Sentenza n. 109/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 281, comma 2-bis, del codice di procedura penale, promosso con ordinanza emessa il

12 giugno 1993 dal Tribunale di Lecco sulla richiesta di riesame

proposta da De Marchi Piero, iscritta al n. 574 del registro

ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 41, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 1994 il Giudice

relatore Giuliano Vassalli;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Lecco, chiamato a pronunciarsi sulla richiesta

di riesame avverso il provvedimento del 25 maggio 1993 con il quale

il Giudice per le indagini preliminari presso lo stesso Tribunale

aveva applicato a De Marchi Piero, indagato, tra l'altro, del delitto

di maltrattamenti in danno della moglie e della figlia, la misura

cautelare del divieto di dimora nel comune di Calco con divieto di

espatrio, premesso che l'ordinanza impositiva del divieto di dimora

era da ritenere legittimamente emessa, ha, con ordinanza del 12

giugno 1993, sollevato, in riferimento agli artt. 3, secondo comma,

13 e 16 della Costituzione, questione di legittimità dell'art. 281,

comma 2- bis, del codice di procedura penale (introdotto dall'art. 9

del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito dalla legge 7

agosto 1992, n. 356, con modificazioni), "nella parte in cui prevede

l'automatica applicazione della misura del divieto di espatrio nel

caso di provvedimenti che impongono il divieto di dimora".

Osserva il Tribunale che, nel caso di specie, la misura

"aggiuntiva" si rivela, "oltre che gravemente pregiudizievole per

l'indagato (attesa la sua attività lavorativa, che comporta la

necessità, ampiamente documentata, di continui spostamenti

all'estero)", anche del tutto "superflua" considerando le specifiche

esigenze cautelari, da ritenere pienamente soddisfatte con

l'applicazione del solo divieto di dimora: una misura che presuppone

"il collegamento diretto fra un periculum (corrispondente ad una

delle ipotesi previste dall'art. 274) e la presenza dell'imputato in

una determinata località".

Di qui il contrasto con i canoni della proporzionalità e

dell'adeguatezza, che sono alla base del sistema delle misure

cautelari e che devono ritenersi applicativi dei princip/' enunciati

dalla Costituzione a salvaguardia di libertà fondamentali. E ciò

sia sotto il profilo della violazione dell'art. 13 sia sotto il

profilo della violazione dell'art. 16 della Costituzione. Con in

più, contrasto con il principio di eguaglianza per la ingiustificata

equiparazione ai casi in cui la limitazione del diritto di espatrio

si rivela necessaria per "tutelare il superiore interesse pubblico"

dei casi in cui il sacrificio diviene assolutamente superfluo.

L'automatismo insito nel precetto denunciato si rivela, poi, in

talune ipotesi "addirittura assurdo", come quando viene imposta la

misura del divieto di espatrio "nei confronti di persone ristrette in

carcere, agli arresti domiciliari o gravate dall'obbligo di dimora, e

che, quindi, non hanno la possibilità di circolare neppure

all'interno del territorio nazionale".

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte non è intervenuta la

parte privata né ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio

dei ministri. Considerato in diritto

1. - Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 3, secondo comma, 13 e 16 della Costituzione,

dell'art. 281, comma 2- bis, del codice di procedura penale,

introdotto dall'art. 9 del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306,

convertito dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, con modificazioni,

nella parte in cui prevede l'automatica applicazione del divieto di

espatrio nel caso in cui venga adottato un provvedimento che imponga

il divieto di dimora.

Pure se, per ragioni connesse alla rilevanza, le censure risultano

incentrate sull'assetto precettivo derivante dall'applicazione della

misura del divieto di dimora, l'illegittimità prospettata coinvolge

in effetti l'art. 281, comma 2- bis, nel suo integrale contenuto,

denunciandosi "l'automatica applicazione della misura" "in ogni caso

di provvedimento che dispone altra misura coercitiva". Inoltre, il

carattere unitario della novazione normativa rende necessaria una

verifica della legittimità costituzionale della disposizione

denunciata nella sua totalità, identica apparendo, in relazione a

ciascuna delle misure cautelari rispetto alle quali il legislatore ha

imposto la misura "aggiuntiva" in contestazione, la ratio alla base

della prescrizione secondo cui "Con l'ordinanza che applica una delle

misure coercitive previste dal presente capo, il giudice dispone in

ogni caso il divieto di espatrio".

2. - La questione è fondata.

Il divieto di espatrio, introdotto dal codice di procedura penale

del 1988 nel quadro della "previsione di misure diverse di

coercizione personale, fino alla custodia in carcere" (art. 2, n. 59,

della legge-delega 16 febbraio 1987, n. 81), rappresenta una delle

risultanti della scelta pluralistica voluta dal legislatore in

materia di misure cautelari. A tale regime fa da corollario il canone

di adeguatezza espresso dall'art. 275 c.p.p., una norma che,

nonostante le "novellazioni" introdotte dall'art. 5, primo comma, del

decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni,

dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, non pare aver perduto il suo

diretto legame con il detto principio, destinato peraltro a

confrontarsi, relativamente a taluni reati di eccezionale gravità -

con riguardo ai quali è stata imposta la necessaria applicazione

della custodia in carcere - con l'apprestamento di un assetto di

adeguatezza parzialmente tipizzato, se e sempreché non siano

acquisiti elementi dai quali risulti che non sussistano esigenze

cautelari.

Nella scala di afflittività derivante dall'applicazione degli ora

ricordati principi, il divieto di espatrio, pur occupando il primo

gradino, rappresenta una misura incidente nell'area della libertà

personale, secondo una linea cui, peraltro, era già approdata la

giurisprudenza della Corte di cassazione. Ed infatti quest'ultima,

dopo un periodo di oscillazioni, è, da tempo, pressoché costante

nel ritenere ricorribile, a norma dell'art. 111, primo comma, della

Costituzione, il provvedimento con il quale l'autorità giudiziaria

concede o nega il nulla-osta al rilascio del passaporto. E questo

"nulla-osta" è ora divenuto alla stregua del disposto dell'art. 281

del codice di procedura penale momento essenziale della misura del

divieto di espatrio. Da ciò consegue l'assoggettamento del divieto

di espatrio al regime delle misure coercitive anche per quel che

concerne le condizioni per la sua applicabilità, sia con riguardo

all'esistenza di gravi indizi di colpevolezza, sia con riferimento

alle esigenze cautelari, la cui mancata indicazione comporta la

nullità dell'ordinanza impositiva a norma dell'art. 292, primo e

secondo comma, del codice di procedura penale.

Relativamente alle esigenze cautelari il divieto di espatrio viene

contrassegnato generalmente dal pericolo di fuga, risultando, di

norma, inidoneo a fronteggiare le altre esigenze indicate nell'art.

274 del codice di procedura penale. Questa conclusione si ricava

anche dalla interferenza tra la disciplina riguardante la misura in

esame e la preesistente già ricordata disciplina sui passaporti e

sugli altri documenti validi per l'espatrio, delle quali il

legislatore ha prevenuto il sovrapporsi dettando, in sede di

coordinamento, una norma (l'art. 215 del decreto legislativo 28

luglio 1989, n. 271) con cui, appunto, si dispone l'abrogazione

dell'art. 3, primo comma, lettera c, della legge 21 novembre 1967, n.

1185, che, da un lato, precludeva il conseguimento del passaporto per

coloro contro i quali esistesse mandato o ordine di cattura e,

dall'altro lato, lo subordinava al nulla-osta dell'autorità

giudiziaria competente nei confronti delle persone assoggettate a

procedimento penale per un reato relativamente al quale la legge

consentisse l'emissione del mandato di cattura.

3. - Dunque, il divieto di espatrio, anche in forza del

progressivo attestarsi della interpretazione giurisprudenziale verso

una linea di tendenza nel senso della giustiziabilità in via

ordinaria dei provvedimenti in tema di nulla-osta per il passaporto,

viene ricondotto nell'area delle misure in qualche modo incidenti

sulla libertà personale (oltre che, ovviamente, sulla libertà di

circolazione del cittadino). E, pur rappresentando la misura

coercitiva connotata dal minor tasso di afflittività, assume,

nell'originario tessuto codicistico, un ruolo di assoluta autonomia

rispetto alle altre misure. Il che - anche prima della emanazione del

decreto-legge n. 306 del 1992 - non escludeva la possibilità di

cumulo, alle condizioni previste (art. 276 del codice di procedura

penale), con altre misure purché ognuna delle misure disposte avesse

una sua autonoma ragion d'essere e il cumulo risultasse

intrinsecamente compatibile con ciascuna delle misure adottate.

4. - L'art. 9, primo comma, del decreto-legge 8 giugno 1992, n.

306, convertito dalla legge 7 agosto 1992, n. 356, nel prescrivere

che con l'ordinanza applicativa di una delle altre misure coercitive

previste nel presente capo (e cioè, l'obbligo di presentazione alla

polizia giudiziaria, il divieto e l'obbligo di dimora, gli arresti

domiciliari, la custodia cautelare in carcere, la custodia cautelare

in luogo di cura), il giudice dispone in ogni caso il divieto di

espatrio, ha inteso "evitare che, per inerzia o dimenticanza, persone

raggiunte da misure cautelari possano liberamente espatriare senza

alcun controllo giudiziale" (così la Relazione al disegno di legge

n. 328, comunicato alla Presidenza del Senato l'8 giugno 1992). Se

questo è lo scopo che il legislatore ha inteso perseguire, una

lettura della disposizione censurata in modo da interpretarla -

conformemente al contesto normativo poggiante sui canoni di

proporzionalità e di adeguatezza - nel senso che, nell'adottare una

delle misure cautelari previste dal capo II del libro III, ad

eccezione di quella prevista dall'art. 281, il giudice debba valutare

la rispondenza alle esigenze di cui all'art. 274 del codice di

procedura penale della applicazione "aggiuntiva" del divieto di

espatrio, non si rivela percorribile. A ciò aggiungasi che l'approdo

ad un simile procedimento ermeneutico appare sicuramente precluso

dalla chiara conformazione lessicale della norma denunciata, da cui

si desume la sottrazione al giudice di ogni momento di

discrezionalità che consenta di verificare volta per volta le

esigenze cautelari che rendono necessario adottare il detto divieto

come misura accessoria.

5. - L'art. 281, comma 2- bis, interpretato nei termini ora

riferiti, contrasta, dunque, in primo luogo, con l'art. 3 della

Costituzione, apparendo intrinsecamente irragionevole un precetto

attraverso il quale si perviene a far gravare sull'indagato (o

sull'imputato), cui sia stata applicata una qualsiasi delle misure

cautelari previste nel capo II, il carico di un'ulteriore misura

afflittiva che - proprio per l'automatismo derivante dal lessico

utilizzato dalla "novella" - potrebbe rivelarsi, nel concreto,

assolutamente non rispondente ai ricordati princip/' di

proporzionalità e di adeguatezza. Senza contare che rispetto a

talune misure, direttamente incidenti sullo status libertatis (come

la custodia cautelare in carcere), il divieto di espatrio, anche

perché, almeno di norma, direttamente collegato alle esigenze

cautelari di cui all'art. 274, lettera b, del codice di procedura

penale, viene a risultare strumento assolutamente incongruo - se non

pure incompatibile - proprio in vista delle esigenze astrattamente

perseguite dall'art. 281. Ovviamente, tale divieto potrà essere

disposto dal giudice all'atto della cessazione della misura cautelare

più restrittiva. Così pure nulla impedisce al giudice di disporre

il divieto stesso come misura aggiunta ad altre (quali l'obbligo di

presentazione alla polizia giudiziaria, l'obbligo di dimora, gli

stessi arresti domiciliari) quando particolari esigenze ciò

consiglino.

6. - Risultano lesi dalla disposizione della norma sottoposta a

giudizio di costituzionalità anche gli ulteriori parametri invocati

dal ricorrente. L'art. 13, secondo comma, della Costituzione, che

postula come condizione per la legittimità dei provvedimenti

giurisdizionali comunque operanti nell'area della libertà personale

l'atto motivato dell'autorità giudiziaria, qui non richiesto in

conseguenza della predeterminazione legislativa della misura quale

necessaria conseguenza dell'adozione dei provvedimenti coercitivi

contemplati nel capo secondo del libro quarto;

l'art. 16 della Costituzione stessa, anch'esso qui correttamente

chiamato in causa per le limitazioni alla libertà di circolazione

comunque derivanti dall'automatica applicazione del divieto di

espatrio per il cittadino, senza che all'obbligo imposto di non

uscire dal territorio nazionale corrisponda un'esigenza concretamente

apprezzabile dal giudice.