Sentenza n. 1141/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, primo

comma, lett. a); 3, primo comma; 4, primo comma; 6, secondo comma e

7, secondo comma della legge approvata dall'Assemblea Regionale

Siciliana il 22 ottobre 1987, avente per oggetto: "Recepimento della

direttiva comunitaria n. 77/780, in materia creditizia" promosso con

ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana,

notificato il 29 ottobre 1987, depositato in cancelleria il 7

novembre successivo ed iscritto al n. 21 del registro ricorsi 1987;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia, per il ricorrente, e

gli Avvocati Guido Corso e Valerio Onida per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 ottobre 1987 e depositato il 7

novembre successivo, il Commissario dello Stato per la Regione

siciliana ha sollevato varie questioni di legittimità costituzionale

di alcune disposizioni della legge approvata dall'Assemblea Regionale

Siciliana il 22 ottobre 1987, intitolata: "Recepimento della

direttiva comunitaria n. 77/780 in materia creditizia".

Il ricorrente, premesso che la competenza della Regione siciliana

in materia di credito e risparmio è stata determinata dalle norme di

attuazione adottate con d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, osserva che

essa è stata ulteriormente vincolata dal d.P.R. 27 giugno 1985, n.

350, che, in esecuzione della delega conferita con legge 5 marzo

1985, n. 74, ha recepito nell'ordinamento statale la direttiva

comunitaria n. 77/780, prevedendo, all'art. 14, l'obbligo delle

Regioni a statuto speciale di attenersi ai principi fondamentali

dello stesso decreto. In riferimento a tali norme, il ricorrente

dubita della legittimità costituzionale degli artt. 2, primo comma,

lett. a), 3, primo comma, 4, primo comma, 6, secondo comma, e 7,

secondo comma, della legge impugnata.

1.1. - In particolare, l'art. 2, primo comma, lett. a), che

attribuisce al Comitato regionale per il credito ed il risparmio la

competenza a determinare l'ammontare del capitale o del fondo di

dotazione delle società o degli enti pubblici che, in presenza delle

altre condizioni previste dal d.P.R. n. 350 del 1985 e nei casi

previsti dalle norme di attuazione, richiedono l'autorizzazione allo

svolgimento dell'attività di raccolta del risparmio e di esercizio

del credito, violerebbe: a) l'art. 1, comma secondo, lett. a) del

d.P.R. n. 350 del 1985, che attribuisce solo alla Banca d'Italia la

competenza a fissare, in via generale, l'entità del capitale delle

società ovvero del fondo di dotazione degli enti; b) le norme di

attuazione, adottate con d.P.R n. 1133 del 1952, che demandano al

CRCR solo le funzioni spettanti al CICR, tra le quali non

rientrerebbe quella in esame, che è stata devoluta al Servizio di

Vigilanza della Banca d'Italia ai sensi dell'art. 28, secondo comma,

della legge 13 marzo 1938, n. 141 (legge bancaria), come modificata

dal d. lgs. CPS 17 luglio 1947, n. 691.

D'altronde, osserva il ricorrente, non va trascurato che, ai sensi

dell'art. 10 delle norme di attuazione, per tutto quanto non previsto

dalle stesse si applicano, nel territorio della Regione siciliana, le

disposizioni della legge bancaria e che la stessa direttiva

comunitaria, che la legge impugnata intende recepire nell'ordinamento

regionale, è ispirata, sotto il profilo considerato, da esigenze di

uniformità di trattamento.

1.2. - Illegittimo sarebbe, sempre ad avviso del ricorrente, anche

l'art. 3, primo comma, della legge impugnata, che prevede il nulla

osta dell'Amministrazione regionale per le operazioni di fusione,

cessione di sportelli bancari, aumento di capitale e modifiche

statutarie degli enti creditizi aventi sede centrale in Sicilia.

Questa disposizione, infatti, attribuisce all'amministrazione

regionale un vero e proprio potere di veto per l'esercizio delle

potestà proprie delle autorità creditizie centrali in ordine ad

enti che, pur avendo la sede centrale in Sicilia, non operano

esclusivamente nel territorio della Regione. Tra l'altro, la

disposizione impugnata non sembra in alcun modo riconducibile alle

prescrizioni della direttiva comunitaria n. 77/780.

Per analoghe ragioni, e precisamente per il fatto che

attribuiscono all'assessore regionale competenze non espressamente

previste dalle norme di attuazione in quanto relative ad enti che,

pur avendo la sede centrale in Sicilia, non operano esclusivamente

nel territorio regionale, sarebbero illegittimi, sempre ad avviso del

Commissario dello Stato, l'art. 4, primo comma (che richiede l'intesa

dell'Assessore regionale sulla nomina, di competenza delle autorità

creditizie centrali, degli organi di amministrazione, di direzione o

di controllo di istituti ed aziende di credito aventi sede centrale

in Sicilia) e l'art. 6, secondo comma (che richiede l'intesa

dell'Assessore regionale in ordine all'autorizzazione rilasciata

dalla Banca d'Italia per l'apertura di sportelli bancari fuori del

territorio regionale da parte di enti creditizi aventi la sede

centrale in Sicilia).

1.3. - Oggetto di specifica impugnativa è, infine, l'art. 7,

secondo comma, che prevede la formazione in diciotto mesi del

silenzio rigetto sulle domande di autorizzazione all'esercizio

dell'attività degli enti creditizi.

Il ricorrente osserva, infatti, che, poiché il termine previsto

dalla legge regionale è superiore a quello fissato dalla stessa

direttiva comunitaria (paragrafo 3, punto 6), che è stato richiamato

dalla legge n. 74 del 1985 e recepito nel d.P.R. n. 350 del 1985

(art. 9, secondo comma), risulta violato un principio fondamentale

della materia ai sensi dell'art. 14 del medesimo d.P.R. n. 350 del

1985.

2. - Si è costituita la Regione siciliana chiedendo la reiezione

del ricorso.

La Regione osserva innanzitutto che, poiché non tutte le

disposizioni contenute nel d.P.R. n. 350 del 1985 costituiscono

principi fondamentali della materia, come tali idonei a limitare la

potestà normativa concorrente in materia di credito e di risparmio,

è del tutto impropria l'assunzione del medesimo decreto o, quanto

meno, delle disposizioni richiamate nel ricorso, come parametro di

legittimità costituzionale della legge impugnata. Per la Regione,

occorre invece individuare se e quali di queste disposizioni

costituiscano principio fondamentale, non essendo in proposito

sufficiente, secondo quanto ritenuto anche da questa Corte, la

semplice autoqualificazione delle norme.

2.1. - Quanto alle specifiche disposizioni impugnate, la Regione

osserva che la competenza attribuita dall'art. 2, primo comma, lett.

a), al Comitato Regionale per il Credito ed il Risparmio rientra

pienamente in quelle più generali attribuite allo stesso organo

dalle norme di attuazione con riguardo "all'ordinamento di istituti

ed aziende di credito operanti esclusivamente nel territorio

regionale", essendo evidente che il potere di stabilire l'ordinamento

di un'azienda di credito include anche quello di determinare il

capitale minimo necessario per l'autorizzazione all'esercizio

dell'attività bancaria. Del resto, eventuali esigenze di uniformità

potranno essere fatte valere dalla Banca d'Italia, alla quale il

provvedimento regionale è trasmesso, ovvero dal Ministero del

Tesoro, al quale la Banca d'Italia lo comunica, attivando la

procedura prevista dall'art. 3 delle norme di attuazione (richiesta

di parere vincolante al CICR).

2.2. - Quanto alle censure mosse agli artt. 3, 4 e 6, la Regione

osserva, in generale, che le stesse si fondano su una inesatta

interpretazione delle norme di attuazione che, secondo la resistente,

contengono molteplici previsioni di poteri regionali nei confronti di

enti con sede centrale in Sicilia ma operanti anche fuori del

territorio regionale.

Non può quindi essere accettato, a giudizio della Regione,

l'assunto del ricorrente, secondo il quale è sufficiente lo

svolgimento di attività bancarie fuori del territorio regionale per

sottrarre enti aventi sede centrale in Sicilia alla potestà

normativa e amministrativa della Regione. Questo assunto, d'altronde,

condurrebbe all'assurdo che una politica di incentivazione allo

svolgimento di attività creditizie fuori del territorio regionale

porterebbe ad una progressiva limitazione dei poteri regionali. Né

può essere sottovalutato che le norme di attuazione, anche secondo

quanto ritenuto da questa Corte (v. sent. n. 208 del 1975), non hanno

carattere esaustivo dei poteri esercitabili dal legislatore

regionale.

Scendendo nei particolari, la Regione osserva che la disposizione

dell'art. 3 prevede un meccanismo analogo a quello delineato dagli

artt. 5 (per le modifiche statutarie) e 2, lett. d), e 6 delle Norme

di attuazione (per la fusione, la cessione di sportelli e l'aumento

di capitale). Inoltre, essa sottolinea che non può essere negato un

controllo regionale su operazioni che attraverso la fusione di

aziende regionali ed extra regionali potrebbero consentire ad aziende

aventi sede fuori dalla Sicilia di operare in Sicilia senza

autorizzazione regionale.

Considerazioni analoghe sono svolte dalla Regione riguardo

all'art. 6, in relazione al quale la resistente sottolinea, in

particolare, come i provvedimenti previsti dagli artt. 3 e 6 siano

comunque soggetti alla procedura di controllo ex art. 3 del d.P.R. n.

1133 del 1952.

Quanto alla disposizione dell'art. 4, la Regione osserva, poi, che

si tratta di una mera esplicitazione del potere di ordinamento

riconosciutole dalle norme di attuazione, rispetto al quale la

previsione dell'intesa non può costituire un'anomalia, tenuto conto

che norme statutarie di istituti di diritto pubblico aventi sede in

Sicilia prevedono poteri regionali di nomina.

2.3. - Per quel che concerne, infine, l'art. 7, secondo comma, la

Regione, mentre contesta che la fissazione di un termine possa

costituire principio fondamentale, sottolinea, nello stesso tempo,

che quel termine tiene conto dei tempi necessari per lo svolgimento

del procedimento previsto dall'art. 3 delle norme di attuazione.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione siciliana ha

depositato una memoria nella quale vengono svolte ulteriori

argomentazioni nel senso della non fondatezza delle questioni

sollevate dal Commissario dello Stato.

3.1. - Per quel che concerne le censure mosse all'art. 2, primo

comma, lett. a), della citata legge regionale, la Regione osserva che

le stesse muovono da un duplice equivoco.

Il primo consiste nel fatto che nel contestare l'attribuzione al

C.R.C.R., piuttosto che all'Assessore regionale, della competenza a

determinare l'ammontare minimo del capitale o del fondo di dotazione

degli enti di credito operanti esclusivamente nel territorio della

Regione, il Commissario dello Stato trascura di considerare che si

tratta pur sempre di una competenza spettante alla Regione in base

alle stesse norme di attuazione (art. 2 lett. a): ordinamento degli

istituti e delle aziende di credito). La legge impugnata in sostanza,

non ha fatto altro che distribuire, nell'ambito dell'organizzazione

regionale, le competenze alla regione spettanti in base alle norme di

attuazione, essendo evidente che queste ultime non possono costituire

un vincolo per quella distribuzione.

Il secondo equivoco, secondo la Regione, nasce dal fatto di

ritenere la disciplina posta dall'art. 2, comma secondo, lett. a),

del d.P.R. n. 350 del 1985, applicabile alla Regione siciliana che,

invece, ai sensi dell'art. 14 dello stesso d.P.R., deve dettare una

propria disciplina per recepire la direttiva comunitaria. E tra i

principi fondamentali, ai quali la legge regionale di recepimento è

vincolata, non può esservi la individuazione delle competenze degli

organi statali, dalla quale discende, in base alle norme di

attuazione, quella dei corrispondenti organi regionali.

Non consentire una regolamentazione diversa da quella prevista

dall'art. 2, primo comma, lett. a), del d.P.R. n. 350 del 1985,

equivarrebbe a negare, in contrasto con l'art. 14 dello stesso

decreto, che in materia di ordinamento degli enti creditizi operanti

esclusivamente in Sicilia vi sia spazio per una regolamentazione

regionale.

Quanto, poi, al rilievo secondo cui la disposizione del d.P.R. n.

350 del 1985 intende assicurare condizioni di uniformità tra i vari

soggetti operanti nel settore del credito ed evitare contrasti con

gli articoli 3 e 41 della Costituzione, la Regione osserva che un

simile assunto presuppone necessariamente l'identità della

disciplina regionale e di quella statale, e quindi l'inutilità della

prima.

3.2. - Per quel che concerne le censure mosse agli artt. 3, primo

comma, 4, primo comma, e 6, secondo comma, la Regione osserva, in via

generale, che la pretesa limitazione degli interventi ivi previsti

agli enti creditizi aventi sede centrale in Sicilia ed operanti

esclusivamente nella Regione, e la conseguente illegittimità delle

disposizioni citate perché relative anche ad enti operanti fuori del

territorio regionale, contrastano con la competenza regionale in

materia di credito e di risparmio che, a differenza di quelle delle

altre regioni a statuto speciale, è generale e non limitata a

determinate categorie di enti, in particolare a quelli che operano

soltanto all'interno del territorio siciliano.

Una simile interpretazione, oltre a non essere conforme alle

disposizioni statutarie, è contraddetta da una lettura sistematica

delle norme di attuazione. Il d.P.R. n. 1133 del 1952, infatti, in

qualche modo presuppone che la competenza ordinamentale della Regione

si estenda a tutti gli enti di credito aventi sede centrale in

Sicilia, ancorché operanti fuori dell'isola, sia quando detta norme

specifiche per alcune categorie di tali istituti, sia quando prevede

la formazione di un albo nel quale devono essere iscritti gli enti

"che operino esclusivamente nel territorio della Regione o che

abbiano in essa la sede centrale" (art. 7, primo comma).

In ogni caso, aggiunge la resistente, nell'eventualità in cui

dovesse essere accolta l'interpretazione fornita dal ricorrente, la

Regione siciliana chiede alla Corte di ritenere rilevante e non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2, lett. a), b), c), ed e) del d.P.R. n. 1133 del 1952, per

contrasto con l'art. 17, lett. e), dello Statuto e con gli artt. 3 e

116 della Costituzione.

Nel ribadire che le disposizioni oggetto della presente

impugnazione costituiscono espressione della competenza ordinamentale

riconosciuta alla Regione, la resistente osserva che, a non ritenere

valida tale interpretazione, sarebbe sufficiente un atto

amministrativo di un organo centrale relativo ad un ente soggetto

alle potestà amministrative regionali, quale l'autorizzazione ad

operare anche fuori del territorio regionale, per sottrarre

definitivamente quell'ente alle potestà regionali. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal

Commissario dello Stato per la Regione siciliana contro la legge dal

titolo "Recepimento della direttiva comunitaria n. 77/780 in materia

creditizia", approvata dall'Assemblea Regionale Siciliana il 22

ottobre 1987, possono distinguersi in tre gruppi:

a) questione relativa all'art. 2, primo comma, lett. a, che

attribuisce al Comitato Regionale per il Credito e il Risparmio

(C.R.C.R.) il potere di determinare l'ammontare minimo del capitale o

del fondo di dotazione cui subordinare il rilascio

dell'autorizzazione allo svolgimento dell'attività creditizia, per

violazione dell'art. 17, lett. e, St. Sic. (r.d. lgs. 15 maggio 1946,

n. 403), che riconosce alla Regione siciliana la competenza

legislativa concorrente in materia di disciplina del credito e del

risparmio, come attuato dagli artt. 1, 2 e 10 del d.P.R. 27 giugno

1952, n. 1133 ('Norme di attuazione dello Statuto siciliano in

materia di credito e risparmio'), nonché dall'art. 1, comma secondo,

lett. a, del d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350, attuativo della direttiva

comunitaria n. 77/780;

b) questioni relative agli artt. 3, primo comma, 4, primo

comma, e 6, secondo comma, i quali prevedono l'intesa dell'Assessore

regionale per il bilancio e le finanze con le autorità creditizie

centrali ovvero il nulla osta dell'Amministrazione regionale in

ordine ad attività di competenza statale concernenti gli enti

creditizi aventi sede centrale in Sicilia che operano anche fuori del

territorio della regione, per violazione del predetto art. 17, lett.

e, St. Sic., come attuato dall'art. 2 del già ricordato d.P.R. n.

1133 del 1952;

c) questione relativa all'art. 7, secondo comma, che prevede la

formazione del silenzio-rigetto sulla domanda di autorizzazione

all'esercizio dell'attività creditizia nel termine di diciotto mesi

dal ricevimento della domanda stessa, per violazione del limite dei

principi fondamentali della materia, stabilito dall'art. 17, St.

Sic., con riferimento al paragrafo 3, punto 6, della direttiva

comunitaria n. 77/780, come attuata dall'articolo unico della legge

delega 5 marzo 1975, n. 74 e dagli artt. 9, secondo comma, e 14 del

d.P.R. n. 350 del 1985, che pongono il termine di dodici mesi per la

formazione del silenzio-rifiuto sulla richiesta di autorizzazione in

questione.

2. - La prima questione riguarda l'art. 2, comma primo, lett. a,

della legge regionale impugnata, che, attribuendo al C.R.C.R. il

potere di determinare l'ammontare minimo del capitale o del fondo di

dotazione per le società o gli enti che intendano esercitare il

credito in Sicilia, al fine di ottenere la relativa autorizzazione da

parte dell'Assessore regionale per il bilancio e le finanze,

attribuirebbe al predetto Comitato una competenza non ricompresa fra

quelle ad esso spettanti ai sensi degli artt. 1 e 2 delle norme di

attuazione contenute nel d.P.R. n. 1133 del 1952. Secondo il

ricorrente, poiché gli articoli da ultimo menzionati hanno demandato

al C.R.C.R., per quanto si riferisce alle attività creditizie svolte

nell'isola, le attribuzioni spettanti al Comitato Interministeriale

per il Credito e il Risparmio (C.I.C.R.) a norma del decreto

legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947, n. 691,

e poiché il potere in contestazione è affidato alla Banca d'Italia

in base all'art. 28, secondo comma, del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375

(convertito nella legge 7 marzo 1938, n. 141), come modificato

dall'art. 2, primo comma, del predetto decreto n. 691 del 1947, la

disposizione impugnata, nell'affidare al C.R.C.R. un potere proprio

della Banca d'Italia, si porrebbe in contrasto con le ricordate norme

di attuazione.

La questione è fondata.

Nel precisare i poteri spettanti al C.R.C.R. nella materia del

credito e del risparmio, attribuita alla competenza legislativa

concorrente della Regione siciliana ai sensi dell'art. 17, lett. e,

St. Sic., le norme di attuazione contenute negli artt. 1 e 2 del

d.P.R. n. 1133 del 1952 ricorrono a un duplice criterio di

definizione, uno soggettivo e l'altro oggettivo. Mentre sotto

l'ultimo dei profili accennati, tali norme determinano l'ambito

materiale delle competenze trasferite, precisando, per quanto qui

interessa, che queste vanno limitate all'ordinamento degli istituti e

delle aziende operanti nel settore, sotto il profilo soggettivo,

invece, stabiliscono che, per ciò che attiene alle attività

creditizie svolte in Sicilia, sono trasferite al C.R.C.R. le

attribuzioni spettanti al C.I.C.R. a norma del decreto legislativo n.

691 del 1947, così come sono trasferite all'assessore per le finanze

le attribuzioni spettanti al Ministro del Tesoro e al Governatore

della Banca d'Italia a norma del medesimo decreto legislativo.

Non v'è dubbio che la particolare formazione storica

dell'ordinamento bancario, avvenuta per aggregazioni legislative

successive rispetto all'iniziale disciplina del 1936, ha contribuito

a complicare l'esatta individuazione delle competenze trasferite

soprattutto sotto il profilo soggettivo. L'art. 28, secondo comma,

del R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, aveva infatti attribuito

all'"Ispettorato per la difesa del risparmio e per l'esercizio del

credito" il potere di determinare l'ammontare del capitale o del

fondo di dotazione minimo cui subordinare la costituzione di aziende

esercenti il credito. Ma la soppressione dell'Ispettorato ha indotto

il legislatore a devolvere alla Banca d'Italia le funzioni che ad

esso spettavano e a conferire al Governatore della Banca d'Italia le

attribuzioni che gli venivano precedentemente riconosciute in quanto

Capo dell'Ispettorato (artt. 12, secondo comma, r.d.l. n. 375 del

1936 e 2, d.lgs. n. 691 del 1947). In tal modo, anche il potere di

determinazione dell'ammontare minimo del capitale o del fondo di

dotazione necessario alle aziende di credito per ottenere

l'autorizzazione a svolgere attività creditizia veniva demandato

alla Banca d'Italia, se pure sotto le direttive del C.I.C.R.. Questa

disposizione, formulata in via generale dal ricordato art. 2, commi

primo e secondo, del decreto n. 691 del 1947, è stata più di

recente confermata da una puntuale previsione contenuta nell'art. 1,

primo comma, lett. a, del d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350.

Dal quadro normativo ora tracciato appare evidente che il potere

in contestazione, non essendo ricompreso fra quelli spettanti, in

sede nazionale, al C.I.C.R. (come neppure fra quelli attribuiti al

Ministro del Tesoro o al Governatore della Banca d'Italia, come

tale), non può rientrare fra le competenze demandate al C.R.C.R., ai

sensi dell'art. 1 del d.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133. In altre

parole, pur se il potere di determinare l'ammontare del capitale

minimo per costituire aziende esercenti il credito attiene alla

materia "ordinamento di istituti ed aziende di credito", trattandosi

di una condizione cui è subordinata la costituzione di tali istituti

o aziende, ciò non basta al fine di considerarlo trasferito alle

competenze della Regione siciliana in quanto, sotto il profilo

soggettivo, non può essere classificato tra quelli precedentemente

spettanti al C.I.C.R., vale a dire fra quelli che le norme di

attuazione dello Statuto contenute nell'art. 1 del d.P.R. n. 1133 del

1952 considerano come le uniche attribuzioni trasferite al C.R.C.R..

Questa conclusione è ulteriormente rafforzata dalla presenza nel

decreto appena citato di una norma di chiusura, in base alla quale

"per tutto quanto non previsto nel presente provvedimento o con esso

non in contrasto si applicano nella Regione le disposizioni dello

Stato in materia di difesa del risparmio e di disciplina della

funzione creditizia e sono competenti gli organi previsti da dette

disposizioni" (art. 10, primo comma, d.P.R. n. 1133 del 1952).

Per tale ragione, dunque, l'art. 2, primo comma, lett. a, della

legge impugnata va dichiarato costituzionalmente illegittimo nella

parte in cui riconosce al Comitato regionale per il credito e il

risparmio il potere di determinare in via generale l'ammontare minimo

del capitale o del fondo di dotazione cui subordinare il rilascio

dell'autorizzazione allo svolgimento della raccolta del risparmio e

dell'esercizio del credito nel territorio della Regione siciliana.

3. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha

individuato ulteriori possibili violazioni dell'art. 17, lett. e, St.

Sic., come attuato dall'art. 2 del d.P.R. n. 1133 del 1952, in altre

disposizioni della legge impugnata, che prevedono vari poteri

dell'Assessore regionale per il bilancio e le finanze o

dell'Amministrazione regionale nei confronti di enti creditizi che,

pur avendo sede centrale in Sicilia, non operano esclusivamente nel

territorio della Regione. Sotto tale profilo sono impugnati: a)

l'art. 3, primo comma, il quale dispone che "gli enti creditizi

aventi sede centrale in Sicilia non possono procedere alla fusione,

alla cessione di sportelli bancari, all'aumento di capitale ed alle

modifiche dello statuto sociale senza il preventivo nulla-osta

dell'Amministrazione regionale"; b) l'art. 4, primo comma, il quale

prescrive che "le nomine di organi di amministrazione, di controllo o

di direzione di istituti o di aziende di credito aventi la sede

centrale in Sicilia, attribuite dal vigente ordinamento alla

competenza delle autorità creditizie centrali, sono da queste

effettuate previa intesa con l'Assessore regionale per il bilancio e

le finanze"; c) l'art. 6, secondo comma, il quale stabilisce che

"l'apertura di sportelli bancari fuori del territorio regionale da

parte di enti creditizi aventi la sede centrale in Sicilia è

autorizzata dalla Banca d'Italia previa intesa con l'Assessore

regionale per il bilancio e le finanze".

In altre parole, tutti gli articoli appena citati prevedono poteri

regionali di nulla-osta (art. 3) o d'intesa (artt. 4 e 6) in ordine

all'esercizio di competenze statali che hanno ad oggetto attività di

enti creditizi aventi la loro sede centrale in Sicilia, le quali si

svolgono - ora per esplicita affermazione della disposizione

impugnata (art. 6), ora per implicita ammissione della stessa (artt.

3 e 4), avente un riscontro nell'interpretazione che ne dà la

Regione negli scritti difensivi - anche al di fuori del territorio

siciliano. Ad avviso del Commissario dello Stato, tali disposizioni

si pongono in contrasto con l'art. 17, lett. e, St. Sic., come

intepretato dalle norme di attuazione contenute nell'art. 2 del

d.P.R. n. 1133 del 1952.

Le questioni sono fondate.

Nel dare attuazione alla norma statutaria che conferisce alla

Regione siciliana la competenza legislativa concorrente in materia di

credito, il d.P.R. n. 1133 del 1952, mentre ha individuato alcune

competenze particolarmente ampie e significative in relazione agli

enti creditizi aventi la loro sede centrale in Sicilia e operanti

esclusivamente nel territorio regionale, ha invece definito

competenze molto più limitate in ordine agli enti creditizi con sede

centrale nell'isola ma operanti anche al di fuori del territorio

della stessa (oltreché in ordine all'apertura di sportelli

nell'isola da parte di enti aventi la sede centrale fuori del

territorio regionale). Più precisamente, mentre, in relazione ai

primi, ha trasferito all'Assessore per le finanze e al C.R.C.R. le

competenze spettanti al Ministro del tesoro, al Governatore della

Banca d'Italia e al C.I.C.R. in materia di ordinamento degli istituti

e delle aziende di credito, di autorizzazione alla costituzione e

alla fusione degli stessi, nonché di autorizzazione all'apertura, al

trasferimento, alla sostituzione e alla chiusura degli enti medesimi

(art. 2, lett. a, b, c), al contrario, in relazione agli istituti e

alle aziende di credito con sede centrale in Sicilia, ma operanti

anche al di fuori dell'isola, oltre a prevedere la competenza ad

autorizzare l'apertura, il trasferimento, la sostituzione e la

chiusura di sportelli limitatamente al territorio regionale (art. 2,

lett. d), stabilisce soltanto poteri d'intesa (art. 4) ovvero poteri

di controllo e di registrazione (art. 7) o di informazione (art. 8).

Alla previsione di questo distinto regime per gli enti di credito

dell'uno e dell'altro tipo è sottesa una chiarissima ratio. Infatti,

mentre la competenza in materia di credito della Regione siciliana si

esercita nella pienezza della sua consistenza costituzionale soltanto

nei confronti degli istituti creditizi aventi sede centrale

nell'isola e operanti eslcusivamente nell'ambito del territorio della

stessa, al contrario, rispetto agli enti con sede centrale in Sicilia

ma operanti anche al di fuori del territorio dell'isola, le

competenze regionali si esprimono essenzialmente in atti di

collaborazione in relazione all'esercizio di attribuzioni nelle quali

domina l'interesse nazionale. Tale ratio è solo apparentemente

contraddetta dall'art. 2, lett. d, del d.P.R. n. 1133 del 1952, che

affida alla Regione l'autorizzazione all'apertura, al trasferimento,

alla sostituzione e alla chiusura degli sportelli all'interno del

territorio isolano in relazione agli istituti di credito, con sede in

Sicilia, operanti anche al di fuori della Regione. A ben vedere,

invece, la norma contenuta nell'art. 2, lett. d, costituisce

un'ulteriore conferma della ratio indicata, per il fatto che,

astraendo dalla complessiva attività dei predetti istituti le

attività di interesse eminentememnte regionale (apertura di

sportelli entro i confini dell'isola, etc.) e assoggettandoli alla

competenza della Regione, ribadisce a contrario il principio che,

rispetto a tali istituti creditizi, considerati nell'insieme delle

loro attività, non si estendono le competenze di cui ordinariamente

gode la Regione in materia di credito.

Dalle considerazioni svolte deriva una conclusione, che porta a

respingere l'assunto della Regione siciliana relativamente a una

tendenziale equiparazione del regime giuridico di tutti gli enti di

credito aventi sede centrale in Sicilia, tanto se operanti soltanto

all'interno del territorio regionale, quanto se operanti anche

all'esterno. L'analisi svolta dimostra, anzi, che, in base alle norme

di attuazione, le competenze statutarie della Regione siciliana in

materia di credito si dispiegano, in generale, soltanto nei confronti

dei primi, in quanto soltanto rispetto ad essi appare dominante

l'interesse regionale che giustifica quelle competenze. Sulla base di

tali principi generali, le disposizioni oggetto della presente

impugnazione appaiono costituzionalmente illegittime, per il fatto

che tendono a estendere le competenze regionali in materia di credito

ad attività imputabili agli enti creditizi aventi sede centrale in

Sicilia, ma operanti anche fuori del territorio della Regione, che,

come tali, sono di regola assoggettati alle competenze statali.

3.1. - Contrario all'art. 17, lett. e, St. Sic., come interpretato

dalle norme di attuazione, è, infatti, l'art. 3, comma primo, che

stabilisce: "Fermi restando i provvedimenti di competenza della Banca

d'Italia, gli enti creditizi aventi sede centrale in Sicilia non

possono procedere alla fusione, alla cessione di sportelli bancari,

all'aumento di capitale ed alle modifiche dello statuto sociale,

senza il preventivo nulla osta dell'Amministrazione regionale".

Come si deduce chiaramente dal suo tenore letterale, tale norma ha

ad oggetto le competenze delle autorità creditizie centrali in

ordine a una serie di attività di isituti di credito aventi sede

centrale in Sicilia e che, pertanto, si identificano con quelli, fra

tali istituti, che operano anche fuori del territorio regionale.

Rispetto a tali attività, l'art. 3, primo comma, prevede un nulla

osta preventivo della Regione, che finisce per conferire a questa un

inammissibile potere di veto in relazione all'esercizio di competenze

indubbiamente statali, che la stessa norma impugnata riconosce come

tali.

3.2. - Del pari contrastante con i medesimi parametri

costituzionali è l'art. 4, primo comma, che subordina alla previa

intesa con l'Assessore regionale per il bilancio e le finanze le

nomine di organi di amministrazione, di controllo o di direzione di

istituti ed aziende di credito aventi la sede centrale in Sicilia,

attribuite dall'ordinamento vigente alla competenza delle autorità

creditizie centrali.

Anche tale norma si riferisce, evidentemente, alle nomine dei

dirigenti e dei sindaci degli enti creditizi che, pur avendo la sede

centrale in Sicilia, operano anche fuori del territorio regionale,

dal momento che, per le corrispondenti nomine relative agli enti con

sede centrale in Sicilia, che non estendono le loro attività al di

là dei confini dell'isola, l'art. 2, lett. e, del d.P.R. n. 1133 del

1952 prevede la competenza regionale. Scopo della disposizione

impugnata è quello di stabilire, in relazione a competenze

attribuite alle autorità creditizie centrali, un potere regionale di

co-decisione, derivante dalla prescrizione della previa intesa tra

tali autorità e l'Assessore regionale al bilancio in ordine alle

anzidette nomine.

A dire il vero, l'intesa è prevista, nei rapporti tra Stato e

regioni, come strumento o soluzione istituzionale della interferenza

o dell'intreccio fra le competenze dell'uno e quello delle altre

riguardo a determinate materie nelle quali gli interessi statali e

gli interessi regionali sono indistricabilmente congiunti (v., ad

esempio, sentt. nn. 175 del 1976, 94 del 1985, 1029 del 1988).

Questo, tuttavia, non è il caso in questione, là dove sussistono

soltanto competenze e interessi di carattere nazionale. E, del resto,

ammesso pure che in ipotesi ricorrano le condizioni costituzionali

per prevedere un'intesa fra Stato e Regione, questa non può certo

essere stabilita da una legge regionale senza porsi in contrasto con

i limiti statutariamente previsti all'esercizio della competenza

legislativa concorrente che la Regione possiede in materia di

credito, tenuto anche conto che l'art. 10 del d.P.R. n. 1133 del 1952

rinvia, per tutto quanto non previsto dalle norme di attuazione, alla

disciplina delle attività creditizie disposta dalle leggi dello

Stato.

3.3. - Per le stesse ragioni illustrate al punto precedente, va

dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma

secondo, della legge impugnata, che prevede la previa intesa della

Banca d'Italia con l'Assessore regionale per il bilancio e le finanze

in relazione all'apertura di sportelli bancari fuori del territorio

regionale da parte di enti creditizi aventi la sede centrale in

Sicilia.

Anche in tal caso si è sicuramente in un campo di competenza

delle autorità centrali, dal momento che l'art. 2, lettera d, del

d.P.R. n. 1133 del 1952 limita espressamente le attribuzioni

regionali relative all'autorizzazione all'apertura di sportelli

bancari da parte di enti creditizi con sede centrale in Sicilia,

anche se operanti pur al di fuori della Regione, ai soli sportelli

ubicati nel territorio siciliano. Pertanto, per le ragioni enunciate

al punto precedente, non può riconoscersi al legislatore siciliano

alcun potere di condizionamento dello svolgimento di competenze delle

autorità centrali, e tantomeno uno, come quello contestato, che

comporta una funzione di co-decisione, qual'è l'intesa.

3.4. - Per le ragioni espresse precedentemente, segnatamente nel

punto 3 della parte in diritto, va respinta, in quanto manifestamente

infondata, l'eccezione sollevata nella memoria dibattimentale

prodotta dalla difesa della Regione siciliana affinché questa Corte

sollevi di fronte a se stessa la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, lett. a, b, c, ed e del d.P.R. n. 1133

del 1952 per contrasto con l'art. 17, lett. e, St. Sic. e con gli

artt. 3 e 116 della Costituzione.

Come questa Corte ha più volte sottolineato, la mancanza di

qualsiasi limitazione espressa nella disposizione statutaria che

attribuisce alla Regione siciliana la competenza legislativa

concorrente in materia di credito (art. 17, lett. e), non può certo

avere il significato dell'illimitatezza della relativa attribuzione,

essendo qualsiasi competenza regionale intrinsecamente limitata

dall'interesse della Regione interessata. E poiché, come si è

precedentemente mostrato, le norme di attuazione, sulla base di

un'interpretazione tutt'altro che irragionevole, hanno ritenuto che

nelle attività creditizie che si estendono oltre il territorio

regionale e negli istituti di credito operanti anche al di fuori dei

confini siciliani sia dominante un interesse nazionale, non può

sussistere dubbio alcuno sulla costituzionalità delle disposizioni

del d.P.R. n. 1133 del 1952 per il profilo sollevato dalla difesa

regionale.

4. - L'ultima questione relativa alla legge impugnata riguarda

l'art. 7, secondo comma, il quale, nel disporre che la comunicazione

del diniego dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività degli

enti creditizi dev'esser data entro dodici mesi dal ricevimento delle

domande o dal richiesto completamento della documentazione da

accludere alla istanza medesima, ma in ogni caso nel termine di

diciotto mesi dal ricevimento delle domande, stabilisce che le

istanze si intendono respinte ove non si sia provveduto nei termini

suindicati. Secondo il Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, la disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con

l'art. 17, lett. e, Stat. Sic., in relazione agli artt. 9, secondo

comma, e 14 del d.P.R. 27 giugno 1985, n. 350.

La questione non è fondata.

Va, innanzitutto, precisato che la formazione del silenzio-rifiuto

in conseguenza della mancata decisione, entro il termine di dodici

mesi, sulla richiesta di autorizzazione all'esercizio dell'attività

creditizia non ha la sua base normativa nella direttiva comunitaria

cui il d.P.R. n. 350 del 1985 dà attuazione, né in alcun altro atto

normativo comunitario. La direttiva n. 77/780 si limita a disporre

che la decisione sulla predetta richiesta di autorizzazione

dev'essere presa entro dodici mesi dal ricevimento della domanda (v.

art. 3, comma sesto). È, invece, il d.P.R. n. 350 del 1985 che,

all'art. 9, secondo comma, dopo aver ripetuto la norma comunitaria,

aggiunge la disposizione relativa alla formazione del

silenzio-rifiuto, sulla cui base il Commissario dello Stato - alla

luce dell'art. 14 dello stesso decreto, il quale vincola le regioni a

statuto speciale aventi competenza in materia creditizia

all'osservanza dei principi fondamentali stabiliti dal d.P.R. n. 350

del 1985 e dalla legge di delega n. 74 del 1985 - ha sospettato

d'incostituzionalità l'art. 7, secondo comma, della legge impugnata.

Se non vi può esser dubbio che la formazione del silenzio-rifiuto

costituisca un principio fondamentale della legislazione statale in

grado di vincolare l'esercizio della competenza legislativa

concorrente che la Regione siciliana possiede in materia di

disciplina del credito, non si può certo affermare la medesima cosa

in ordine all'individuazione del termine dalla inosservanza del quale

discende quell'effetto. In relazione alla determinazione del lasso di

tempo necessario alla formazione del silenzio-rifiuto, la Regione,

ove ravvisi ragioni fondate che la inducano a discostarsi dalla

disciplina statale, può stabilire un termine diverso,

ragionevolmente proporzionato alle esigenze che ne giustificano

l'adozione.

E che tali fondate ragioni sussistano nel caso di specie non si

può, certo, dubitare. Le deliberazioni sulle istanze di

autorizzazione all'esercizio dell'attività creditizia rientrano,

infatti, tra quelle che, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 1133 del

1952, sono soggette al particolare procedimento ivi previsto, in base

al quale gli schemi di provvedimenti predisposti dalla Regione vanno

trasmessi alla Banca d'Italia, la quale ne dà comunicazione al

Ministro del Tesoro, e, su iniziativa dell'una o dell'altro, possono

essere sottoposti al parere vincolante del C.I.C.R. quando ne

ricorrano le condizioni previste dallo stesso articolo.

In relazione alla previsione ora ricordata, che rende possibile un

procedimento comportante tempi più lunghi di quelli comunemente

impiegati per l'adozione del medesimo provvedimento, non appare

irragionevole che la Regione siciliana, nell'esercizio della sua

competenza legislativa in materia di credito, abbia fissato in

diciotto mesi, anziché in dodici (come previsto dalla legislazione

statale), il termine perentorio entro il quale deve intervenire la

decisione regionale sulla richiesta di autorizzazione all'esercizio

di attività creditizie, pena la formazione del silenzio-rifiuto.