Sentenza n. 109/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

17 agosto 1957, n. 843, nella parte che ha reso esecutivo in Italia

l'art. 12 dell'Accordo italo-libico del 2 ottobre 1956, promosso con

ordinanza emessa il 29 aprile 1969 dalla Corte d'appello di Catania nel

procedimento civile vertente tra Giacomazzo Michele e l'Istituto

nazionale della previdenza sociale, iscritta al n. 278 del registro

ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 200 del 6 agosto 1969.

Visti gli atti di costituzione di Michele Giacomazzo e d'intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1971 il Giudice relatore

Ercole Rocchetti;

uditi l'avv. Benedetto Bussi, per il Giacomazzo, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Cesare Soprano, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Giacomazzo Michele, cittadino italiano dipendente di società

telefoniche esercenti in Libia, era assicurato presso l'INPS e

risiedeva nella ex colonia sin dal 1936.

Rimastovi anche dopo la fine della guerra e il passaggio di

sovranità, vi risiedeva ancora alla data del 1 luglio 1957, sotto la

quale, iniziando la sua attività l'INAS, ente libico di assicurazioni

sociali, l'INPS, per effetto dell'Accordo italo-libico del 2 ottobre

1956 (reso esecutivo in Italia con legge 17 agosto 1957, n. 843),

cessò la sua attività nel territorio e cedé all'INAS le posizioni

assicurative dei cittadini italiani ancora colà residenti.

Nell'Accordo, e più specificatamente nella nota di pari data e

nell'allegato contrassegnato con la lettera Q, mentre per i cittadini

italiani, sempre a quella data residenti in Libia e che già fruivano

di pensione dell'INPS, si stabiliva che il nuovo ente libico avrebbe

dovuto praticare un trattamento non inferiore a quello in atto, per

coloro invece che, come il Giacomazzo, non avevano ancora liquidata la

loro posizione assicurativa, si stabiliva che essi avrebbero goduto

"dei benefici previsti dalla nuova legge libica", che, alla data

dell'Accordo non era stata ancora emanata.

Poiché il trattamento pensionistico determinato dalla legge libica

è stato poi inferiore a quello praticato dall'INPS, il Giacomazzo, che

asserisce avrebbe avuto diritto, in base alla legge italiana, a una

pensione mensile di circa 50.000 lire, ebbe a riceverne dall'ente

libico solo una pari a lire italiane 13.333 e cioè per un importo

persino inferiore al minimo di pensione INPS.

Nel porre in certo modo rimedio alla condizione nella quale sono

venuti a trovarsi i nostri concittadini in base all'intervenuto

trasferimento delle loro posizioni assicurative all'ente libico, sono

stati poi emanati dallo Stato italiano i due provvedimenti legislativi

12 agosto 1962, n. 1338, e 27 aprile 1968, n. 488, che hanno disposto

in loro favore la concessione di un assegno integrativo sino

all'ammontare delle nostre pensioni minime, pari a lire 18.000 mensili.

Il Giacomazzo, lamentando di essere stato danneggiato da tale

situazione, ha convenuto in giudizio l'INPS avanti al tribunale di

Siracusa per chiedere il pagamento di una integrazione mensile fra la

somma che egli percepisce in Libia e l'ammontare della intera pensione

che gli sarebbe spettata in Italia in base ai contributi versati.

Pervenuta la causa, in grado di appello, avanti la Corte di

Catania, questa, con ordinanza 29 aprile 1969, ha sollevato questione

di costituzionalità sull'art. 2 della legge 17 agosto 1957, n. 843

(che ha reso esecutivo in Italia l'art. 12 dell'Accordo con la Libia,

concluso in Roma il 2 ottobre 1956 e la nota 2 ottobre 1956), nella

parte che concerne il trasferimento all'Istituto libico delle

assicurazioni sociali delle obbligazioni derivanti dalle posizioni

assicurative acquisite nei confronti dell'INPS dai cittadini italiani

residenti in Libia alla data del 1 luglio 1957.

Secondo l'ordinanza, tali clausole dell'Accordo avrebbero violato:

1) l'art.38, secondo comma, in collegamento con l'art. 2 della

Costituzione, perché avrebbero trasferito la posizione assicurativa di

cittadini italiani a un ente straniero, sottraendoli così alla

normativa e alla tutela del nostro ordinamento giuridico, senza per

altro pattuire l'obbligo per l'ente libico di corrispondere loro

assegni di pensione non inferiori a quelli che l'INPS pratica in Italia

per i suoi assicurati, e rendendo in tal modo il loro trattamento

inadeguato alle loro esigenze di vita;

2) l'art. 3, primo comma, della Costituzione, perché avrebbero

usato ai cittadini italiani residenti ancora in Libia al 1 luglio 1957

un trattamento differenziato e deteriore rispetto a quello usato ad i

già rimpatriati a quella data, la cui posizione assicurativa non è

stata ceduta.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata.

Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il Giacomazzo il

quale, con atto del 26 agosto 1969 e con successiva memoria, ha chiesto

che venga dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma

denunciata, deducendo sostanzialmente le stesse censure prospettate

nell'ordinanza di rinvio.

È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri

a mezzo della Avvocatura generale dello Stato che, con deduzioni del 26

agosto 1969, ha chiesto che la Corte dichiari infondata la questione di

legittimità costituzionale proposta dalla Corte d'appello di Catania.

Dopo aver ricordato che l'Accordo stipulato tra l'Italia e il Regno

di Libia il 2 ottobre 1956 costituisce l'adempimento di un obbligo

assunto dallo Stato italiano con il Trattato di pace e l'attuazione di

una Risoluzione delle Nazioni Unite del 15 dicembre 1950, l'Avvocatura

osserva che tutte le disposizioni, comprese quelle impugnate, in esso

contenute, hanno lo scopo di definire e disciplinare i complessi

rapporti nascenti dal passaggio del territorio dalla sovranità dello

Stato italiano a quella del Regno di Libia, anche in relazione ai

cittadini italiani che hanno continuato a risiedere nei territori della

ex colonia.

Si rileva in proposito che il trasferimento all'ente libico delle

posizioni assicurative dei lavoratori italiani non è stato certo

predisposto al fine di sottrarre quei lavoratori alla normativa

assistenziale e previdenziale dello Stato italiano, per affidarli,

senza la previsione di specifiche garanzie, alla tutela di uno Stato

estero, ma costituisce il frutto di un'azione diplomatica diretta a

tutelare proprio gli interessi dei cittadini italiani residenti in

Libia, i quali, a causa del passaggio del territorio sotto la

sovranità del Regno di Libia, non avrebbero potuto continuare ad

essere assicurati con l'INPS.

Da questo punto di vista, secondo l'Avvocatura, dovrebbe essere

ritenuta priva di fondamento la questione di legittimità dedotta nella

ordinanza in esame.

In udienza le parti hanno ulteriormente illustrato le contrapposte

tesi difensive. Considerato in diritto :

1. - Forma oggetto del presente giudizio la legge 17 agosto 1957,

n. 843, che ha reso esecutivo in Italia l'Accordo italo-libico concluso

in Roma il 2 ottobre 1956, nella parte in cui (art. 12 e nota del detto

Accordo) ha disposto "il trasferimento all'Istituto libico di

assicurazioni sociali delle obbligazioni derivanti dalle posizioni

assicurative acquisite nei confronti dell'INPS dai cittadini italiani

residenti in Libia alla data del 1 luglio 1957" sotto la quale

quell'Istituto iniziò il suo funzionamento.

Secondo l'ordinanza di rimessione, le norme autorizzanti il

trasferimento delle dette posizioni assicurative, rendendo possibile da

parte dello Stato libico il pagamento ai cittadini italiani di assegni

di pensione uguali a quelli concessi ai propri cittadini, anche se

inferiori ai minimi praticati in Italia dall'INPS, avrebbero violato

gli artt. 38, secondo comma, 2 e 3, primo comma, della Costituzione.

2. - Quanto alla censura concernente l'art. 38, secondo comma, si

deduce più specificatamente nell'ordinanza che la violazione è posta

in evidenza dal danno cagionato ai cittadini italiani che, a causa

della cessione a un ente straniero delle loro posizioni assicurative,

sono stati privati della normativa e della tutela dell'ordinamento

nazionale, e sono stati così costretti a ricevere un trattamento

pensionistico inferiore a quello cui avrebbero avuto diritto ed

inadeguato alle loro esigenze di vita.

La questione non è fondata.

Si osserva in proposito che l'anzidetto trasferimento all'Ente

libico delle posizioni assicurative dei cittadini italiani rimasti a

risiedere e lavorare nella ex colonia, è stato determinato dalla

impossibilità per lo Stato italiano di mantenere in funzione nella

Libia, divenuta sin dal 1947, per effetto del Trattato di pace, uno

Stato indipendente e sovrano, i nostri Enti di assicurazioni sociali,

dopo che esso aveva creato un proprio organismo per assolvere quei

compiti nei confronti di tutti i residenti nel suo territorio.

Dal che non conseguiva che le posizioni assicurative dei cittadini

italiani esistenti presso l'INPS dovessero essere di necessità cedute,

perché esse avrebbero potuto anche rimanere acquisite in Italia, ma

senza possibilità di ulteriore accrescimento, in quanto i contributi

successivi di coloro che restavano a lavorare in Libia dovevano

affluire non più all'INPS, ma all'Ente assistenziale libico, a far

tempo dalla data dell'inizio della sua attività.

Il che non sarebbe stato di certo vantaggioso per i lavoratori

italiani; fra i quali una parte almeno, da presumersi preponderante

perché costituita dagli appartenenti alle classi più giovani, non

poteva avere acquisito presso l'INPS accreditamenti sufficienti ai fini

del conseguimento dei benefici assicurativi e, perciò, traeva

giovamento dalla unificazione della posizione assicurativa anteriore

con quella che veniva a crearsi nel Paese di residenza.

D'altra parte, la clausola dell'Accordo che - recepita nella legge

di esecuzione - ciò prevedeva, oltre ad aderire alla situazione

determinatasi dal passaggio di sovranità, si ispirava alla legittima

presunzione che i cittadini italiani rimasti a lavorare in Libia alla

data del 1 luglio 1957, a distanza cioè di tanti anni da quando

avevano perduto la qualità di cittadini risiedenti in colonia ed

acquisita quella di lavoratori operanti in paese straniero, vi

sarebbero restati a risiedere pure per l'avvenire, tenendo conto anche

del fatto che molti di loro vi erano addirittura nati.

La detta clausola non presentava perciò alcun aspetto che

contrastasse a principi di giustizia e di razionalità quanto al

disposto trasferimento delle posizioni assicurative dei nostri

concittadini all'Ente libico e alla conseguente loro perdita della

tutela delle nostre leggi e delle nostre istituzioni.

È però avvenuto che la Libia, nelle sue leggi in materia di

assicurazioni sociali, alla data dell'Accordo italo-libico non ancora

emanate, abbia poi determinato l'ammontare degli assegni di pensione in

misura notevolmente inferiore a quella praticata in Italia, sino al

punto da attribuire a un lavoratore, che - come quello che ha promosso

il giudizio a quo - avesse versato pressoché il massimo delle

contribuzioni, una pensione inferiore di circa un terzo alla minima

delle pensioni corrisposte in Italia.

In proposito la censura di violazione dell'art. 38, secondo comma,

si appunta sulla mancata corresponsione ai cittadini italiani rimasti

in Libia di un trattamento pensionistico idoneo a fornire ad essi

"mezzi adeguati alle loro esigenze di vita".

Ma la censura non ha fondamento perché non può essere riferito

allo Stato italiano quanto successivamente intervenuto ad opera dello

Stato libico dopo il trasferimento delle posizioni assicurative dei

nostri connazionali all'Ente libico: infatti, per le ragioni avanti

enunciate, quel trasferimento deve ritenersi legittimamente operato e

la norma che l'ha disposto immune da censure sul piano costituzionale.

Né va taciuto che lo Stato italiano, successivamente

all'intervenuta sistemazione delle loro posizioni assicurative, è

venuto ancora incontro alle necessità dei nostri lavoratori di Libia,

disponendo in loro favore, con i due provvedimenti legislativi n. 1338

del 1962 e n. 488 del 1968, l'integrazione delle loro pensioni sia pure

sino alla misura minima di quelle italiane.

3. - Insieme con la violazione dell'art. 38, secondo comma,

l'ordinanza deduce quella dell'art. 2 della Costituzione, ritenendo che

il diritto a conseguire mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in

caso di invalidità e di vecchiaia rientri fra i diritti inviolabili

dell'uomo.

La questione non è fondata.

A prescindere da ogni altra considerazione sulla classificabilità

di un diritto, solo perché costituzionalmente garantito, fra i diritti

inviolabili dell'uomo, fondandosi l'eccezione sugli stessi motivi

dedotti a sostegno della censura che investe l'articolo 38, secondo

comma, altro non occorre aggiungere per ritenerne la infondatezza.

4. - Viene infine dedotta nell'ordinanza la violazione dell'art.

3, primo comma, della Costituzione perché le norme impugnate avrebbero

usato ai cittadini italiani residenti in Libia al 1 luglio 1957 un

trattamento diverso e deteriore rispetto a quello praticato ai già

rimpatriati a quella data, rimasti assicurati con l'INPS e aventi

perciò diritto ad assegni di pensione di importo maggiore.

Ma nemmeno questa censura può ritenersi fondata: la differenza di

trattamento deriva da una circostanza di fatto che, come tale, non

rileva in questa sede, dovendosi anche tener conto che la data

discriminante non era assunta arbitrariamente, ma coincideva con quella

dell'inizio del funzionamento dell'ente libico e con la cessazione

dell'attività dei nostri organi assicurativi nel territorio.

5. - Ciò non impedisce alla Corte di auspicare, specie dopo gli

ultimi forzati rimpatri di molti altri nostri concittadini dalla Libia,

che la materia venga adeguatamente riesaminata nella competente sede

legislativa.