Sentenza n. 116/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 13, commi

primo, secondo e terzo, e 14, comma secondo, u.p., della legge Il

agosto 1973, n. 533 (Disciplina delle controversie individuali di

lavoro e delle controversie in materia di previdenza e di assistenza

obbligatorie) promosso con ordinanze emesse il 17 febbraio ed il 6

aprile 1977 dal Tribunale di Roma nei procedimenti civili riuniti

vertenti tra Bruscia Gerolamo ed altro e il Ministero di grazia e

giustizia e nel procedimento civile vertente tra Avezzano Comes

Giuseppe ed altro e il Ministero di grazia e giustizia, rispettivamente

iscritte ai numeri 162 e 447 del registro ordinanze 1977 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 134 e 320 del 1977.

Visti l'atto di costituzione di Bruscia Gerolamo ed altro e gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 18 febbraio 1981 il Giudice

relatore Guglielmo Roehrssen;

uditi l'avv. Giuseppe Avezzano Comes, per Bruscia Gerolamo ed altro

e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso dei giudizi civili promossi da alcuni avvocati, per

ottenere che fosse dichiarato il loro diritto al pagamento dei compensi

professionali dal Ministero di grazia e giustizia, in relazione

all'attività esplicata in numerosi processi di lavoro nei quali erano

stati nominati difensori d'ufficio ex art. 13 della legge n. 533 del

1973 e nei quali avevano ottenuto dal pretore la liquidazione di tali

onorari ex art. 14, secondo comma, della legge anzidetta, il Tribunale

di Roma ha sollevato, con ordinanza emessa il 17 febbraio 1977,

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 24

della Costituzione, degli artt. 13, primo, secondo e terzo comma, e 14,

secondo comma, ultima parte, della legge 11 agosto 1973, n. 533.

Nell'ordinanza si osserva che con sentenza non definitiva di pari

data era stato affermato che il provvedimento di ammissione al

patrocinio a spese dello Stato previsto nell'art. 13 della legge n. 533

del 1973, pur essendo un atto oggettivamente amministrativo è, da un

punto di vista soggettivo, atto giurisdizionale, in quanto emesso da un

giudice, mentre invece il provvedimento di nomina del difensore

d'ufficio e quello di liquidazione del compenso, sono atti

soggettivamente ed oggettivamente giurisdizionali. La liquidazione del

compenso, in particolare, contenuta nella sentenza che conclude il

giudizio nel quale il difensore d'ufficio abbia prestato la sua opera,

è destinata a fare stato nei confronti dell'Amministrazione della

giustizia che dovrà procedere al relativo pagamento, pur restando

questa estranea a tutta la procedura di ammissione al gratuito

patrocinio, di nomina del difensore e di liquidazione del compenso.

Ne deriva - secondo l'ordinanza - che le norme sull'ammissione al

patrocinio a spese dello Stato contenute nella legge n. 533 del 1973,

prevedono una procedura che si conclude con provvedimenti

giurisdizionali che incidono sul patrimonio di un terzo (lo Stato) e

fanno stato nei suoi confronti, senza che abbia alcuna possibilità di

difesa o di gravame, in violazione all'art. 24 della Costituzione e con

la possibilità di frodi e danni per l'Amministrazione dello Stato, a

seguito di accaparramento di cause prive di fondamento, tanto più che

l'ammesso al gratuito patrocinio ha diritto di scegliersi il difensore.

Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo osserva che

ove venisse dichiarata l'illegittimità costituzionale di una delle

norme impugnate "potrebbe venire meno, in tutto o in parte, il diritto

degli attori di pretendere le somme di cui in citazione sulla base

della causa petendi da loro prospettata".

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito dinanzi a questa

Corte esponendo che l'Amministrazione aveva già sostenuto nei giudizi

a quibus l'inopponibilità ad essa di sentenze emesse in processi

svoltisi tra altre parti ed assumendo che i crediti ex art. 14 della

legge n. 533 dovevano essere, pur dopo la liquidazione da parte del

pretore, accertati e verificati con decreto dell'Intendente di finanza,

previa prenotazione a debito. Ha sostenuto quindi che la liquidazione

ex art. 14 della legge n. 533 non può essere ritenuta una pronuncia

coperta da giudicato nei confronti dell'Amministrazione dello Stato e

come "titolo di spesa" impegnativo per il bilancio statale e che, sulla

base di tale interpretazione, la questione deve essere dichiarata non

fondata.

Davanti a questa Corte si sono costituite pure le parti private

chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata. Esse hanno

dedotto che l'atto di ammissione al gratuito patrocinio non è un atto

di soluzione di una lite, che richieda il contraddittorio con lo Stato,

ma pur essendo atto "formalmente e funzionalmente giurisdizionale" è

un atto che accerta l'esistenza dei requisiti per godere di un pubblico

servizio (il gratuito patrocinio), emanato dal giudice quale "portatore

degli interessi generali e degli interessi dello Stato-amministrazione

rispetto alla richiesta del cittadino". L'esigenza di evitare

possibili frodi sarebbe assicurata dal potere concesso all'Intendente

di finanza dall'art. 11 della legge n. 533 di chiedere, nel corso della

causa, la revoca del provvedimento di ammissione al gratuito

patrocinio.

Identica questione è stata proposta pure con altra ordinanza del 6

aprile 1977 dello stesso Tribunale di Roma e nel relativo giudizio si

è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri svolgendo difese

e conclusioni uguali a quelle sopra riportate. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze indicate in epigrafe sollevano entrambe questioni

di legittimità costituzionale degli artt. 13, primo, secondo e terzo

comma, e 14, secondo comma, della legge 11 agosto 1973, n. 533 (recante

"Disciplina delle controversie individuali di lavoro e delle

controversie in materia di previdenza e di assistenza obbligatorie"),

in riferimento all'art. 24 della Costituzione, sicché, avendo lo

stesso oggetto, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con

unica sentenza.

2. - La Corte è chiamata a decidere se gli artt. 13, primo,

secondo e terzo comma, e 14, secondo comma, della legge 11 agosto 1973,

n. 533, siano in contrasto con l'art. 24 della Costituzione, prevedendo

l'ammissione al gratuito patrocinio a spese dello Stato, la nomina del

difensore d'ufficio e la liquidazione del relativo compenso, con

provvedimenti giurisdizionali che fanno stato nei confronti della

pubblica Amministrazione senza che questa abbia partecipato al

procedimento nei quali furono emessi e senza che abbia alcuna

possibilità di difesa o di gravame.

3. - La questione non è fondata.

Ad avviso della Corte occorre prendere le mosse dall'esame del

contenuto della legge n. 533 del 1973, nella parte che qui interessa.

Questa legge, nel dettare la nuova disciplina processuale delle

controversie di lavoro e previdenziali, anticipando in parte la più

generale normativa sul patrocinio statale per i non abbienti (Senato

della Repubblica, VI legislatura, disegno di legge n. 453) ha per ora

introdotto questa forma di patrocinio per le controversie indicate e,

come risulta dai lavori preparatori, nell'organizzare il relativo

servizio ha voluto seguire criteri di particolare semplicità e

rapidità.

In omaggio a questi criteri, il legislatore ha abbandonato il

sistema già seguito dal R.D. 30 dicembre 1923, n. 3282, in tema di

gratuito patrocinio (preveduto anche dal suddetto progetto sul

patrocinio statale per i non abbienti), consistente nell'affidare i

relativi compiti ad appositi organi amministrativi ed ha ritenuto,

invece, opportuno inserire la procedura predetta nel seno del

procedimento giurisdizionale in ordine al quale deve svolgersi l'opera

defensionale.

Perciò la legge ha affidato al giudice dinanzi al quale si svolge

il giudizio la attività all'uopo necessaria, che si concreta

essenzialmente nella ammissione al beneficio, previo accertamento della

esistenza delle condizioni sostanziali per la concessione del beneficio

medesimo (art. 13, secondo comma), nella scelta del difensore (art. 13,

terzo comma) e, infine, nella liquidazione dei diritti, delle

competenze e degli onorari spettanti al difensore (art. 14, secondo

comma).

Da tutta questa attività, come appare evidente, rimane estraniata

l'Amministrazione dello Stato, ai cui organi sono affidati, dalla legge

in esame, due soli compiti.

Il primo (art. 11, settimo comma) consiste nella facoltà accordata

all'Intendente di finanza di prospettare al giudice, in qualsiasi stato

della causa, gli elementi di cui egli sia in possesso in ordine alla

esistenza ed alla persistenza dei requisiti di legge per l'ammissione

al beneficio, chiedendo la revoca del relativo provvedimento: questo

intervento (sebbene definito ricorso) si concreta in una forma di

collaborazione, la quale, mentre ha lo scopo di fornire al giudice

tutti gli elementi del caso e di conseguire la più esatta osservanza

della legge, non intacca i poteri del giudice, al quale soltanto spetta

di adottare le decisioni definitive in argomento (art. 11, settimo

comma, cit.).

Il secondo compito, a sua volta, di carattere meramente esecutivo,

è successivo e conseguenziale al provvedimento del giudice e consiste

nel provvedere al pagamento della spesa liquidata dal giudice a norma

dell'art. 14 nonché alla prenotazione a debito per la eventualità

della ripetizione degli onorari a norma dello stesso art. 14, primo

comma. È appena il caso di avvertire che quest'ultimo compito non

poteva essere affidato al giudice, il quale non amministra i capitoli

del bilancio della spesa: di conseguenza l'art. 14 ha posto la regola

che il giudice fissa l'ammontare del credito del difensore ed i

competenti organi amministrativi provvedono alla esecuzione, la quale,

contrariamente a quanto rileva l'Avvocatura generale dello Stato, non

consente alcun sindacato sul contenuto del provvedimento del giudice

competente.

In questo contesto e se questa è l'organizzazione del servizio

adottata dal legislatore in base ad una scelta discrezionale, le

censure mosse dai giudici a quibus alla normativa esaminata, in quanto

non consentirebbe alla Amministrazione dello Stato di intervenire nel

procedimento e di impugnare i provvedimenti del giudice non hanno

pregio: a parte che una qualche forma di intervento è preveduta

dall'art. 11, penultimo comma, le censure stesse poggiano, infatti, su

una pretesa contrapposizione fra il giudice e l'Amministrazione statale

che invece non trova alcun riscontro nel sistema della legge n. 533, la

quale, come si è visto, ha ritenuto più congruo ed opportuno affidare

la applicazione delle norme in questione non alla Amministrazione

attiva, ma al giudice, il quale agisce in luogo della medesima.

Né si possono condividere le considerazioni svolte dall'Avvocatura

dello Stato circa la possibilità che si verifichino frodi nella scelta

dei difensori, trattandosi, se mai, di meri inconvenienti che, d'altro

canto, non potrebbero essere eliminati da una qualsiasi ingerenza di

Organi amministrativi.

Tutto ciò posto, è da escludere che si possa ravvisare nel

sistema riferito una violazione dell'art. 24 della Costituzione a danno

dell'Amministrazione dello Stato.