Sentenza n. 112/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con i seguenti ricorsi:

1) ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

23 dicembre 1971, depositato in cancelleria il 28 successivo ed

iscritto al n. 32 del registro conflitti 1971, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito di decreti del Presidente della Giunta

regionale sarda che hanno autorizzato l'emissione di titoli al

portatore di società commerciali aventi sede nell'Isola;

2) ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

12 gennaio 1972, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto

al n. 2 del registro conflitti 1972, per conflitto di attribuzione

sorto a seguito dei decreti 5 ottobre 1971, nn. 856 e 857,

dell'Assessore regionale siciliano per l'industria e il commercio,

riguardanti l'anonimato azionario delle società SEDA ed ISSA.

Visti gli atti di costituzione delle Regioni sarda e siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1972 il Giudice relatore

Michele Fragali;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, l'avv. Giuseppe Guarino,

per la Regione sarda, e l'avv. Antonio Sorrentino, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con riferimento a decreti del Presidente della Giunta

regionale sarda e rispettivamente dell'Assessore regionale siciliano

per l'industria e il commercio, che hanno autorizzato l'emissione di

nuove azioni al portatore di società commerciali aventi sede nelle

rispettive isole o hanno prorogato o confermato autorizzazioni

anteriori o concesso lo svincolo della cauzione depositata a garanzia

degli adempimenti che ineriscono ad autorizzazioni del genere, il

Presidente del Consiglio dei ministri, con atti notificati

rispettivamente il 23 dicembre 1971 ed il 12 gennaio 1972, ha ricorso a

questa Corte per conflitto di attribuzione e ha dedotto, in via

incidentale, come mezzo al fine, l'illegittimità costituzionale

rispettivamente della legge regionale sarda 12 aprile 1957, n. 10, e

della legge regionale siciliana 8 luglio 1948, n. 32, su cui si

basavano i decreti suindicati.

Il - Presidente del Consiglio ha dedotto che non rientra nella

potestà legislativa delle due Regioni modificare, in relazione alle

singole attività di propria competenza, la disciplina di materie

giuridiche, come quelle delle società e dei titoli di credito, che

hanno, nell'ordinamento generale, una loro regolamentazione unitaria

ispirata a propri principi e ad individuate esigenze generali. I

provvedimenti impugnati ledono la competenza legislativa statale nella

materia cui si riferiscono e conseguentemente la ledono le predette

leggi regionali.

Il Presidente del Consiglio ha osservato inoltre che la legge 9

ottobre 1971, n. 825, accordando al Governo una delegazione legislativa

per la riforma tributaria, ha posto fra i principi direttivi

l'abolizione delle deroghe al principio della nominatività

obbligatoria dei titoli azionari previsti nelle leggi di regioni a

statuto speciale; le due leggi regionali denunciate sono in contrasto:

a) con l'art. 3 della Costituzione, perché creano sperequazioni

nel sistema di accertamento tributario fra cittadini di diverse

regioni;

b) con l'art. 53, secondo comma, della Costituzione, perché

frustrano le finalità della riforma tributaria, che sono rivolte ad

attuare il precetto costituzionale della progressività del carico

tributario;

c) con l'art. 42, secondo comma, della Costituzione, perché solo

alle leggi dello Stato può essere riconosciuta l'idoneità a

garantire, disciplinare e limitare la proprietà privata;

d) con il limite territoriale di efficacia delle leggi regionali,

perché le azioni emesse dalle società esistenti nelle due isole

possono circolare liberamente fuori dal territorio regionale, e fuori

da tale territorio essere acquistate, negoziate, cedute, così che la

legge regionale si sovrapporrebbe geograficamente, oltre che nella

sostanza, al procedimento di accertamento fiscale apprestato dalla

legge dello Stato.

Il Presidente del Consiglio ha infine soggiunto: che la legge sarda

contrasta con l'art. 4, lett. a, dello Statuto speciale della Sardegna

e quella siciliana con l'art. 14, lett. a, dello Statuto speciale della

Sicilia; i quali, è vero, danno alle rispettive Regioni competenza in

materia di industria e di commercio, ma, dovendosi escludere il

criterio finalistico nelle delimitazioni di tale competenza, ne fanno

escludere la disciplina derogatrice alla regola della nominatività dei

titoli azionari, che attiene direttamente a rapporti di diritto privato

e strumentalmente alla riforma tributaria, esclusi dalla competenza

regionale.

2. - La Regione sarda si è costituita il 10 febbraio 1972 e quindi

fuori termine. Nel giudizio che la riguarda si è invece costituita la

Regione siciliana, la quale ha anzitutto opposto l'inammissibilità

dell'impugnazione perché i decreti cui essa si riferisce riguardano

azioni per aumento del capitale già formato con azioni al portatore,

legittimato da precedenti provvedimenti non impugnati: mancano i

termini di un conflitto di attribuzione se l'atto impugnato è

meramente strumentale o esecutivo di altro atto. La legge siciliana 8

luglio 1948, n. 32, è stata riconosciuta legittima dalla sentenza

dell'Alta Corte per la Regione siciliana 5 luglio-17 agosto 1948, la

quale preclude fra le stesse parti in causa una nuova impugnativa di

illegittimità perché intervenuta in un giudizio promosso in via

principale. I termini per l'impugnativa diretta delle leggi regionali o

statali sono di decadenza, e non avrebbero alcun significato se

l'impugnativa potesse riproporsi senza alcun limite di tempo in

occasione di un atto di applicazione delle stesse; e peraltro, perché

sia ammissibile la questione di legittimità costituzionale

incidentalmente al conflitto di attribuzione, occorre che la questione

relativa alla competenza ad emanare l'atto impugnato sia autonoma e

distinta dalla questione di incostituzionalità della legge, anche se

dalla pronuncia su quest'ultima può discendere come conseguenza la

pronuncia sulla prima. Nel merito la Regione siciliana osserva:

a) non si ipotizza la violazione dell'art. 3 della Costituzione,

perché il legislatore costituzionale ha previsto per la Regione la

possibilità di avere un proprio ordinamento tributario e quindi di un

regime regionale della materia diverso da quello dello Stato;

b) il principio della progressività dell'imposta costituisce un

criterio direttivo che va apprezzato nel suo complesso e non in

relazione a singole imposte;

c) non si scorge come la legge sulla nominatività dei titoli

costituisca un limite alla proprietà e quindi attenga a materia

riservata alla legislazione statale;

d) non sussiste la violazione del limite territoriale della

potestà legislativa della Regione, essendo essenziale che le imprese

gestite da società con azioni al portatore abbiano sede in Sicilia;

non si può ritenere che vi sia una paratia stagna fra l'economia

isolana e quella statale, che implicherebbe negare alla Regione la

possibilità di favorire in Sicilia iniziative economiche solo perché

possono essere finanziate con capitale non siciliano;

e) la legge regionale rientra nella disciplina della materia

dell'industria e del commercio, secondo la predetta sentenza dell'Alta

Corte, e non incide direttamente sui rapporti di diritto privato, tanto

più che la disciplina della materia delle azioni di società è

tuttora contenuta nel codice civile, che ammette azioni non nominative.

3. - Il Presidente del Consiglio ha depositato memoria nella quale

insiste nelle deduzioni dei ricorsi; rileva che le deduzioni della

Regione sarda sono state depositate fuori termine e, per quanto

concerne la Regione siciliana, contesta che la mancanza di impugnazione

dei decreti precedenti renda inammissibile il ricorso odierno, esclude

che la sentenza dell'Alta Corte per la Sicilia possa precludere la

questione di legittimità della legge regionale, che viene denunciata

in via incidentale e per motivi nuovi e diversi da quelli esaminati

dall'Alta Corte. Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva infine

che lo Stato tende ad ottenere una declaratoria che spetta allo Stato

di provvedere nella materia di nominatività dei titoli azionari e

quindi l'annullamento dei decreti impugnati; solo strumentalmente

chiede la declaratoria di illegittimità della legge regionale.

La Regione siciliana ha in una memoria ribadito le sue precedenti

deduzioni, quella sarda ha pure depositato una sua memoria pur

essendosi costituita intempestivamente.

4. - All'udienza del 12 aprile 1972 i difensori delle parti in

causa hanno ribadito le rispettive tesi ed insistito nelle conclusioni

già prese. Considerato in diritto :

1. - I ricorsi possono essere decisi con unica sentenza perché

concernono la stessa questione.

2. - Deve anzitutto dichiararsi l'inammissibilità della

costituzione della Regione sarda (ricorso n. 32 del 1971), perché

fatta dopo il decorso del termine tassativamente previsto, per i

procedimenti relativi a conflitti di attribuzione, nell'articolo 27,

terzo comma, delle Norme integrative per i giudizi davanti a questa

Corte.

3. - I ricorsi sono inammissibili.

In essi il conflitto di attribuzione viene prospettato sul

fondamento della mancanza di ogni competenza legislativa regionale

nella materia relativa al regime di circolazione dei titoli di credito,

alla quale si riferiscono gli atti amministrativi impugnati; ed anzi i

ricorsi si concludono con l'affermazione che i motivi di illegittimità

delle leggi regionali che hanno ammesso i titoli di credito al regime

di quelli al portatore "integrano i vizi costituzionali e statutari da

cui sono affetti, direttamente, i provvedimenti amministrativi

impugnati".

Non si prospetta cioè, nella specie, una questione di invasione

della sfera amministrativa dello Stato da parte delle Regioni, ma nella

sostanza si impugnano, in via principale, le leggi regionali sulla base

delle quali furono emanati gli atti; e si impugnano queste leggi dopo

il decorso del termine di cui agli artt. 127 della Costituzione e 31

della legge 11 marzo 1953, n. 87.

La pronuncia della Corte in materia di conflitto di attribuzione

può certo dar luogo incidentalmente ad una questione di legittimità

costituzionale, ma non può esaurirsi nella decisione di tale

questione, come avverrebbe nella specie.