Sentenza n. 108/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26 della legge

1 febbraio 1989, n. 53 (Modifiche alle norme sullo stato giuridico e

sull'avanzamento dei vicebrigadieri, dei graduati e militari di

truppa dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di

finanza, nonché disposizioni relative alla Polizia di Stato, al

Corpo degli agenti di custodia e al Corpo forestale dello Stato) e

art. 124 del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento

giudiziario) promosso con ordinanza emessa il 4 marzo 1993 dal

Tribunale amministrativo regionale per la Liguria - Genova sul

ricorso proposto da Bruno Anna contro il Ministero dell'interno,

iscritta al n. 567 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,

dell'anno 1993;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 25 gennaio 1994 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Anna Bruno contro il

Ministero dell'interno, vo'lto ad ottenere l'annullamento della nota

4 ottobre 1989, con la quale il predetto Ministero ha escluso la

ricorrente dall'arruolamento nella polizia di Stato, il Tribunale

amministrativo regionale della Liguria ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 26 della legge 1 febbraio 1989,

n. 53, e dell'art. 124, terzo comma, del regio decreto 30 gennaio

1941, n. 12, in riferimento agli artt. 3; 27, primo comma; 51, primo

comma e 97, primo comma, della Costituzione.

Il giudice a quo ricorda, in fatto, che la ricorrente, dopo il

superamento delle prove concorsuali, è stata esclusa

dall'arruolamento nella polizia di Stato, per pendenza di un

procedimento penale nei confronti del fratello, sulla base delle

norme impugnate, che estendono alle forze di polizia la previsione

vigente per il concorso a uditore giudiziario, concernente la

necessità del possesso di qualità morali e di condotta

incensurabili, nonché dell'appartenenza a famiglia di estimazione

morale indiscussa. Tali disposizioni sarebbero, in primo luogo,

contrastanti con gli art. 3 e 51 della Costituzione, poiché il

legislatore, pur essendo libero di fissare i requisiti per

l'ammissione a un pubblico impiego e di limitare così il diritto

costituzionale di tutti i cittadini all'accesso agli uffici pubblici,

non può tuttavia stabilire, come accade invece nel caso, limiti non

rispondenti a criteri di logicità e non correlati a obiettivi

interessi della pubblica amministrazione, oltreché caratterizzati da

un contenuto così vago da lasciare all'esecutivo una latissima

discrezionalità. In secondo luogo, le stesse disposizioni

violerebbero l'art. 27 della Costituzione, dal momento che

stabiliscono una sorta di responsabilità oggettiva, addebitando a

soggetti diversi conseguenze di condotte altrui, conseguenze che, per

la loro gravità (perdita del posto di lavoro), sarebbero del tutto

assimilabili a sanzioni penali (v. artt. 28 e segg. c.p.). Infine, le

disposizioni impugnate contrasterebbero con l'art. 97 della

Costituzione, poiché, oltre a non poter essere giustificate sulla

base del principio del buon andamento della pubblica amministrazione,

esse non sembrano avere alcun rapporto di ragionevole congruenza con

il valore dell'imparzialità della pubblica amministrazione, non

essendo poste in vista dell'adozione di una condotta amministrativa

tale da assicurare un'esatta valutazione di tutti gli interessi

interferenti con il fine pubblico che le stesse norme intendono

primariamente tutelare.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che la questione posta dal giudice a quo sia

dichiarata non fondata.

L'interveniente osserva, innanzitutto, che il richiamo all'art. 51

della Costituzione non appare giustificato in considerazione del

rilievo che tale disposizione espressamente rinvia al legislatore

ordinario la fissazione dei requisiti per l'accesso agli uffici

pubblici. Inconferente sarebbe, altresì, l'invocazione dell'art. 27

della Costituzione, posto che quest'ultimo riguarda la

responsabilità personale in campo penale, e non già l'asserita

compressione di un proprio interesse legittimo legato

all'arruolamento quale allievo della polizia di Stato. Né, ancora,

sarebbe appropriato il richiamo all'art. 97 della Costituzione,

poiché un particolare rigore nei requisiti di accesso a determinati

uffici pubblici può, al contrario, ritenersi inteso ad assicurare il

buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione pubblica.

Infine, non meriterebbero l'accoglimento neppure le prospettate

censure d'irragionevolezza avverso il rilievo che le norme impugnate

conferiscono all'indiscussa estimazione morale della famiglia

dell'aspirante all'accesso a un ufficio di estrema importanza e

delicatezza, quale quello della polizia di Stato, dal momento che la

previsione normativa contestata appare in consonanza con il comune

sentimento attuale, secondo il quale la famiglia costituisce il

cardine della società e, come tale, è fonte e ragione

dell'evoluzione, in bene e in male, di ciascuna persona. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria ha

sollevato questione di legittimità costituzionale - in riferimento

agli artt. 3; 27, primo comma; 51, primo comma e 97, primo comma,

della Costituzione - nei confronti dell'art. 26 della legge 1

febbraio 1989, n. 53, nella parte in cui, richiedendo, ai fini

dell'accesso nei ruoli del personale della polizia di Stato, "il

possesso delle qualità morali e di condotta stabilite per

l'ammissione ai concorsi della magistratura ordinaria", rinvia

all'art. 124, terzo comma, del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12,

laddove dispone che non sono ammessi al concorso coloro che, per le

informazioni raccolte, non risultano, secondo l'apprezzamento

insindacabile del Ministro competente, appartenenti a famiglia di

estimazione morale indiscussa.

2. - La questione è fondata.

L'impugnato art. 26 della legge n. 53 del 1989 prevede, attraverso

il rinvio alle norme stabilite per l'ingresso nella magistratura

ordinaria, particolari limitazioni all'accesso nei ruoli della

polizia di Stato. Il giudice a quo non contesta la natura di tali

limitazioni, peraltro connesse all'adempimento di compiti e di doveri

legati a un ufficio di vitale importanza e di estrema delicatezza al

fine di assicurare beni pubblici fondamentali per la pacifica e

ordinata convivenza dei cittadini, ma solleva il dubbio, più

particolare, che l'appartenenza a famiglia di estimazione morale

indiscussa, ricompresa fra i requisiti per l'immissione nei ruoli del

personale della polizia di Stato, rappresenti una limitazione

irragionevole, in grado di comportare conseguenze di tipo

discriminatorio.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, risalente alle

sentenze nn. 15 e 33 del 1960, l'art. 51, primo comma, della

Costituzione, nel demandare al legislatore la fissazione dei

requisiti in base ai quali tutti i cittadini possono accedere agli

uffici pubblici, non intende, certo, sottrarre tale potere a

qualsivoglia sindacato di legittimità costituzionale sotto il

profilo della congruità e della ragionevolezza delle limitazioni

previste, come invece suppone l'Avvocatura dello Stato. Un sindacato

del genere deve essere ammesso non soltanto per motivi di ordine

generale - legati al fatto che, ogni volta che il legislatore è

tenuto a bilanciare distinti valori costituzionali, non può affatto

essere preclusa la via del controllo di questa Corte in ordine alla

congruità e alla ragionevolezza del bilanciamento compiuto - ma

anche per lo specifico motivo che lo stesso art. 51, precisando

espressamente che il predetto accesso dev'essere garantito a tutti i

cittadini "in condizioni di eguaglianza", vincola il legislatore a

sottoporre la propria discrezionalità di scelta ai rigorosi

parametri posti dall'art. 3 della Costituzione.

Questa Corte è, dunque, chiamata a esaminare la disposizione

denunciata sotto il profilo della sua congruità e ragionevolezza in

riferimento al principio costituzionale che vieta al legislatore,

nell'esercizio del suo potere discrezionale vo'lto a stabilire per

determinate categorie di pubblici uffici particolari e specifici

requisiti di accesso, di far sì che questi ultimi si traducano, in

concreto, in arbitrarie discriminazioni o in ingiustificate barriere

in ordine all'ingresso nel posto di lavoro cui si è liberamente

indirizzato il singolo cittadino. Sotto questo aspetto, il controllo

di costituzionalità di questa Corte deve tener conto del rilievo che

le garanzie predisposte dall'art. 51 della Costituzione riguardo

all'accesso dei cittadini nei pubblici uffici sono un'applicazione

particolare della generale libertà da irragionevoli limitazioni

nell'accesso al lavoro (v. spec. sentt. nn. 207 del 1976 e 61 del

1965), che, per costante giurisprudenza costituzionale, è

riconosciuta come profilo particolare del "diritto al lavoro" (art. 4

della Costituzione), un diritto più volte qualificato da questa

Corte, anche con riferimento ai pubblici uffici, come "fondamentale

diritto di libertà della persona umana" (v., ad esempio, sent. n. 45

del 1965).

3. - Considerata nel quadro dei valori costituzionali ora

accennato, la condizione per l'accesso ai ruoli del personale della

polizia di Stato, concernente l'appartenenza a famiglia di

estimazione morale indiscussa, non può ragionevolmente ricondursi

nell'ambito dei requisiti attitudinali dei singoli aspiranti, la cui

determinazione è demandata dall'art. 51, primo comma, della

Costituzione al legislatore ordinario. Quella condizione, infatti,

non riguarda capacità, attitudini o condotte relative al soggetto

interessato, ma consiste in valutazioni o in comportamenti imputati

all'ambiente familiare, che, in base a una arbitraria presunzione

legislativa, vengono automaticamente riferiti al soggetto stesso. In

conseguenza di ciò, deve ritenersi che la norma denunciata prevede

una condizione comportante una limitazione irragionevole all'accesso

ai pubblici uffici, in violazione del divieto contenuto nel principio

di eguaglianza garantito dall'art. 3, primo comma, della

Costituzione.

In realtà, la norma denunciata riflette una situazione storica

della società italiana propria di molti decenni or sono, quando la

famiglia era, di norma, l'ambito di socializzazione pressoché

esclusivo dei giovani. Ora, a seguito dell'attuazione dell'obbligo

scolastico e dello sviluppo delle possibilità reali di frequentare

gli istituti di istruzione fino al livello universitario e a seguito

dell'evoluzione dei rapporti sociali generali, che permette ai

giovani un'accresciuta possibilità di interazione in ambiti

extrafamiliari, non si può negare l'eventualità che singoli

soggetti maturino in sé stessi la credenza in valori diversi o

antitetici rispetto a quelli diffusi nelle proprie famiglie di

origine e ispirino le proprie condotte a modelli di convivenza

sociale differenti o contrari rispetto a quelli seguiti dai genitori

o da altri componenti del proprio nucleo familiare.

Pertanto, se non è irragionevole che la moralità e la condotta

di un soggetto che aspiri a entrare nei ruoli della polizia di Stato

sia accertata anche con riferimento all'atteggiamento e al

comportamento dell'interessato nei suoi ambienti di vita associata,

compresa la famiglia, è invece arbitrario, nel concreto contesto

storico appena delineato, presumere che valutazioni o comportamenti

riferibili alla famiglia di appartenenza o a singoli membri della

stessa diversi dall'interessato debbano essere automaticamente

trasferiti all'interessato medesimo.

4. - L'impugnato art. 26 della legge n. 53 del 1989, nel rinviare

ai requisiti attinenti alle finalità morali e di condotta stabilite

per l'ammissione ai concorsi della magistratura ordinaria, richiama

altresì le modalità di accertamento delle predette qualità,

modalità che consistono, in riferimento al personale della polizia

di Stato, in un provvedimento del ministro competente, contenente un

apprezzamento insindacabile delle informazioni raccolte. Anche per

questo aspetto del rinvio effettuato dall'art. 26, la norma

denunziata è chiaramente contrastante con il divieto costituzionale

di discriminazioni arbitrarie nell'accesso ai pubblici uffici.

Costituisce, infatti, un'irragionevole limitazione alla posizione

costituzionalmente garantita a ogni cittadino dall'art. 51, primo

comma, della Costituzione tanto la previsione che a base del

provvedimento diretto a negare l'accesso nei ruoli del personale

della polizia di Stato siano genericamente poste "informazioni

raccolte" da apparati amministrativi o da uffici di pubblica

sicurezza, quanto la previsione che il provvedimento stesso consista

in un "apprezzamento insindacabile del Ministro". In realtà, il

rispetto dei parametri costituzionali invocati esige che l'anzidetto

provvedimento di esclusione si basi su valutazioni imparziali aventi

ad oggetto fatti specifici e obiettivamente verificabili, valutazioni

che devono essere rese note attraverso la motivazione del

provvedimento medesimo, di modo che quest'ultimo possa essere

sottoposto all'esame degli organi giurisdizionali per l'indefettibile

difesa dei diritti soggettivi o degli interessi legittimi dei singoli

interessati (possibilità, questa, già ammessa grazie alla

"interpretazione abrogante" data alla norma denunziata dalla

giurisprudenza amministrativa). In mancanza di ciò verrebbero

frustrate quelle esigenze costituzionali, recentemente sottolineate

da questa Corte (v. sent. n. 440 del 1993), che precludono alla

pubblica amministrazione apprezzamenti di estrema latitudine o

indeterminati, proprio al fine di consentire al giudice

amministrativo la verifica della legittimità del relativo

provvedimento.

In conseguenza della pronunzia ora adottata, il rinvio al possesso

delle qualità morali e di condotta stabilite per l'ammissione ai

concorsi della magistratura ordinaria, operato dall'impugnato art. 26

ai fini dell'accesso ai ruoli del personale della polizia di Stato,

resta operante nei limiti in cui l'esclusione è prescritta, secondo

le modalità da ultimo ricordate, per "coloro che non risultano di

moralità e condotta incensurabili". Questa è, infatti, la parte

restante della norma cui l'art. 26 fa rinvio a seguito della

dichiarazione d'incostituzionalità resa con la presente decisione.

5. - Sebbene i limiti della rilevanza della questione non

consentissero al giudice a quo di estendere l'impugnazione all'art.

124, terzo comma, del regio decreto n. 12 del 1941, che di per sé

concerne l'ammissione al concorso della magistratura ordinaria,

nondimeno la disposizione appena citata va dichiarata

costituzionalmente illegittima, nelle stesse parti caducate in

riferimento al rinvio ad essa effettuato dall'art. 26 della legge n.

53 del 1989, sulla base del potere, attribuito a questa Corte

dall'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, concernente la

dichiarazione d'illegittimità costituzionale di disposizioni

legislative diverse da quelle impugnate, la cui invalidità deriva

come conseguenza della decisione adottata.

Infatti, una volta dichiarato incostituzionale il ricordato art.

26 nella parte, prima precisata, rinviante al possesso dei requisiti

richiesti per l'ammissione al concorso della magistratura ordinaria,

la medesima dichiarazione dev'essere resa ex officio in relazione

alla disposizione oggetto del rinvio, essendo quest'ultima ovviamente

identica alla norma desumibile per effetto del rinvio medesimo. Né

alcun rilievo può esser dato all'unico elemento differenziale

relativo all'applicazione dell'art. 124, terzo comma, ai concorsi dei

magistrati ordinari, consistente nel fatto che, in relazione a questi

ultimi, l'apprezzamento delle "informazioni raccolte" è riservato al

Consiglio Superiore della Magistratura, ai sensi dell'art. 46 del

decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre 1958, n. 916

(Disposizioni di attuazione e di coordinamento della legge 24 marzo

1958, n. 195, concernente la costituzione e il funzionamento del

Consiglio superiore della magistratura e disposizioni transitorie).

Anche se non si può trascurare che tale organo ha dato luogo a

prassi interpretative della disposizione esaminata fortemente

correttive, al fine di renderla meno distante dai valori consacrati

nella Costituzione, resta il fatto che, in sé considerato, l'art.

124, terzo comma, del regio decreto n. 12 del 1941 contrasta, per le

ragioni già dette, con i principi costituzionali che esigono che il

provvedimento ivi previsto sia basato su valutazioni imparziali

aventi ad oggetto fatti specifici e obiettivamente verificabili, rese

note attraverso la motivazione del provvedimento stesso.

Per effetto della dichiarazione d'illegittimità costituzionale

parziale resa ex-officio sull'art. 124, terzo comma, del regio

decreto n. 12 del 1941, viene altresì modificata la disciplina

normativa dell'accesso ai ruoli del personale delle altre forze di

pubblica sicurezza indicate nell'art. 16 della legge 1 aprile 1981,

n. 121, per le quali l'art. 26 della legge n. 53 del 1989 contiene un

rinvio alle norme sui concorsi della magistratura ordinaria identico

a quello previsto per la polizia di Stato. Anche per tali categorie,

in altre parole, la disciplina normativa residua è quella precisata

precedentemente per la polizia di Stato.