisce.

Passando ad esaminare in particolare il potere di condanna alle

spese, la difesa del Comune osserva che, se esercitato a carico di chi

sia rimasto necessariamente estraneo al giudizio, esso comporta una

patente violazione del diritto di difesa. Tale potere non sembra

attribuito esplicitamente al Consiglio di Stato né dall'art. 27 del

testo unico né dalle disposizioni del regolamento di procedura: ad

ogni modo, trovi esso la sua fonte in queste ultime ovvero

nell'applicazione che di esse ha fatto il Consiglio di Stato (con il

che viene loro riconosciuta la natura legislativa), è certo che la

soggezione ad una condanna senza la possibilità di un previo

contraddittorio è inconciliabile con le disposizioni costituzionali

delle quali l'ordinanza ha denunciato la violazione.

Quanto alla rilevanza della questione, la difesa deduce che la

declaratoria di incostituzionalità delle norme che disciplinano il

giudizio di ottemperanza varrebbe a "frustrare il procedimento

instaurato contro il Comune di Sassari" per il recupero delle spese.

4. - Nell'udienza pubblica la difesa del Comune ha illustrato le

sue tesi ed ha concluso chiedendo che venga dichiarata l'illegittimità

costituzionale delle disposizioni denunziate dall'ordinanza di

rimessione. Considerato in diritto :

L'ordinanza di rimessione denunzia le gravi violazioni del diritto

di difesa, a tutti garantite dalla Costituzione, che discendono dagli

artt. 90 e 91 del Regolamento per la procedura dinanzi al Consiglio di

Stato in sede giurisdizionale, interpretati nel senso che nel giudizio

di esecuzione previsto dall'art. 27, n. 4, del T.U. 26 giugno 1924, n.

1054, non è ammesso il contraddittorio di tutti i soggetti nella cui

sfera giuridica la relativa decisione è destinata a spiegare effetti.

La questione di legittimità costituzionale così proposta dal

pretore di Sassari non può però essere esaminata e decisa da questa

Corte, perché le disposizioni impugnate sono contenute in un decreto -

R.D. 17 agosto 1907, n. 642 - che è privo di forza di legge.

A tal proposito deve essere tenuto presente che l'art. 16, primo

comma, della legge 7 marzo 1907, n. 62, sulla base del quale quel

decreto venne emanato, conferì all'autorità governativa il potere di

stabilire le modificazioni da apportarsi, fra l'altro, al "regolamento"

per la procedura davanti alle sezioni giurisdizionali del Consiglio.

Fu, dunque, la stessa legge - a differenza dell'art. 22 della

precedente legge 31 marzo 1889, n. 5922, che genericamente parlava di

"norme del procedimento", ma che, nondimeno, era stato esso stesso

inteso come fonte di un potere meramente regolamentare (cfr. R.D. 17

ottobre 1889, n. 6516) - a qualificare, sia pure indirettamente, la

natura dell'atto che il Governo avrebbe dovuto emanare: ed a tale

qualifica si attenne l'intitolazione del regio decreto ora impugnato.

In presenza di una qualificazione data dalla legge nel senso che il

Governo era legittimato ad emanare un regolamento, è necessario che

concorrano elementi obiettivi, certi ed inequivoci per dimostrare che,

al contrario, si trattava di una vera e propria delega legislativa: il

che è da affermarsi specialmente in riferimento ad un ordinamento nel

quale, a differenza di quello attuale, la diversa forza degli atti

normativi non dava luogo ad una semplice ripartizione fra organi

diversi della competenza a sindacarne i vizi sostanziali, ma era

rilevante alfine della configurabilità stessa di un controllo

giurisdizionale, notoriamente escluso per gli atti legislativi. Nel

caso in esame, invece, nulla contraddice alla corrispondenza fra la

qualifica risultante dal testo della legge e la natura del decreto

emesso in forza di questa. In particolare non appare fondato

l'argomento che nella discussione orale la difesa del Comune di Sassari

ha ritenuto che si debba trarre dal secondo comma del citato art. 16,

che abilitò il Governo a fissare con regio decreto il giorno di

entrata in vigore, oltre che dei regolamenti, anche della stessa legge.

Si può qui prescindere dall'esaminare se siffatto potere, avendo

incidenza diretta sugli effetti della legge, sia conciliabile coi

limiti della potestà regolamentare: quel che ha rilievo è il fatto

che la disposizione di cui si discorre è del tutto autonoma rispetto a

quella, contenuta nel primo comma del medesimo articolo, in base alla

quale il regolamento qui in esame venne emanato, ed è certo da

escludere che la circostanza che la legge (artt. 15 e 16) conferì al

Governo una serie di poteri normativi debba indurre a ritenere che

necessariamente tutti fossero della stessa natura.

Alla mancanza di ogni argomento idoneo ad escludere la natura

regolamentare dell'atto impugnato fa riscontro la conferma che questa

riceve dalla considerazione che il regio decreto, per esplicito

disposto della legge, doveva essere emanato, ed in effetti venne

emanato, previa audizione del parere del Consiglio di Stato, vale a

dire secondo un procedimento che già nell'ordinamento del tempo (art.

12, n. 1, R.D. 2 giugno 1889, n. 6166) era tipico dei regolamenti.

Va da ultimo osservato che, ai fini che qui interessano, è

irrilevante accertare se il decreto di cui si discorre contenga un

regolamento delegato ovvero un regolamento di esecuzione, nell'una e

nell'altra ipotesi è il giudice comune che deve annullare o

disapplicare, secondo la varietà dei poteri conferiti

dall'ordinamento, quelle disposizioni che contrastino con la

Costituzione, e non sussiste la competenza della Corte; limitata agli

atti aventi forza di legge (art. 134 Cost.).