Sentenza n. 107/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 6,

della legge 25 marzo 1993, n. 81 promosso con ordinanza emessa il 14

e 26 luglio 1995 dal tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo

sul ricorso proposto da Nodari Leonardo ed altri contro

l'amministrazione comunale di Teramo ed altri, iscritta al n. 792 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Nodari Leonardo ed altri;

Udito nella udienza pubblica del 5 marzo 1996 il Giudice relatore

Renato Granata;

Uditi gli avv.ti Pietro Referza e Paolo Barile per Nodari Leonardo

ed altri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio proposto da Nodari Leonardo ed altri

contro l'amministrazione comunale di Teramo ed altri - giudizio

avente ad oggetto l'annullamento della proclamazione degli eletti e

delle operazioni elettorali per il rinnovo del consiglio comunale di

Teramo, sotto il profilo che, avvenuta la proclamazione dell'elezione

alla carica di sindaco, si è proceduto alla determinazione del

numero dei seggi spettante a ciascuna lista senza far luogo

all'attribuzione del 60% dei seggi del consiglio al gruppo di liste

collegate al sindaco proclamato eletto al primo turno - il tribunale

amministrativo regionale per l'Abruzzo (con ordinanza del 14 e 26

luglio 1995) ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 7, comma 6, della legge 25 marzo 1993, n. 81, per contrasto

con gli artt. 3, primo comma, 48, secondo comma, e 97 della

Costituzione nella parte in cui prevede il conseguimento della

maggioranza assoluta (con le parole "ma abbia superato il 50% dei

voti validi") quale condizione per l'attribuzione del 60% dei seggi

del consiglio comunale in favore delle liste o del gruppo di liste

collegate al candidato proclamato sindaco al primo turno.

Premette il tribunale rimettente che a seguito della consultazione

elettorale svoltasi il 23 aprile 1995 per l'elezione del sindaco e

del consiglio comunale del comune di Teramo (che è comune con più

di 15.000 abitanti) è risultato eletto al primo turno il candidato

alla carica di sindaco, Angelo Sperandio, avendo conseguito la

maggioranza assoluta dei voti validi. Poiché poi il gruppo di lista

collegato al candidato proclamato sindaco al primo turno aveva

conseguito solo la maggioranza relativa dei voti validi (poco oltre

il 49%) ma non la maggioranza assoluta dei voti validi (così come

prescrive l'art. 7, comma 6, cit. per l'attribuzione del c.d. premio

di maggioranza) il riparto dei seggi tra le varie liste o gruppi di

liste è avvenuto con il criterio proporzionale.

Se però - prosegue il tribunale rimettente - l'intento del

legislatore è stato quello di garantire una stabile maggioranza

consiliare in appoggio al sindaco per assicurare la governabilità

dell'ente locale, si appalesa irragionevole che l'attribuzione del

premio di maggioranza avvenga al primo turno solo nell'ipotesi in cui

la lista o le liste collegate al sindaco abbiano superato in tale

turno il 50% dei voti validi e non anche nell'ipotesi del

conseguimento di una maggioranza relativa, o di un risultato

minoritario, con il conseguente pieno dispiegarsi di quell'effetto di

trascinamento sotteso all'obbligo di collegamento e al nuovo sistema

di elezione diretta del sindaco. Se la ratio del premio di

maggioranza risiede nella stabilità dell'azione amministrativa -

osserva il tribunale rimettente - "sfugge la comprensione delle

ragioni per cui alla lista o all'aggregazione di liste collegate al

sindaco eletto al primo turno che abbia conseguito o un risultato

minoritario o, addirittura, la maggioranza relativa, ... com'è nel

caso di specie, non debba essere attribuito quell'incremento di seggi

atto a dare al comune una stabile amministrazione". Né la

discrezionalità legislativa trova, in tale ipotesi, una plausibile

giustificazione nell'interesse al rispetto del principio

proporzionalistico e di uguaglianza del voto (in relazione alla

possibilità del voto disgiunto), interesse da ritenersi recessivo

rispetto all'interesse poziore perseguito dal nuovo ordinamento volto

a favorire la costituzione di solide maggioranze consiliari di

sostegno dell'esecutivo, quale emanazione del sindaco.

Vi sarebbe poi disparità di trattamento sotto il profilo

dell'ingiustificata equiparazione di situazioni non omogenee: quella

in cui la coalizione di liste a sostegno del sindaco eletto al primo

turno non abbia conseguito il 50% dei voti validi, pur riportando la

maggioranza relativa, e quella in cui il gruppo di liste che

appoggiano il sindaco eletto nel turno di ballottaggio abbia

riportato un numero di suffragi inferiore alla lista o gruppo di

liste antagonista che ha conseguito al primo turno la maggioranza

assoluta. Solo nel secondo caso sarebbe rinvenibile una ragionevole

giustificazione dell'esclusione dell'effetto di trascinamento

conseguente all'attribuzione del premio di maggioranza.

Un ulteriore profilo di disparità di trattamento emerge poi -

secondo il tribunale rimettente - comparando la disciplina del primo

e del secondo turno. Ed infatti nel turno di ballottaggio, non

prevedendo la norma nulla in ordine al livello di consensi che deve

ottenere la lista o l'aggregazione di liste raccordatasi con il

sindaco eletto, ben può verificarsi il caso che tale lista o gruppo

di liste collegate, pur ottenendo meno voti delle liste di

opposizione, ottenga più seggi; in tal caso l'alterazione del

principio della parità dei voti espressi trova una spiegazione

nell'intento del legislatore di garantire una stabile maggioranza

consiliare in appoggio al sindaco, a favore della cui nomina,

principalmente, si è espresso il corpo elettorale. Invece - prosegue

il tribunale rimettente - non si comprende perché nella elezione del

sindaco al primo turno debba ritenersi necessaria per la lista o

gruppo di liste collegate al sindaco la maggioranza qualificata ai

fini dell'attribuzione del 60% dei seggi, e non già l'identico

livello di consensi (che la legge non specifica) previsto per il

secondo turno.

2. - Si sono costituiti Nodari Lenaro ed altri aderendo alla

prospettazione dell'ordinanza di rimessione e domandando la

dichiarazione di incostituzionalità della disposizione censurata. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione incidentale di legittimità

costituzionale - in riferimento agli artt. 3, primo comma, 48,

secondo comma, e 97 della Costituzione - dell'art. 7, comma 6, della

legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del

presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio

provinciale) nella parte in cui richiede il conseguimento della

maggioranza assoluta (con le parole ma abbia superato il 50% dei voti

validi) quale condizione per l'attribuzione del 60% dei seggi del

consiglio comunale in favore delle liste o del gruppo di liste

collegate al candidato proclamato sindaco al primo turno. In

particolare il giudice rimettente sospetta la violazione dei

parametri indicati sotto un triplice profilo: a) non viene attribuita

(negandosi l'assegnazione del premio di maggioranza) una stabile

maggioranza al sindaco eletto al primo turno, ancorché nessuna delle

liste o gruppi di liste che si sono contrapposte al candidato eletto

sindaco abbiano ottenuto la maggioranza assoluta, e quindi non viene

assicurata la governabilità dell'ente locale; b) vengono trattate in

modo eguale situazioni diseguali che richiederebbero una disciplina

differenziata (quella in cui la coalizione di liste a sostegno del

sindaco eletto al primo turno non abbia conseguito più del 50% dei

voti validi, pur riportando la maggioranza relativa, e quella in cui

il gruppo di liste che appoggiano il sindaco eletto nel turno di

ballottaggio abbia riportato un numero di suffragi inferiore alla

lista o gruppo di liste antagonista che ha conseguito al primo turno

la maggioranza assoluta); c) si determina una disparità di

trattamento della lista o gruppo di liste collegate al candidato

eletto sindaco perché, in presenza di una stessa esigenza di

assicurare la governabilità dell'ente locale, è prevista una

disciplina più favorevole per il secondo turno che non per il primo,

richiedendosi solo per quest'ultimo il requisito del raggiungimento

della maggioranza assoluta, laddove nel caso di ballottaggio può

conseguire il premio di maggioranza, perché collegata al sindaco

eletto, una lista riuscita largamente minoritaria, così che, mentre

nel primo turno vi è una mera integrazione di una maggioranza

assoluta già conseguita, invece nel secondo turno vi è (o vi può

essere) una ben più sensibile alterazione del criterio

proporzionale.

2. - La questione non è fondata.

2.1. - Innanzi tutto non è leso il principio dell'eguaglianza del

voto (art. 48, comma 2, della Costituzione), giacché questo esige

che l'esercizio del diritto di elettorato attivo avvenga in

condizioni di parità, donde il divieto del voto multiplo o plurimo,

ma non anche che il risultato concreto della manifestazione di

volontà dell'elettorato sia proporzionale al numero dei consensi

espressi, dipendendo questo invece dal concreto atteggiarsi delle

singole leggi elettorali (sent. nn. 39 del 1973, 6, 60 e 168 del

1963, 43 del 1961); fermo restando in ogni caso il controllo di

ragionevolezza.

2.2. - Né è leso il principio di eguaglianza, non essendo

comparabili il primo turno di votazioni ed il turno di ballottaggio

che rispondono a logiche diverse.

Nel primo turno l'elettorato è chiamato ad esprimersi sia per i

candidati alla carica di sindaco, sia per le liste che concorrono per

la composizione del consiglio comunale. Quindi, ancorché espresso in

un'unica scheda, il voto è doppio e, secondo una precisa e

consapevole opzione del legislatore, può essere anche disgiunto, nel

senso che è possibile che l'elettore voti per un candidato sindaco

e, contemporaneamente, per una lista ad esso non collegata.

L'ammissibilità del voto disgiunto comporta conseguentemente che

è ben possibile che in consiglio vi sia una maggioranza contrapposta

al sindaco, come anche che vi sia una situazione di equilibrio tra

consiglieri eletti nella lista o nelle liste collegate al sindaco e

consiglieri eletti in altre liste. Il legislatore, con una scelta che

rientra nell'ambito della sua discrezionalità, ha deliberatamente

escluso di assicurare comunque la maggioranza in consiglio al

candidato eletto sindaco, il quale quindi non può adagiarsi (e

puntare esclusivamente) sul suo prestigio personale, ma è stimolato

a collegarsi a liste che abbiano un effettivo consenso

nell'elettorato. Il sindaco "forte" (perché eletto al primo turno),

ma collegato ad una lista "debole" (nel senso che non raggiunge

anch'essa la maggioranza dei consensi al primo turno), risulta in

qualche modo penalizzato (come si è fatto cenno nel corso della

discussione parlamentare) per un collegamento rifiutato da una parte

del suo elettorato che, pur votando lui, non ha però votato anche la

sua lista o addirittura ha votato per una lista contrapposta. In

questa situazione il sindaco dovrà cercare una maggioranza in

consiglio perché l'elettorato, utilizzando la possibilità di voto

disgiunto, non gliel'ha assicurata. Ed il legislatore ha ritenuto di

non alterare tale situazione che riflette il possibile (e legittimo)

scostamento tra il livello dei consensi confluiti sul candidato

sindaco e quelli raccolti dalla lista (o dalle liste) ad esso

collegata.

È invece rispettosa della logica del voto disgiunto la modesta

correzione rappresentata dal premio di maggioranza operante al primo

turno che - come ha esattamente rilevato il tribunale rimettente -

vale solo a rafforzare una maggioranza assoluta già conseguita;

peraltro solo eventualmente (perché non opera non solo se a

conseguire la maggioranza assoluta sia stata una lista non collegate

al sindaco, ma anche se la lista collegata abbia conseguito già più

del 60% dei voti validi) ed in misura mobile (perché fa pari al 60%

ogni percentuale di maggioranza assoluta inferiore a tale livello).

2.3. - Nel turno di ballottaggio, invece, la prospettiva cambia

sensibilmente.

Non c'è più la possibilità di voto disgiunto, perché si vota

soltanto il candidato sindaco collegato ad una o più liste.

L'elettore quindi non può più esprimere il consenso al candidato,

contemporaneamente, però, bocciando il collegamento dal medesimo

prescelto: la sua manifestazione di volontà è necessariamente unica

e quindi più non sussiste alcun ostacolo intrinseco a valorizzare il

collegamento - nuovamente espresso in questo secondo turno mediante

l'abbinamento grafico tra il nome del candidato sindaco ed i simboli

delle liste a lui collegate - al fine di introdurre un più rigido

effetto di trascinamento attribuendo alla lista collegata al sindaco

la maggioranza assoluta dei seggi nella percentuale del 60% come

premio di maggioranza. Salva solo in questo caso l'ipotesi del già

avvenuto conseguimento, nel primo turno, della maggioranza assoluta

da parte di una lista non collegata al sindaco, eccezione questa che

rappresenta la residua proiezione, anche nel turno di ballottaggio,

dell'esigenza di tener conto del voto disgiunto.

Inoltre la evenienza in cui il premio di maggioranza è attribuito

al turno di ballottaggio è - per definizione - quella in cui il

corpo elettorale si presenta particolarmente frammentato posto che

né alcun candidato sindaco, né alcuna lista hanno ottenuto la

maggioranza assoluta dei voti validi al primo turno. Frammentazione

che invece manca nel caso in cui già il primo turno riveli

l'esistenza di un candidato sindaco "forte" che riesce a raggiungere

la maggioranza assoluta dei consensi, e l'esistenza, insieme, di una

lista a lui collegata altrettanto "forte" per aver anch'essa

conseguito la maggioranza assoluta. Frammentazione che neppure si

verifica nella ipotesi che vede contrapporsi ad un candidato sindaco

"debole", perché costretto a ricorrere al ballottaggio, una lista di

opposizione "forte", tanto da avere conseguito la maggioranza

assoluta al primo turno. È questo carattere frammentato del voto

espresso al primo turno che vale a connotare e differenziare

ulteriormente il turno di ballottaggio con premio di maggioranza; e

conseguentemente giustifica una diversa valutazione del legislatore

che, consentendo nuovi collegamenti e prevedendo un ben più

sostanzioso premio di maggioranza, mira ad incentivare nel secondo

turno una aggregazione delle forze in campo più accentuata di quella

rivelatasi insufficiente al primo turno.

In conclusione non sono comparabili, al fine dell'attribuzione del

premio di maggioranza, le due situazioni raffrontate: quella

dell'elezione del sindaco al primo turno (in cui c'è il voto anche

per una lista; c'è la possibilità del voto disgiunto e c'è la

competizione di più liste e più candidati) e quella dell'elezione

del sindaco al turno di ballottaggio (in cui il voto è unico; non si

votano le liste collegate e sono parimenti possibili nuovi

collegamenti; i candidati sono solo due).

D'altra parte la coerenza del disegno complessivo emerge anche

dall'andamento dei lavori parlamentari, i quali mostrano che, quando

il voto disgiunto non era previsto (ed anzi era espressamente

comminata la sua nullità in un primo testo unificato, elaborato in

seno alla prima commissione permanente della camera: art. 7, comma 4,

del testo presentato nella seduta del 31 luglio 1992), il premio di

maggioranza operava allo stesso modo al primo turno ed al turno di

ballottaggio. Una volta ammesso il voto disgiunto al primo turno è

stato necessario, per coerenza intrinseca della scelta operata,

distinguere anche il premio di maggioranza tra i due turni,

riducendolo sensibilmente al primo turno per lasciarlo nella sua

originaria consistenza ed effettività soltanto al turno di

ballottaggio.

2.4. - Neppure sussiste la violazione del canone del buon andamento

della pubblica amministrazione, unitamente a quello della

ragionevolezza.

Una volta che non è contestata - come il giudice a quo non

contesta - la legittimità costituzionale del principio del voto

disgiunto, e si ammette che l'adozione di tale principio rientra nei

possibili modelli elettorali che il legislatore può, nell'esercizio

della sua discrezionalità, disegnare, deve necessariamente

riconoscersi anche che la governabilità dell'ente locale non è

assunta come un valore assoluto, ma è apprezzata come valore

specificamente tutelabile (giustificandosi la alterazione del

criterio proporzionale) soltanto nel caso, di maggior allarme, della

frammentazione dei consensi espressi, che è quello del sindaco

"debole" collegato ad una o più liste "deboli" (nel senso sopra

precisato). D'altra parte, che la governabilità non sia un valore

assoluto è dimostrato proprio dall'ipotesi, che può verificarsi e

della cui legittimità non si dubita, della maggioranza assoluta

conseguita (al primo turno) dalla lista contrapposta, o comunque non

collegata, al candidato eletto sindaco. In questo caso (in cui il

rischio della c.d. "ingovernabilità" è massimo) il sindaco, salva

la facoltà di dimettersi così provocando lo scioglimento del

consiglio, deve convivere con una maggioranza a sé contrapposta; ma

ciò è conseguenza della divaricazione del consenso espresso

dall'elettorato con il voto disgiunto, divaricazione, che il

legislatore intende rispettare per non premiare (se non proprio

penalizzare, come si è prima ricordato: paragrafo 2.2) il sindaco

che si è collegato alla lista che non riscuote sufficienti consensi.

A maggior ragione non contrasta con i parametri evocati l'ipotesi

(considerata dal giudice rimettente) in cui il rischio di

"ingovernabilità" è minore perché non c'è una maggioranza

precostituita favorevole al sindaco, ma neppure ce n'è una di una

lista contrapposta o non collegata. Maggiori quindi sono gli spazi

per la mediazione politica, ferma restando anche in tal caso la

facoltà di dimissioni con conseguente scioglimento del consiglio.

3. - La affermata esclusione della violazione sia del principio di

eguaglianza e di ragionevolezza, sia di quello del buon andamento

dell'amministrazione pubblica non vuol dire, anche, che l'articolato

disegno complessivo del legislatore (frutto di un ampio dibattito

parlamentare proprio in ordine alle condizioni di operatività del

premio di maggioranza) sia privo di inconvenienti in linea assoluta;

anzi si deve ammettere che possono derivarne situazioni al limite,

nelle quali tali inconvenienti assumono particolare rilevanza, come

appunto si è verificato nel caso di specie, nel quale la lista

collegata al candidato eletto sindaco al primo turno ha mancato per

pochi voti la maggioranza assoluta, ma ha pur sempre ottenuto

un'ampia maggioranza relativa, in presenza della quale può apparire

una forzatura logica ravvisare una bocciatura, da parte

dell'elettorato, del collegamento tra il sindaco e la sua lista.

Tuttavia la ragionevolezza del sistema va valutata globalmente, e nel

suo insieme, e non già isolando ipotesi limite che enfatizzano

inconvenienti soltanto di fatto che possono verificarsi, ma che di

per sé non inficiano la logica complessiva del meccanismo

elettorale. Tanto più quando si tratta di inconvenienti che

risultano avvertiti, anche ripetutamente, nel corso dei lavori

parlamentari, ma evidentemente giudicati recessivi in sede di scelta

finale del sistema ritenuto migliore dal legislatore nell'esercizio

della sua discrezionalità.

Certamente possono ipotizzarsi condizioni meno rigorose per

l'attribuzione del premio di maggioranza al primo turno, quale il

conseguimento della maggioranza relativa (invece che assoluta) ovvero

di una meno elevata percentuale di voti (ed infatti, nel corso dei

lavori parlamentari, prima che fosse varato il testo poi approvato,

la condizione richiesta era costituita dal conseguimento del 40%,

invece che del 50%, dei voti validi: cfr. emendamento 7.89 nel testo

presentato nella seduta del 21 ottobre 1992 della menzionata prima

Commissione permanente della Camera). Ed è probabile che in tal modo

i possibili inconvenienti diminuirebbero; è certo però che si

ridurrebbe anche il rispetto della volontà dell'elettorato quanto

alla possibile bocciatura del collegamento del candidato eletto

sindaco. In realtà, come si è già accennato, si tratta di moduli

diversi, alternativi a quello recepito dalla disposizione censurata,

la eventuale adozione dei quali è rimessa alla discrezionalità del

legislatore, in quanto implicano la collocazione lungo più possibili

linee del delicato bilanciamento tra la previsione (ed il rispetto)

del voto disgiunto e la correzione dei suoi effetti mediante un

meccanismo di rettifica in senso maggioritario con incidenza

variabile a seconda della linea di bilanciamento prescelta.