Sentenza n. 113/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma,

lettera a), numeri 1, 2, 3, 6 e 7, della legge 23 ottobre 1992, n.

421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle

discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza

e di finanza territoriale) e degli artt. 1, 6 e 7, del decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli

enti territoriali), promosso con ordinanza emessa il 2 giugno 1995

dalla Commissione tributaria di primo grado di Como sul ricorso

proposto dall'Istituto autonomo case popolari della Provincia di Como

contro la Direzione regionale delle entrate per la Lombardia, sezione

staccata di Como, iscritta al n. 666 del registro ordinanze 1995 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima

serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione dello I.A.C.P. della provincia di

Como, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 1996 il giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Gianfranco Gaffuri e Mario Giuliani per lo

I.A.C.P. della Provincia di Como e l'Avvocato dello Stato Carlo

Bafile per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Commissione tributaria di primo grado di Como, giudicando

sul ricorso proposto dall'Istituto autonomo case popolari di quella

Provincia contro la Direzione regionale delle entrate per la

Lombardia, sezione staccata di Como, al fine di ottenere il rimborso

dell'ICI versata per l'anno 1993, ha sollevato, in riferimento agli

artt. 2, 3 e 53 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, 6 e 7 del decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti

territoriali), e dell'art. 4, primo comma, lettera a), numeri 1, 2,

3, 6 e 7, della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per

la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale), nella parte in cui non prevedono l'esenzione dall'ICI

o, comunque, un trattamento differenziato per gli immobili degli

Istituti autonomi case popolari.

Il giudice a quo fa presente che il legislatore aveva tenuto conto

delle peculiari funzioni degli Iacp, esentando il loro patrimonio

immobiliare sia dall'ISI, sia dall'INVIM, e quindi osserva che l'ICI

assorbe il 34 per cento dell'importo complessivo dei canoni di

locazione percepiti, superando la quota destinata a coprire le spese

generali, di amministrazione e per le tasse e imposte; per provvedere

al pagamento di essa, soggiunge, si è fatto ricorso a somme iscritte

in bilancio per altri fini (e qui si richiamano le note n. 146/F del

22 luglio 1993 e n. 9044/A del 14 ottobre 1993 del Ministero dei

lavori pubblici). Né l'Istituto può aumentare le entrate, dal

momento che la misura del canone di locazione è rigidamente

predeterminata, sì che la conseguenza è un grave pregiudizio per

l'espletamento dei compiti istituzionali dell'Ente.

Le norme denunciate sarebbero incostituzionali, conclude il

collegio rimettente, alla luce dell'art. 53 e degli artt. 2 e 3 della

Costituzione, sia perché non vengono considerati gli scopi sociali

perseguiti, né i vincoli che gravano sull'azione dell'Istituto, sia

perché manca quel trattamento esentivo, o quanto meno differenziato,

che sarebbe necessario.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo nel senso della non fondatezza.

L'Avvocatura ricorda che all'imposta sono soggetti non solo i

fabbricati in locazione, ma anche gli altri, e in particolare quelli

destinati alla vendita e non ancora trasferiti (fabbricati-merce); il

tributo è quindi dovuto in ragione dell'esistenza del patrimonio, e

non del reddito. Né ha rilievo la circostanza che in altri casi il

legislatore abbia esentato gli immobili degli Istituti autonomi,

poiché ogni imposta ha proprie caratteristiche. D'altra parte, nel

caso di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica

con diritto al riscatto - questa la conclusione - l'ICI grava

sull'assegnatario (circolare del Ministero delle finanze 26 novembre

1993, n. 35).

3. - Si è costituito nel giudizio innanzi a questa Corte

l'Istituto autonomo case popolari della Provincia di Como, sostenendo

la fondatezza della questione e sottolineando che l'Istituto è mero

gestore del patrimonio edilizio pubblico, come risulta anche dalle

norme che dispongono la devoluzione alla Cassa depositi e prestiti

dei canoni di locazione, fatta eccezione della parte destinata alle

spese di gestione (art. 61 della legge n. 865 del 1971; art. 10 del

d.P.R. n. 1036 del 1972; art. 25 della legge n. 513 del 1977).

Secondo indagini svolte dall'associazione degli enti di edilizia

residenziale pubblica, nel 1993 è stata pagata un'imposta

patrimoniale di 290 miliardi rispetto ai 901 miliardi di canoni

percepiti: onde un effetto occulto di tipo espropriativo.

Le norme denunciate sarebbero perciò illegittime per violazione

dell'art. 53 della Costituzione, giacché non sussiste, per gli

Istituti autonomi case popolari, quella congruenza tra prelievo

fiscale e disponibilità di strumenti economici che è richiesta dal

principio di attitudine contributiva; e vi sarebbe lesione, altresì,

dei doveri di solidarietà e dei principi di eguaglianza e

ragionevolezza (artt. 2 e 3 della Costituzione).

4.1. - Nell'imminenza dell'udienza l'Istituto autonomo case

popolari di Como ha presentato memoria, insistendo sulla funzione di

utilità collettiva espletata dagli Istituti e rammentando la

normativa sulla destinazione del canone di locazione percepito (art.

19 del d.P.R. n. 1035 del 1972). Osserva, poi, come il tributo

comunale sugli immobili, qui in esame, abbia un oggetto identico a

quello dell'imposta straordinaria (salvo qualche variazione di

dettaglio inerente ai terreni e non ai fabbricati) e un contenuto

simile a quello dell'imposta che colpisce i plusvalori immobiliari.

Circa il tributo decennale sull'incremento del valore degli immobili

- da non confondere con quello prelevato all'atto del trasferimento,

che ha tutt'altro carattere - si ricorda che esso attiene a un

elemento patrimoniale, cui il soggetto passivo deve far fronte con la

rendita dell'immobile plusvalente. È dunque pertinente il richiamo

al regime di esenzione che, per tali due imposte, il legislatore ha

statuito a favore degli Istituti autonomi.

È estranea al tema, infine, la menzione fatta dall'Avvocatura

generale della disciplina degli alloggi a riscatto, dove l'imposta

patrimoniale è assolta dal beneficiario dell'assegnazione. Il caso,

invero, concerne il beneficiario che abbia già esercitato il

riscatto e sia quindi diventato proprietario dell'immobile,

usufruendo peraltro di un pagamento rateale.

4.2. - Ha presentato memoria anche l'Avvocatura generale dello

Stato, ribadendo che l'ICI, in quanto imposta patrimoniale, non ha

alcun riferimento con il reddito ed è dovuta in misura

predeterminata, indipendentemente dalla condizione dell'immobile,

senza alcuna considerazione delle circostanze di produttività. Per i

fabbricati adibiti ad abitazione principale del soggetto passivo è

concessa soltanto una detrazione, e per quelli inagibili o

inabitabili, incapaci di produrre reddito, l'imposta è ridotta del

50 per cento. Per le aree fabbricabili, essa è stabilita con

riguardo al valore venale in comune commercio; il che è coerente con

l'imposizione di tipo patrimoniale. Considerato in diritto

1. - La Commissione tributaria di primo grado di Como solleva, per

lesione degli artt. 2, 3 e 53 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 1, 6 e 7 del decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli

enti territoriali), e dell'art. 4, primo comma, lettera a), numeri 1,

2, 3, 6 e 7, della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo

per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia

di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale), nella parte in cui non prevedono l'esenzione

dall'imposta comunale sugli immobili (ICI) o, quanto meno, una

disciplina differenziata per quelli di proprietà degli Istituti

autonomi case popolari.

2. - La questione è inammissibile, nella parte che attiene agli

articoli 2 e 3 della Costituzione, e non fondata con riferimento

all'art. 53.

L'ordinanza segnala, in premessa, i problemi che l'introduzione

dell'ICI ha comportato per gli Istituti autonomi, mettendo in

evidenza come la nuova imposta comunale assorba una quota rilevante

dell'importo complessivo dei canoni di locazione percepiti; e su

questo punto richiama gli articoli 2 e 3 della Costituzione,

censurando la mancata adozione, da parte del legislatore, di quel

trattamento esentivo, o quanto meno differenziato, che la natura

degli Istituti autonomi avrebbe imposto. E, tuttavia, su tale profilo

l'ordinanza nulla aggiunge: si invoca l'art. 3 della Costituzione,

ma non si accenna neppure a quale sia, nel caso in esame, il tertium

comparationis; quanto all'art. 2 della Costituzione, la norma è

appena indicata e non si definisce in termini sufficientemente chiari

la sua pertinenza al giudizio di costituzionalità così introdotto.

L'addizione normativa chiesta alla Corte ha peraltro carattere

ambivalente, dal momento che il giudice a quo individua due

soluzioni: la completa esenzione, ai sensi dell'art. 7 del decreto

legislativo n. 504, o una qualche "differenziazione" (con ciò

alludendo, probabilmente, a una possibile riduzione dell'imposta),

senza reputare nessuna delle due costituzionalmente obbligata.

Le censure mosse sulla base dei due parametri costituzionali testé

menzionati devono, quindi, ritenersi inammissibili.

3. - Si invoca, poi, l'art. 53 della Costituzione in ragione dei

vincoli posti all'Istituto, che non può aumentare le entrate,

poiché la misura del canone di locazione è fissa. La doglianza si

fonda sul principio di capacità contributiva, secondo una

prospettiva sviluppata, in memoria e nell'udienza pubblica,

dall'Istituto autonomo case popolari di Como, parte ricorrente nel

giudizio a quo, costituitosi innanzi a questa Corte.

I redditi provenienti agli Istituti dai canoni di locazione non

consentirebbero di far fronte alla nuova imposta comunale; e non vi

sarebbe dunque quella congruenza tra prelievo fiscale e

disponibilità di strumenti economici - questa la tesi adombrata -

che è richiesta dal principio di capacità contributiva.

In proposito bisogna osservare, però, che l'ICI è conformata

quale imposta patrimoniale, è dovuta in misura predeterminata e non

si basa su indici di produttività (anche se è vero che esiste una

riduzione per i fabbricati dichiarati inagibili o inabitabili, e di

fatto non utilizzati, e che vi è una detrazione per le unità

immobiliari adibite ad abitazione principale del soggetto passivo:

art. 8 del citato decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504). E

si può aggiungere che per le aree fabbricabili l'imposta è

stabilita con riguardo al valore venale in comune commercio al 1

gennaio dell'anno di imposizione, facendo riferimento alla zona di

ubicazione, all'indice di edificabilità, alla destinazione d'uso e

ai prezzi medi della vendita di aree aventi analoghe caratteristiche

(art. 5 del citato decreto legislativo n. 504, in particolare comma

5), perché qui rilevano le potenzialità edilizie, come ha

sottolineato l'Avvocatura dello Stato, che realizzano un valore

spesso elevato rispetto a un reddito per lo più modesto.

Circa il regime delle esenzioni, di cui all'art. 7 del decreto

legislativo n. 504, non si può invocare l'art. 53 della Costituzione

affinché questa Corte rivaluti le scelte di merito compiute dal

legislatore o, con apprezzamento equitativo, introduca comunque una

qualche differenziazione, ricalcando eventualmente il meccanismo

delle riduzioni d'imposta introdotto dall'art. 8 del decreto

legislativo n. 504. In tal caso vi sarebbe, infatti, una evidente

intromissione nell'ambito della discrezionalità politica riservata

alle Camere (sulla quale v. da ultimo, in questa materia, la sentenza

n. 21 del 1996). Né l'ordinanza di rimessione adduce argomenti sulla

manifesta irragionevolezza di siffatta disciplina, tanto da indurre

questa Corte a uno scrutinio di razionalità che abbia come esito una

giustificata addizione normativa.

Quanto alla situazione gestionale degli Istituti autonomi case

popolari, va ricordato come l'art. 66, comma 9, del decreto-legge 30

agosto 1993, n. 331, convertito, con modificazioni, nella legge 29

ottobre 1993, n. 427, disponga l'adeguamento dei canoni di locazione

degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, prevedendo a tal

fine l'intervento delle Regioni. Il Comitato interministeriale per la

programmazione economica, con la deliberazione 13 marzo 1995, ha

tenuto conto della "grave situazione finanziaria in cui versano detti

Istituti, anche a causa della mancata attuazione, da parte di molte

Regioni, del disposto del citato art. 66, comma 9", e ha dettato i

criteri per la determinazione dei nuovi canoni, autorizzando gli enti

gestori ad applicarli ove ancora manchino i provvedimenti regionali

attuativi (v. il punto 8 e, segnatamente, il punto 8.7 della citata

delibera del CIPE). In tal modo, le difficoltà finanziarie in cui si

trovano attualmente gli Istituti potrebbero essere in parte superate,

anche se bisogna soggiungere che la materia, per la sua estrema

delicatezza e il particolare rilievo sociale, merita l'urgente,

attenta considerazione del Parlamento, del Governo e delle Regioni.