Sentenza n. 105/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13, commi 4, 5 e

6, e dell'art. 14, commi 4 e 5, del decreto legislativo 25 luglio

1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la

disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello

straniero), promossi con sei ordinanze del 2 novembre 2000 (r.o. dal

n. 762 al n. 767 del 2000), otto del 4 novembre 2000 (r.o. dal n. 768

al n. 775 del 2000) e tredici del 6 novembre 2000 (r.o. dal n. 776 al

n. 788 del 2000) dal tribunale di Milano, in composizione

monocratica, iscritte nel registro ordinanze 2000 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, 1a serie speciale,

dell'anno 2000.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 2001 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1. - Con sei ordinanze in data 2 novembre 2000 (r.o. dal n. 762

al n. 767 del 2000) e con otto ordinanze in data 4 novembre 2000

(r.o. dal n. 768 al n. 775 del 2000), tutte di analogo contenuto, il

tribunale di Milano, in composizione monocratica, ha sollevato, in

riferimento all'art. 13, secondo e terzo comma, della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, commi 4, 5 e

6, e dell'art. 14, commi 4 e 5, del decreto legislativo 25 luglio

1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la

disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello

straniero), nella parte in cui non prevedono: - che la mancata

convalida del trattenimento, in caso di insussistenza dei presupposti

di cui all'art. 13 del decreto legislativo n. 286 del 1998, elida gli

effetti del provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo

di forza pubblica; - che il provvedimento di accompagnamento alla

frontiera a mezzo di forza pubblica sia comunicato all'autorità

giudiziaria ed assoggettato a convalida entro 48 ore da parte di tale

autorità.

Quanto alla rilevanza, in tutte le ordinanze si osserva che il

giudizio di convalida del trattenimento presso il centro di

permanenza temporanea e di assistenza non può "essere portato a

compimento in difetto della pregiudiziale risoluzione del dubbio di

costituzionalità gravante sull'accompagnamento coatto alla frontiera

disposto in via amministrativa", accompagnamento del quale, in sede

di convalida, devono essere accertati i presupposti di validità ai

sensi dell'art. 14, comma 4, del decreto legislativo n. 286 del 1998.

Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di

legittimità costituzionale, i remittenti rilevano che il

trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza ed

assistenza di cui al citato art. 14 è finalizzato ad assicurare

effettività alla normativa in tema di allontanamento e presuppone

che all'espulsione debba farsi luogo con accompagnamento alla

frontiera a mezzo della forza pubblica. Quest'ultimo, rendendo

suscettibile di coercitiva esecuzione il provvedimento di espulsione,

inciderebbe sulla libertà personale e dovrebbe essere assoggettato

alle garanzie poste dall'art. 13 della Costituzione. Sul punto il

tribunale di Milano richiama il costante orientamento della

giurisprudenza costituzionale che, distinguendo la diversa sfera di

operatività dei precetti posti dagli artt. 13 e 16 della

Costituzione, ha individuato l'elemento qualificante della

restrizione della libertà personale nell'assoggettamento all'altrui

potere.

I remittenti - premesso che la prerogativa costituzionale

dell'art. 13, concernendo un diritto inviolabile e fondamentale,

compete anche allo straniero - lamentano che i casi di

accompagnamento alla frontiera conseguenti a provvedimenti di

espulsione amministrativa violerebbero la riserva di giurisdizione

per la mancata previsione di un provvedimento dell'autorità

giudiziaria che dia le ragioni di quella misura, preventivamente ex

art. 13, secondo comma, della Costituzione, ovvero successivamente,

mediante convalida del giudice entro quarantotto ore, a seguito di

comunicazione da parte dell'autorità di pubblica sicurezza ex art.

13, terzo comma, della Costituzione.

Inoltre, la violazione della riserva di giurisdizione, di

immediata rilevabilità nell'ipotesi in cui lo straniero espulso

venga effettivamente accompagnato alla frontiera a mezzo della forza

pubblica (in questo caso il giudice non ne viene neanche informato),

sussisterebbe, ad avviso dei remittenti, anche quando lo straniero,

per l'impossibilità di eseguire con immediatezza l'espulsione, venga

trattenuto ai sensi dell'art. 14, comma 1, del decreto legislativo

n. 286 del 1998 presso un centro di permanenza temporanea e

assistenza. Infatti, nonostante l'art. 14, comma 4, prescriva al

giudice della convalida di valutare la sussistenza dei presupposti di

cui all'art. 13 del medesimo decreto, oggetto della convalida sarebbe

solo il provvedimento di trattenimento presso il centro. Ciò sarebbe

confermato, oltre che dalla lettera del citato art. 14, comma 4, che

sembrerebbe riferirsi al solo "provvedimento del questore", anche dal

rilievo che la mancata convalida del trattenimento non travolgerebbe

il provvedimento di "espulsione con accompagnamento", che

continuerebbe così a gravare sullo straniero.

2. - Con altre tredici ordinanze di analogo contenuto in data

6 novembre 2000 (r.o. dal n. 776 al n. 788 del 2000), il tribunale di

Milano, in composizione monocratica, ha sollevato identica questione

di legittimità costituzionale degli artt. 13, commi 4, 5 e 6, e 14,

commi 4 e 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, in

riferimento all'art. 13, secondo e terzo comma, della Costituzione.

La questione è prospettata negli stessi termini e con le stesse

argomentazioni delle ordinanze di cui al punto che precede.

Nelle tredici ordinanze in esame il tribunale di Milano ha

sollevato altresì, sempre in riferimento all'art. 13, secondo e

terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale del solo comma 5 dell'art. 14 del decreto legislativo

25 luglio 1998, n. 286, "nella parte in cui prevede che la convalida

del provvedimento del questore comporta la permanenza nel centro per

un periodo di complessivi venti giorni e non prevede che la

permanenza nel centro consegua a provvedimento motivato

dell'autorità giudiziaria per il periodo di tempo da questa

indicato, nel rispetto del limite massimo di venti giorni".

Ad avviso del giudice a quo la permanenza presso i centri (il

cosiddetto "trattenimento") sarebbe misura dall'evidente carattere

forzoso, come dimostrato: dall'assoluto divieto per lo straniero di

allontanarsi dal centro [art. 21, comma 1, del d.P.R. 31 agosto 1999,

n. 394 (Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle

disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme

sulla condizione dello straniero, a norma dell'art. 1, comma 6, del

decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286)]; dalla previsione del

potere del questore di ripristinare la misura del trattenimento senza

ritardo, con l'ausilio della forza pubblica, in caso di indebito

allontanamento (art. 14, comma 7, del d.lgs. n. 286 del 1998);

dall'attribuzione al questore della responsabilità delle misure

occorrenti per la sicurezza e l'ordine pubblico del centro, nonché

di quelle necessarie per impedire l'indebito allontanamento e per

ripristinare la misura (art. 21, comma 9, del d.P.R. n. 394 del

1999).

In sostanza, prosegue il remittente, il trattenimento pur

effettuato in strutture che non fanno capo all'amministrazione

penitenziaria, ma a quella del Ministero dell'interno integrerebbe

una forma di detenzione amministrativa che dovrebbe ricadere sotto il

disposto dell'art. 13, secondo comma, della Costituzione ed essere

quindi fondata su un atto motivato dell'autorità giudiziaria, che

non si limiti alla pura convalida dell'operato dell'autorità di

pubblica sicurezza.

In tal senso, la disposizione censurata, che prevede la convalida

del trattenimento, stabilendo che essa "comporta" la permanenza nel

centro per un periodo di complessivi venti giorni, contrasterebbe con

l'art. 13 della Costituzione, in quanto attribuirebbe a tale

provvedimento non solo la funzione di ratificare l'operato

dell'autorità di pubblica sicurezza, ma anche quella di legittimare

per il futuro la privazione della libertà personale, per un periodo

di tempo predeterminato.

Il contrasto sarebbe ancor più evidente ove si consideri che il

giudice non potrebbe in alcun modo valutare entro quali limiti il

sacrificio della libertà del trattenuto sia giustificato alla luce

delle ragioni indicate nel primo comma dell'art. 14 del decreto

legislativo n. 286 del 1998.

Quand'anche questo vaglio fosse reso possibile dalle generiche

indicazioni sul punto fornite dall'autorità di pubblica sicurezza -

conclude il giudice a quo - la disciplina in esame non consentirebbe

comunque al giudice di limitare la durata del trattenimento al

periodo di tempo ritenuto congruo rispetto alle concrete esigenze del

caso. Né, successivamente alla convalida, sarebbe possibile per il

giudice far cessare il trattenimento allorché ne venissero meno i

presupposti o qualora esso si protraesse oltre i termini.

3. - È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, e ha chiesto che la questione sia dichiarata

inammissibile o non fondata.

Secondo la difesa erariale sarebbe erroneo il presupposto da cui

muove il remittente, e cioè che l'accompagnamento alla frontiera

incida sulla libertà personale dello straniero. L'Avvocatura,

premesso che le coazioni fisiche di lieve entità non sembrerebbero

lesive del disposto dell'art. 13 della Costituzione, rileva che

l'accompagnamento avrebbe carattere meramente accessorio rispetto al

provvedimento principale di espulsione, di cui determinerebbe le

modalità esecutive. In particolare, il provvedimento espulsivo si

sostanzierebbe nell'ordine allo straniero di abbandonare il suolo

nazionale, mentre l'accompagnamento coattivo sarebbe una modalità

esecutiva complementare a tale ordine e, consistendo nella

individuazione ed esecuzione di un itinerario obbligatorio,

inciderebbe soltanto sulla libertà di circolazione.

Peraltro, una simile limitazione della libertà di circolazione

dello straniero sarebbe coerente con le garanzie previste dalla

Costituzione, corrispondendo a precise e ragionevoli esigenze di

tutela della sicurezza pubblica: la necessità di prevenire il

ritorno a situazioni di clandestinità e quella di garantire la

tenuta del sistema di contrasto dell'immigrazione illegale

integrerebbero, infatti, - secondo la difesa dello Stato - i motivi

di sicurezza che giustificano la limitazione della libertà di

circolazione.

Ad avviso dell'Avvocatura, la questione sarebbe comunque

infondata anche qualora si ritenesse che l'accompagnamento coattivo

determini una restrizione della libertà personale, perché la durata

dell'accompagnamento sarebbe circoscritta al tempo strettamente

necessario allo svolgimento del tragitto fino alla frontiera e

ricorrerebbero le ragioni di necessità ed urgenza che abilitano

l'autorità di pubblica sicurezza ad adottare provvedimenti

restrittivi della libertà personale.

In relazione a tale profilo, l'Avvocatura aggiunge che

l'esigenza, ineludibile da parte dello Stato, di presidiare le

proprie frontiere e quella di predisporre un ordinato flusso

migratorio ed una adeguata accoglienza giustificherebbero il

sacrificio minimo della libertà personale imposto allo straniero con

l'accompagnamento coattivo.

In ogni caso, secondo la difesa erariale, nelle ipotesi di

trattenimento nei centri di permanenza temporanea non si

verificherebbe alcuna violazione della riserva di giurisdizione. Il

giudice, infatti, all'atto della convalida del trattenimento nel

centro, sarebbe chiamato a valutare i presupposti di cui agli artt.

13 e 14 del decreto legislativo n. 286 del 1998 e quindi la

sussistenza delle condizioni per poter effettuare un'espulsione con

accompagnamento alla frontiera, sicché, in definitiva, dovrebbe

pronunciarsi, oltre che sulla legittimità del trattenimento, anche

su quella della misura dell'accompagnamento; pertanto, poiché la

misura del trattenimento, così come prevista dall'art. 14, avrebbe

ragione di esistere esclusivamente quale presupposto del successivo

accompagnamento in frontiera, l'Avvocatura conclude affermando che la

convalida del trattenimento comporterebbe anche quella del

provvedimento di accompagnamento alla frontiera, che non potrebbe

ritenersi sottratto al sindacato del giudice. Considerato in diritto

1. - Sollecitata da sei ordinanze del tribunale di Milano, in

composizione monocratica, del 2 novembre 2000 (r.o. dal n. 762 al

n. 767 del 2000), otto del 4 novembre 2000 (r.o. dal n. 768 al n. 775

del 2000) e tredici del 6 novembre 2000 (r.o. dal n. 776 al n. 788

del 2000), questa Corte è chiamata a pronunciarsi sulla

legittimità, in riferimento all'art. 13, secondo e terzo comma,

della Costituzione, dell'art. 13, commi 4, 5 e 6, e dell'art. 14,

commi 4 e 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo

unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione

e norme sulla condizione dello straniero). Poiché le ordinanze

propongono la medesima questione o questioni connesse, i relativi

giudizi debbono essere riuniti per essere decisi congiuntamente.

2. - Prima di dare conto dei temi affrontati dalle ordinanze di

rimessione, è opportuno richiamare, nelle sue linee essenziali, il

quadro legislativo dal quale prendono le mosse le questioni di

legittimità costituzionale proposte dal tribunale di Milano. L'art.

10 del decreto legislativo n. 286 del 1998 prevede che la polizia di

frontiera può respingere gli stranieri che si presentano ai valichi

di frontiera senza i requisiti per l'ingresso nel territorio dello

Stato. Il respingimento con accompagnamento alla frontiera è

altresì disposto dal questore nei confronti degli stranieri che,

entrando in Italia sottraendosi ai controlli di frontiera, sono

fermati all'ingresso o subito dopo o sono stati temporaneamente

ammessi nel territorio per necessità di pubblico soccorso. Il

successivo art. 13 disciplina, invece, l'espulsione amministrativa

dello straniero, che è disposta in ogni caso con decreto motivato

(art. 13, comma 3) e può avvenire in due modi: mediante intimazione

a lasciare il territorio dello Stato entro il termine di quindici

giorni e ad osservare le prescrizioni per il viaggio e per la

presentazione all'ufficio di polizia di frontiera, oppure mediante

accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.

A quest'ultima modalità si ricorre sempre quando l'espulsione

sia stata disposta dal Ministro dell'interno per motivi di ordine

pubblico o di sicurezza dello Stato, ovvero quando lo straniero si

sia trattenuto indebitamente nel territorio dello Stato oltre il

termine fissato con l'intimazione [art. 13, comma 4, lettera a)]. In

tutti gli altri casi l'accompagnamento alla frontiera, pur essendo

materialmente eseguito, come nei casi precedenti, dal questore, è

riconducibile ad un provvedimento del prefetto, il quale, in sede di

adozione del provvedimento di espulsione, potrà disporre che essa

sia eseguita mediante accompagnamento solo ove ritenga sussistente,

tenuto conto di circostanze obiettive riguardanti l'inserimento

sociale, familiare e lavorativo dello straniero, un concreto pericolo

che questi si sottragga all'esecuzione del provvedimento.

In particolare, il decreto di espulsione adottato dal prefetto ai

sensi dell'art. 13, comma 2, cui si accompagni una motivazione

circostanziata circa le ragioni che lo hanno indotto ad optare per la

espulsione immediata con accompagnamento alla frontiera anziché per

quella differita con intimazione, è il presupposto per l'esecuzione

dell'accompagnamento nei confronti dello straniero che sia entrato

nel territorio dello Stato sottraendosi ai controlli di frontiera o

non sia stato immediatamente respinto e sia privo di valido documento

attestante la sua identità e nazionalità [art. 13, comma 2, lettera

a), e comma 5]; dello straniero che si sia trattenuto nel territorio

dello Stato senza aver richiesto il permesso di soggiorno nel termine

prescritto, salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore, o il

cui permesso di soggiorno sia stato revocato o annullato o sia

scaduto da più di sessanta giorni senza che ne sia stato chiesto il

rinnovo [art. 13, comma 2, lettera b), e comma 6]; infine, dello

straniero che appartenga a categorie di persone pericolose [art. 13,

comma 2, lettera c), e comma 4, lettera b)].

Avverso i provvedimenti di espulsione adottati dal prefetto è

dato ricorso al giudice ordinario (art. 13, commi 8, 9 e 10), mentre

il decreto di espulsione emesso dal Ministro dell'interno per ragioni

di ordine pubblico o di sicurezza dello Stato può essere impugnato

dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma

(art. 13, comma 11, del decreto legislativo n. 286 del 1998).

Secondo l'art. 14 del medesimo decreto legislativo n. 286 del

1998, quando non sia possibile eseguire con immediatezza il

provvedimento di espulsione amministrativa mediante accompagnamento

alla frontiera ovvero il respingimento, perché occorre procedere al

soccorso dello straniero, ad accertamenti supplementari in ordine

alla sua identità o nazionalità ovvero all'acquisizione di

documenti di viaggio, o ancora per l'indisponibilità del vettore o

di altro mezzo di trasporto idoneo, il questore dispone che lo

straniero sia trattenuto per il tempo strettamente necessario presso

il centro di permanenza temporanea e di assistenza più vicino. Il

provvedimento che dispone il trattenimento deve essere trasmesso al

giudice senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore dalla sua

adozione affinché lo convalidi nelle successive quarantotto ore, ove

ne sussistano i presupposti e sentito l'interessato. La mancata

convalida comporta la perdita di efficacia del provvedimento, mentre

la convalida legittima il trattenimento per un periodo di complessivi

venti giorni, prorogabili dal giudice, su richiesta del questore, di

ulteriori dieci giorni.

3. - Così sommariamente ricostruita la disciplina della

espulsione amministrativa, va rilevato che in tutti i procedimenti

che hanno dato origine alle questioni di legittimità costituzionale

si versa in ipotesi di convalida di trattenimento che conseguono ad

espulsioni amministrative disposte dal prefetto; resta pertanto

estranea al presente giudizio la disciplina dell'espulsione

amministrativa per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello

Stato, di competenza del Ministro dell'interno.

In tutte le ordinanze si assume la violazione dell'art. 13,

secondo comma, della Costituzione, sul rilievo che oggetto della

convalida di cui all'art. 14, comma 4, sarebbe soltanto il

provvedimento che dispone il trattenimento presso il centro di

permanenza temporanea e assistenza e che quindi sfuggirebbe al vaglio

del giudice della convalida la misura dell'accompagnamento alla

frontiera a mezzo della forza pubblica quale modalità di esecuzione

di una espulsione amministrativa; in via subordinata si rileva che,

pure a voler ritenere che il controllo del giudice abbia ad oggetto

anche l'accompagnamento, questo non verrebbe travolto dal diniego di

convalida del trattenimento.

Qualche passaggio argomentativo e una certa ambiguità nella

formulazione dei dispositivi potrebbero indurre a ritenere che la

censura proposta come principale sia diretta contro il provvedimento

di accompagnamento alla frontiera in sé, anche indipendentemente

dall'esistenza di un provvedimento di trattenimento da convalidare.

Tuttavia il requisito della rilevanza impone di interpretare le

ordinanze di rimessione nel senso che con esse ci si limiti a dolersi

del fatto che, in sede di convalida del trattenimento presso il

centro di permanenza, non sia consentita al giudice la verifica della

legittimità dell'accompagnamento alla frontiera. Diversamente, le

ordinanze, in parte qua non potrebbero sottrarsi alla sanzione della

inammissibilità, giacché nel procedimento di convalida ex art. 14,

comma 4, può venire in considerazione solo il provvedimento di

espulsione con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza

pubblica cui faccia seguito una misura di trattenimento.

4. - La questione, la cui consistenza si è ora precisata, deve

essere dichiarata non fondata nei sensi di cui appresso si dirà.

Il trattenimento dello straniero presso i centri di permanenza

temporanea e assistenza è misura incidente sulla libertà personale,

che non può essere adottata al di fuori delle garanzie dell'art. 13

della Costituzione. Si può forse dubitare se esso sia o meno da

includere nelle misure restrittive tipiche espressamente menzionate

dall'art. 13; e tale dubbio può essere in parte alimentato dalla

considerazione che il legislatore ha avuto cura di evitare, anche sul

piano terminologico, l'identificazione con istituti familiari al

diritto penale, assegnando al trattenimento anche finalità di

assistenza e prevedendo per esso un regime diverso da quello

penitenziario. Tuttavia, se si ha riguardo al suo contenuto, il

trattenimento è quantomeno da ricondurre alle "altre restrizioni

della libertà personale", di cui pure si fa menzione nell'art. 13

della Costituzione. Lo si evince dal comma 7 dell'art. 14, secondo il

quale il questore, avvalendosi della forza pubblica, adotta efficaci

misure di vigilanza affinché lo straniero non si allontani

indebitamente dal centro e provvede a ripristinare senza ritardo la

misura ove questa venga violata.

Si determina dunque nel caso del trattenimento, anche quando

questo non sia disgiunto da una finalità di assistenza, quella

mortificazione della dignità dell'uomo che si verifica in ogni

evenienza di assoggettamento fisico all'altrui potere e che è indice

sicuro dell'attinenza della misura alla sfera della libertà

personale.

Né potrebbe dirsi che le garanzie dell'art. 13 della

Costituzione subiscano attenuazioni rispetto agli stranieri, in vista

della tutela di altri beni costituzionalmente rilevanti. Per quanto

gli interessi pubblici incidenti sulla materia della immigrazione

siano molteplici e per quanto possano essere percepiti come gravi i

problemi di sicurezza e di ordine pubblico connessi a flussi

migratori incontrollati, non può risultarne minimamente scalfito il

carattere universale della libertà personale, che, al pari degli

altri diritti che la Costituzione proclama inviolabili, spetta ai

singoli non in quanto partecipi di una determinata comunità

politica, ma in quanto esseri umani. Che un tale ordine di idee abbia

ispirato la disciplina dell'istituto emerge del resto dallo stesso

art. 14 censurato, là dove, con evidente riecheggiamento della

disciplina dell'art. 13, terzo comma, della Costituzione, e della

riserva di giurisdizione in esso contenuta, si prevede che il

provvedimento di trattenimento dell'autorità di pubblica sicurezza

deve essere comunicato entro quarantotto ore all'autorità

giudiziaria e che, se questa non lo convalida nelle successive

quarantotto ore, esso cessa di avere ogni effetto.

5. - È dunque in questo contesto normativo - in cui la

formulazione dell'art. 13, terzo comma, della Costituzione, con

riferimento alla misura del trattenimento, appare dalla legge

ricalcata alla lettera - che devono essere valutate le censure mosse

dai remittenti, secondo i quali il giudice della convalida non

potrebbe estendere la propria valutazione all'accompagnamento,

giacché questo rimarrebbe estraneo al procedimento giurisdizionale,

e in ogni caso la sanzione dell'inefficacia conseguente alla mancata

convalida del trattenimento non riguarderebbe anche l'accompagnamento

alla frontiera.

Una simile interpretazione, sorretta da argomenti testuali assai

labili, non può essere condivisa. Secondo le ordinanze di

rimessione, l'art. 14, comma 4, quando, riferendosi all'oggetto della

convalida, usa il termine "provvedimento" al singolare, intenderebbe

fare esclusivo riferimento al provvedimento del questore, autorità

competente a disporre il trattenimento, e non anche

all'accompagnamento alla frontiera (potenzialmente riconducibile a

provvedimenti di più autorità), il quale continuerebbe così a

gravare sullo straniero nonostante la mancata convalida. A tale

argomentazione è agevole opporre, già sul piano letterale, che

l'art. 14, comma 4, stabilisce che il giudice convalida il

provvedimento del questore, sentito l'interessato, solo "ove ritenga

sussistenti i presupposti di cui all'art. 13 ed al presente

articolo". Da ciò è possibile desumere che il controllo del giudice

investe non solo il trattenimento, ma anche l'espulsione

amministrativa nella sua specifica modalità di esecuzione

consistente nell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza

pubblica, regolata dall'art. 13.

Ulteriormente seguendo questa linea argomentativa, tendente a

valorizzare dati testuali, non può essere trascurato il fatto che

l'art. 14, comma 3, dispone che il questore del luogo in cui si trova

il centro trasmetta al giudice copia degli "atti": non quindi del

solo provvedimento di trattenimento, ma di tutti gli atti del

procedimento, incluso evidentemente il provvedimento di espulsione

amministrativa corredato dalle valutazioni del prefetto sulle

circostanze che lo hanno indotto a ritenere che lo straniero potesse

sottrarsi all'esecuzione di una semplice intimazione e lo hanno

persuaso a scegliere l'accompagnamento immediato come modo di

esecuzione dell'espulsione. Un simile onere di trasmissione, entro il

termine perentorio di quarantotto ore, non può avere altro

significato se non quello di rendere possibile un controllo

giurisdizionale pieno, e non un riscontro meramente esteriore, quale

si avrebbe se il giudice della convalida potesse limitarsi ad

accertare l'esistenza di un provvedimento di espulsione purchessia.

Il giudice dovrà infatti rifiutare la convalida tanto nel caso in

cui un provvedimento di espulsione con accompagnamento manchi del

tutto, quanto in quello in cui tale provvedimento, ancorché

esistente, sia stato adottato al di fuori delle condizioni previste

dalla legge.

Se a questi argomenti testuali si affiancano considerazioni di

ordine sistematico circa la collocazione e la funzione della misura

del trattenimento nel procedimento di espulsione amministrativa,

l'interpretazione restrittiva dei poteri del giudice della convalida

fatta propria dalle ordinanze di rimessione si conferma priva di ogni

consistenza. Il trattenimento costituisce la modalità organizzativa

prescelta dal legislatore per rendere possibile, nei casi

tassativamente previsti dall'art. 14, comma 1, che lo straniero,

destinatario di un provvedimento di espulsione, sia accompagnato alla

frontiera ed allontanato dal territorio nazionale. Il decreto di

espulsione con accompagnamento, che, giova ribadire, ai sensi

dell'art. 13, comma 3, deve essere motivato, rappresenta quindi il

presupposto indefettibile della misura restrittiva, e in quanto tale

non può restare estraneo al controllo dell'autorità giudiziaria.

Per eliminare ogni eventuale residuo dubbio basta considerare che

l'accompagnamento inerisce alla materia regolata dall'art. 13 della

Costituzione, in quanto presenta quel carattere di immediata

coercizione che qualifica, per costante giurisprudenza

costituzionale, le restrizioni della libertà personale e che vale a

differenziarle dalle misure incidenti solo sulla libertà di

circolazione.

È proprio muovendo da simili premesse che questa Corte, fin

dalla sentenza n. 2 del 1956, ha affermato che la traduzione del

rimpatriando con foglio di via obbligatorio è misura incidente sulla

libertà personale e, nella più recente sentenza n. 210 del 1995, ha

negato che l'ordine di rimpatrio comporti lesione dei beni protetti

dall'art. 13 della Costituzione, in considerazione del carattere

obbligatorio, ma non coercitivo, che tale ordine presenta. Ancora,

sulla distinzione tra mera obbligatorietà e coercitività della

misura si è basata la sentenza n. 194 del 1996, in tema di

accompagnamento per i necessari accertamenti tossicologici del

conducente di un veicolo in condizioni di alterazione fisica o

psichica che si possano ragionevolmente ritenere correlate all'uso di

sostanze stupefacenti o psicotrope. In quella non lontana decisione,

in effetti, per escludere la attinenza dell'accompagnamento all'area

della libertà personale è stata decisiva la considerazione che il

destinatario della misura può rifiutarsi di seguire gli agenti, pur

esponendosi in tal caso al rischio di un giudizio e di una sanzione

penale, senza però che l'autorità di polizia possa esercitare

alcuna forma di coazione fisica.

Infine, in una fattispecie assai vicina a quelle attuali, nella

sentenza n. 62 del 1994, l'espulsione con accompagnamento alla

frontiera a mezzo della forza pubblica dello straniero sottoposto a

custodia cautelare o in espiazione di una pena detentiva, anche se

residua, non superiore a tre anni, è stata ritenuta misura incidente

sulla libertà personale, sulla premessa, non esplicitata, ma non per

questo meno chiara, che il passaggio dalla condizione di detenzione

ad altra misura coercitiva determinasse una diversità di grado e non

di qualità, identica rimanendo, in entrambe le ipotesi, la natura

del bene costituzionale coinvolto.

Se pure dunque l'interpretazione prospettata dai remittenti fosse

astrattamente plausibile limitando l'analisi alla sola legge

ordinaria, è comunque la forza del precetto costituzionale dell'art.

13 a imporre una accezione piena del controllo che spetta al giudice

della convalida: un controllo che non può fermarsi ai margini del

procedimento di espulsione, ma deve investire i motivi che hanno

indotto l'amministrazione procedente a disporre quella peculiare

modalità esecutiva dell'espulsione - l'accompagnamento alla

frontiera - che è causa immediata della limitazione della libertà

personale dello straniero e insieme fondamento della successiva

misura del trattenimento.

6. - Una volta chiarito che il controllo si estende a tutti i

presupposti del trattenimento, è risolta per implicito anche

l'ulteriore questione, posta subordinatamente dai remittenti, secondo

i quali nessuna delle disposizioni censurate prevede espressamente

che il diniego di convalida sia suscettibile di incidere sul

provvedimento di espulsione con accompagnamento.

Anche in assenza di una espressa previsione in tal senso, non

può dubitarsi che, nell'ipotesi in cui il giudice ritenga

insussistenti o non congruamente motivate le ragioni per le quali

l'autorità di polizia non si sia limitata ad adottare un

provvedimento di espulsione con intimazione, ma abbia disposto

l'esecuzione dell'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera,

il diniego di convalida travolgerebbe, insieme al trattenimento,

anche la misura dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della

forza pubblica.

Se infatti presidio della libertà personale, nel sistema

delineato dall'art. 13 della Costituzione, è l'atto motivato

dell'autorità giudiziaria, non v'è alcuna possibilità di sostenere

che un atto coercitivo come l'accompagnamento, che direttamente

incide sulla libertà della persona e che è allegato come

presupposto della misura del trattenimento, possa essere assunto

dall'autorità di polizia come pienamente legittimo e ancora

eseguibile quando il giudice ne abbia accertato l'illegittimità

ponendo proprio tale accertamento a fondamento del diniego di

convalida.

7. - L'art. 14, comma 5, dell'anzidetto decreto legislativo, pur

menzionato in tutte le ordinanze, è fatto oggetto di specifica

censura soltanto nelle ordinanze dal n. 776 al n. 788 del 2000, che,

con una seconda questione, ne denunciano l'illegittimità, sempre in

riferimento all'art. 13, secondo e terzo comma, della Costituzione

"nella parte in cui prevede che la convalida del provvedimento del

questore comporta la permanenza nel centro per un periodo di

complessivi venti giorni e non prevede che la permanenza nel centro

consegua a provvedimento motivato dell'autorità giudiziaria per il

periodo di tempo da questa indicato, nel rispetto del limite massimo

di venti giorni".

La questione è infondata. Il legislatore, con valutazione che

non appare affetta da irragionevolezza, ha ritenuto che, per

rimuovere gli impedimenti all'esecuzione del provvedimento di

espulsione, sia necessario un periodo di tempo che può giungere nel

massimo a venti giorni, prorogabili di ulteriori dieci giorni a

richiesta del questore, limite varcato il quale è da ritenersi che

il trattenimento perda efficacia. Non si tratta di un tempo di

restrizione della libertà personale che deve essere consumato

interamente. È infatti previsto dall'art. 14, comma 1, del decreto

legislativo di cui si tratta che lo straniero deve essere trattenuto

"per il tempo strettamente necessario" e quindi, concorrendone le

condizioni, la misura deve cessare prima dello spirare del termine

ultimo. Il fatto che la convalida si riferisca all'operato

dell'autorità di pubblica sicurezza e, insieme, costituisca titolo

per l'ulteriore trattenimento fino al limite dei venti giorni, non

comporta alcuna violazione della riserva di giurisdizione posta

dall'art. 13 della Costituzione, giacché il trattenimento

convalidato è riferibile, sia per la restrizione già subita, sia

per il periodo residuo entro il quale può protrarsi, ad un atto

motivato dell'autorità giudiziaria.