Sentenza n. 111/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 226 e 1331

del Codice della navigazione e degli artt. 129 e 135 del regolamento

per la navigazione interna, approvato con D. P. 28 giugno 1949, n. 631,

promosso con ordinanza emessa il 14 febbraio 1966 dal pretore di

Venezia nel procedimento penale a carico di Basana Antonio, iscritta al

n. 65 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 118 del 14 maggio 1966.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 31 maggio 1967 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco

Casamassima, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento penale pendente a carico di Bassana

Antonio - imputato, fra l'altro, del reato previsto dall'art. 1187,

secondo comma, del Codice della navigazione, per aver condotto una

imharcazione a motore senza la preventiva autorizzazione prescritta

dall'art. 226 dello stesso Codice - il pretore di Venezia, con

ordinanza emessa in data 14 febbraio 1966, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale di detto art. 226 in relazione agli artt.

4 e 41, secondo comma, della Costituzione, nonché dell'art. 1331 dello

stesso Codice e degli artt. 129 e 135 del regolamento per la

navigazione interna, approvato con D. P. 28 giugno 1949, n. 631, in

relazione agli artt. 76, 77, 87 e 89 della Costituzione.

Riguardo alla dedotta incostituzionalità dell'art. 226 - il

quale sottopone i servizi di trasporto non di linea, di rimorchio e di

traino ad una preventiva autorizzazione da rilasciarsi dall'autorità

preposta all'esercizio della navigazione interna nelle forme e nei

limiti "che sono determinati dal regolamento"- da parte del giudice di

merito si osserva che le attività di trasporto ivi indicate

costituiscono iniziative economiche che devono svolgersi liberamente in

quanto non vengano effettuate in contrasto con l'attività sociale e in

modo da recare danno alla sicurezza, alla lilbertà e alla dignità

umana. Posto ciò, la norma apparirebbe in contrasto con l'art. 41,

secondo comma, nella Costituzione in quanto, dei due limiti previsti

dalla norma costituzionale, per costante giurisprudenza di questa Corte

(a tal proposito si cita la sentenza n. 4 del 1962), e cioè quello

sostanziale della rispondenza di essi ad un interesse pubblico e quello

formale della "riserva di legge" (che deve quanto meno porre i criteri

e le direttive idonee a delimitare l'attività dell'amministrazione in

modo che questa non sia meramente discrezionale), nella fattispecie

mentre può ritenersi soddisfatta la limitazione sostanziale, non può

del pari ritenersi adempiuta la seconda. L'art. 226, infatti, si

limiterebbe a prevedere "un'autorizzazione dell'autorità preposta

all'esercizio della navigazione interna" senza fissare condizioni al

suo rilascio, ed anzi statuendo che "le forme ed i limiti della

autorizzazione sono determinati dal regolamento", e in tal modo

conferirebbe all'amministrazione un largo margine di discrezionalità

meramente amministrativa. A ciò si aggiunge, da parte del pretore, che

neanche nel regolamento del 1949, n. 631, il cui art. 129 pure contiene

norme abbastanza dettagliate in merito alla formalità per il rilascio

della licenza, si rinverrebbe alcuna indicazione in ordine all'oggetto

del controllo della pubblica Amministrazione ed ai criteri in base ai

quali questo deve essere esercitato, giacché l'art. 129 rinvia ad un

ulteriore regolamento da emanarsi dal Ministro dei trasporti, e ciò

con dubbia ammissibilità dato che i regolamenti, ai sensi dell'art. 87

della Costituzione, sarebbero riservati soltanto al Presidente della

Repubblica.

Dalla rilevata carenza di ogni garanzia formale (riserva di legge

in senso lato) in ordine alla disciplina economica in esame,

conseguirebbe, altresì, la violazione dell'art. 4, primo comma, della

Costituzione, che riconosce il diritto al lavoro, nello specifico

aspetto, da ritenersi compreso nella formula legislativa, di diritto

alla scelta dell'occupazione.

In merito alla questione di legittimità costituzionale dell'art.

1331 del Codice della navigazione e degli artt. 129 e 135 del già

citato decreto del 1949, n. 631, il pretore, muovendo da analoga

eccezione di incostituzionalità sollevata nel giudizio di merito dalla

difesa dell'imputato, e basata sul presupposto che detto decreto

presidenziale si identifichi in una legge delegata, osserva che, se

così fosse, la norma delegante, e cioè l'art. 1331, che non contiene

alcuna prefissione di termine, sarebbe diventata illegittima con

l'entrata in vigore della nuova Costituzione repubblicana, ex art. 76,

con la ulteriore conseguenza che non poteva più emettersi nemmeno il

decreto presidenziale di cui trattasi sulla base dell'art. 1331, come

invece è avvenuto. Inoltre dalla natura legislativa del decreto

presidenziale deriverebbe la sua illegittimità per il fatto di aver

rinviato con l'art. 129 ad altro organo il completamento della

fattispecie, peraltro in materia penalmente rilevante.

Circa la natura legislativa del decreto presidenziale il pretore,

tuttavia, non nasconde le proprie perplessità, data la formulazione

dell'art. 1331, richiamato nel preambolo del decreto n. 631 del 1949 e

quella dell'art. 1330 dello stesso Codice.

Nel giudizio la parte privata non si è costituita; è intervenuto,

invece, il Presidente del Consiglio dei Ministri rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, con memoria depositata in data 3

giugno 1966.

Riguardo alla illegittimità costituzionale dell'art. 226 del

Codice della navigazione dedotta con riferimento all'art. 4 della

Costituzione, l'Avvocatura ha eccepito che la richiamata norma

costituzionale non pone in essere un diritto perfetto

costituzionalmente garantito, ma, essendo di natura programmatica,

detta al legislatore ordinario una precisa indicazione di politica

legislativa a carattere sociale diretta all'attuazione concreta della

direttiva di ordine generale contenuta nel precedente art. 3. Discende

da ciò che è compito del legislatore ordinario, nell'ambito della sua

discrezionalità, la valutazione dei mezzi, dei tempi, e dei modi con i

quali debba effettuarsi tale attuazione.

In ordine alla questione di legittimità della stessa norma dedotta

con richiamo all'art. 41, secondo comma, della Costituzione,

l'Avvocatura ne sostiene egualmente la infondatezza nel rilievo che lo

scopo della norma in esame non è già quello di disciplinare, limitare

o controllare una determinata attività economica, bensì quello di

disciplinare l'esercizio della navigazione interna, ossia l'uso di un

bene demaniale, quale indubbiamente sono le acque interne, da parte dei

privati cittadini. E poiché i beni demaniali sono amministrati dallo

Stato mediante una attività diretta alla creazione, alla conservazione

e allo sfruttamento di essi, pienamente legittimo appare il potere

discrezionale di cui lo Stato si avvale per l'esercizio di tale

attività amministrativa.

Parimenti infondata sembra all'Avvocatura la questione di

costituzionalità dell'art. 1331 del Codice della navigazione e degli

artt. 129 e 135 del D. P. 28 giugno 1949, n. 631, e ciò nella

preminente considerazione che il provvedimento previsto nell'art. 1331

va qualificato come un vero e proprio regolamento di esecuzione la cui

emanazione rientra nelle facoltà del Governo.

Ad avviso dell'Avvocatura, il carattere regolamentare della

potestà conferita dal predetto articolo risulterebbe in primo luogo

dalla formulazione e intitolazione della rubrica dell'articolo stesso

che parla di "disposizioni per l'esecuzione del codice" (in

contrapposto con la intitolazione e la formulazione dell'art. 1330 che,

invece, parla di "delega legislativa"); in secondo luogo, dalla

Relazione al codice (n. 872), nella quale si parla ripetutamente della

necessità di un regolamento; e, infine, dal rilievo che il decreto in

esame risulta emanato con la osservanza di tutte le forme stabilite per

i regolamenti, fra le quali l'audizione del parere del Consiglio di

Stato, preveduta dallo stesso art. 1331, prescrizione, questa, che è

tipica dei regolamenti di esecuzione ed è assolutamente estranea alle

norme delegate.

Affermata quindi la natura regolamentare del decreto presidenziale

del 1949, n. 631, l'Avvocatura ritiene inutile l'esame delle altre

questioni sollevate con riferimento agli artt. 129 e 135 di detto

provvedimento, non essendo consentito su di esse il sindacato di

costituzionalità che è riservato ai soli atti "aventi forza di

legge". Considerato in diritto :

1. - Nell'ordinanza si rileva che l'art. 226 del Codice della

navigazione, rinviando al regolamento tutta la disciplina

dell'autorizzazione per i servizi di trasporto, rimorchio e traino non

soggetti a concessione, sarebbe in contrasto con l'art. 41, secondo

comma, della Costituzione, per violazione della riserva di legge.

L'Avvocatura dello Stato nega che ci si trovi nel campo della

riserva di legge, sostenendo che lo scopo della norma in esame non

sarebbe quello di disciplinare, limitare o controllare una determinata

attività economica, ma quello di disciplinare l'esercizio della

navigazione interna, cioè l'uso di un bene demaniale, soggetto ad una

disciplina che rientra nella piena discrezionalità della pubblica

Amministrazione; per cui i limiti all'attività economica dei privati

costituirebbero soltanto un risultato indiretto e riflesso

dell'attività amministrativa.

La Corte non condivide questa tesi dell'Avvocatura. Essendo le

acque interne destinate all'uso pubblico generale, i privati possono

usufruirne liberamente nei limiti che solo la legge può stabilire; e

tali limiti non possono non essere ricondotti nell'ambito della

previsione fatta dall'art. 41, secondo comma, della Costituzione.

Vero è che la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto che

trattasi di riserva di legge non assoluta; ma è anche certo che,

secondo la stessa giurisprudenza, la legge non potrebbe rimandare ad un

regolamento l'intera disciplina della materia senza fissare criteri e

direttive idonee a circoscrivere il potere del Governo.

Senonché, la norma in esame deve essere interpretata non

isolatamente ma nel contesto del sistema in cui è inserita. Così

inquadrata, la norma non può essere intesa nel senso della

attribuzione al Governo di un'attività regolamentare libera da ogni

vincolo. Il regolamento può disciplinare le forme e i limiti

dell'autorizzazione, ma non può conferire all'autorità un potere

discrezionale tanto vasto da risultare praticamente non limitato e non

sindacabile.

Nel sistema del Codice, i poteri dell'autorità preposta alla

navigazione sono preordinati alla sicurezza dell'esercizio, al corretto

uso dei beni pubblici ed al rispetto del regime di essi. L'autorità

competente non può discostarsi dai fini di pubblico interesse che è

chiamata a perseguire, fini la cui determinazione non è affidata ad un

suo apprezzamento privo di limiti. Nel caso in esame, l'autorizzazione

non potrebbe essere negata senza motivazione né i motivi del diniego

potrebbero essere fondati sopra ragioni arbitrarie o diverse da quelle

imposte dai particolari fini di pubblico interesse in vista dei quali

le limitazioni dell'uso pubblico possono essere imposte. E queste

ragioni potranno essere sindacate in sede giurisdizionale.

La Corte ritiene, pertanto, che la norma in esame, interpretata nel

senso ora esposto, non violi la riserva di legge.

La norma stessa non contrasta con l'art. 4 della Costituzione,

giacché, come questa Corte altre volte ha detto, la disciplina

dell'attività privata, quando sia disposta, nei modi di legge, a

tutela di altri interessi e di altre esigenze sociali, non pone

illegittime remore al diritto di scelta dell'attività lavorativa.

2. - In questa sede non possono essere sindacate le disposizioni

del regolamento per la navigazione interna, trattandosi di un atto che

non ha forza di legge.

Il D.P. 28 giugno 1949, n. 631, è stato approvato come

regolamento, udito il parere del Consiglio di Stato e sentito il

Consiglio dei Ministri, con il richiamo dell'art. 1331 del Codice della

navigazione, il quale si è evidentemente ispirato alle norme che

presiedono alla approvazione dei regolamenti. Ciò riceve anche

conferma dal testo dell'art. 1330 dello stesso Codice, che, sotto il

titolo "delega legislativa", ha espressamente conferito tale delega,

subordinandola a limiti di tempo e di materia ed al parere di apposita

commissione.

Nella sostanza, le disposizioni contenute nel predetto decreto

mirano a disciplinare in concreto l'esercizio di poteri e di attività

nell'ambito di esecuzione delle norme del codice.

Se qualche disposizione di quel decreto esorbitasse dai limiti del

regolamento, non questa Corte ma il giudice competente potrà

sindacarla nell'ambito dei poteri che istituzionalmente gli competono

rispetto all'annullamento e alla disapplicazione delle norme

regolamentari.

Queste osservazioni, oltre che condurre alla dichiarazione di

inammissibilità della questione riguardante la legittimità del

regolamento, offrono il motivo per dichiarare infondata la questione di

legittimità dell'art. 1331, contenendo tale disposizione un richiamo

al potere regolamentare del Governo.