Sentenza n. 103/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15- bis della

legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione

della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di

manifestazione di pericolosità sociale), introdotto dall'art. 1 del

decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164 (Misure urgenti per lo

scioglimento dei consigli comunali e provinciali e degli organi di

altri enti locali, conseguente a fenomeni di infiltrazione e di

condizionamento di tipo mafioso), convertito con modificazioni dalla

legge 22 luglio 1991, n. 221, promosso con ordinanza emessa l'8

luglio 1992 dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sui

ricorsi riuniti proposti da Frustagli Domenico ed altri c/Presidenza

del Consiglio dei Ministri ed altri, iscritta al n. 681 del registro

ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 45, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione di Picciolo Guglielmo, ed altro,

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1993 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Udito l'avvocato Alfredo Cordone per Picciolo Guglielmo, ed altro,

e l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio sui ricorsi per l'annullamento di

due decreti del Presidente della Repubblica, entrambi in data 30

settembre 1991, con i quali era stato disposto rispettivamente lo

scioglimento del consiglio comunale di S.Andrea Apostolo dello Jonio

e lo scioglimento del consiglio comunale di Trabia, il Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio, con ordinanza dell'8 luglio

1992, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 5, 24, 48, 51, 97,

113, 125 e 128 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 15- bis della legge 19 marzo 1990, n. 55,

che consente l'adozione di provvedimenti di scioglimento di consigli

comunali (e provinciali), con decreto del Presidente della Repubblica

adottato su proposta del Ministro dell'interno, previa deliberazione

del Consiglio dei Ministri, allorché " .. emergono elementi su

collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la

criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli

amministratori stessi, che compromettono la libera determinazione

degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni

comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi

alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e

perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica" (comma

1 dell'art. 15- bis della legge n. 55 del 1990, introdotto dall'art.

1 del decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164, convertito con

modificazioni dalla legge 22 luglio 1991, n. 221).

1.1. - Il Tribunale remittente, in relazione ad eccezione di

inammissibilità dei ricorsi (promossi da taluni componenti dei

consigli comunali disciolti, uti singuli) sollevata dall'Avvocatura

erariale nel giudizio a quo, premette innanzitutto che ai

provvedimenti impugnati non può riconoscersi la natura di atti

politici, come tali sottratti al sindacato giurisdizionale, dovendosi

optare per una individuazione restrittiva della categoria degli atti

politici, alla luce del principio costituzionale di indefettibilità

della tutela giurisdizionale avverso gli atti della pubblica

amministrazione, e per la necessaria delimitazione di quella

categoria ai soli atti che attengono alla direzione suprema e

generale dello Stato, considerato nella sua unità; connotati,

questi, non ravvisabili, per il giudice a quo, nei decreti

presidenziali di scioglimento.

2. - Nel merito, il Tribunale amministrativo regionale dubita

della legittimità costituzionale della norma indicata, in quanto:

a) consente di attribuire rilevanza a "collegamenti indiretti"

di taluni amministratori con la criminalità organizzata;

b) prevede lo scioglimento dell'intero organo elettivo anche in

presenza di collegamenti - nel senso detto - riguardanti soltanto

alcuni amministratori;

c) stabilisce il permanere degli effetti dello scioglimento per

un periodo da dodici a diciotto mesi.

2.1. Il giudice remittente muove dall'inquadramento della norma

impugnata nel contesto delle disposizioni finalizzate - come quella -

alla difesa delle amministrazioni locali dall'ingerenza o

dall'influenza della criminalità: l'art. 40 della legge 8 giugno

1990, n. 142, di riforma delle autonomie locali, che prevede la

possibilità di sospensione e rimozione degli amministratori degli

enti locali quando siano imputati di un reato previsto dalla legge 13

settembre 1982, n. 646 (legge che ha tra l'altro istituito il reato

di associazione di tipo mafioso) o sottoposti a misura di prevenzione

- generica, a norma della legge n. 1423 del 1956, o qualificata, a

norma della legge n. 575 del 1965 - o a misura di sicurezza; e l'art.

15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, che ha previsto la sospensione

obbligatoria degli amministratori degli enti locali sottoposti a

procedimento penale per il delitto di associazione di tipo mafioso o

per delitti di favoreggiamento commessi in relazione al primo, ovvero

ancora soggetti all'applicazione, anche con provvedimento non

definitivo, di una misura di prevenzione a norma della citata legge

n. 575 del 1965.

In questo contesto, la norma impugnata si caratterizza - ad avviso

del giudice a quo - per un minore grado di spessore probatorio

richiesto quanto al presupposto sostanziale ivi considerato (i

"collegamenti" con la criminalità organizzata), rispetto agli

elementi richiesti sia per il promovimento dell'azione penale sia per

l'adozione della misura preventiva.

In tal modo, l'apprezzamento della sussistenza di collegamenti tra

l'organo elettivo e la criminalità organizzata viene ad essere

affidato a valutazioni, di consistenza inferiore anche a quella

richiesta per gli elementi indiziari, che non consentono un adeguato

controllo in sede giurisdizionale; di qui il dubbio di conformità ai

principi di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e di buon

andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della

Costituzione), sia nel raffronto con le altre norme sopra indicate,

meno "afflittive" - in quanto limitate al singolo amministratore - e

tuttavia ancorate a presupposti maggiormente verificabili, sia per le

insufficienti garanzie di obiettività e coerenza rispetto alla

finalità della norma.

Ulteriore violazione del principio di ragionevolezza della legge

è ravvisata dal tribunale remittente nel fatto che la norma prevede

lo scioglimento dell'intero consiglio comunale, pur in presenza di

"collegamenti" con la criminalità organizzata solo di alcuni

consiglieri comunali. Tale previsione, che caratterizza la misura in

senso sanzionatorio, finisce per colpire anche i componenti

dell'organo che sono estranei al collegamento con il crimine

organizzato, vulnerando il principio di personalità della

responsabilità.

I profili critici indicati si riflettono poi, secondo il tribunale

remittente, anche sulla effettività e pienezza della tutela

giurisdizionale (artt. 24 e 113 della Costituzione) riducendosi la

possibilità di controllo della legittimità dell'operato della

pubblica amministrazione, tanto più quanto meno "percepibili" sono i

dati e gli elementi assunti a base del giudizio di collegamento tra

organo elettivo e criminalità organizzata.

Ulteriore parametro costituzionale violato, in questa prospettiva,

è ravvisato nell'art. 51 della Costituzione, giacché la garanzia di

accesso alle cariche elettive "non può non includere .. il

mantenimento della carica conseguita e l'esercizio delle relative

funzioni"; la norma denunziata non rispetta la necessità,

sottolineata dalla Corte costituzionale, che la disciplina della

materia, affidata dal precetto costituzionale al legislatore

ordinario, sia immune da genericità o indeterminatezza.

Quanto alla durata dello scioglimento dell'organo elettivo,

fissata dalla norma (comma 3 dell'art. 15- bis della legge n. 55 del

1990) tra i dodici e i diciotto mesi, il Tribunale Amministrativo

Regionale per il Lazio dubita che la previsione sia conforme a

Costituzione per vari profili:

a) perché tale protratta efficacia dello scioglimento comporta

la sospensione sia del diritto di elettorato attivo, che l'art. 48

della Costituzione consente di limitare solo per le cause -

incapacità civile, sentenza penale irrevocabile, indegnità morale -

ivi elencate, sia del diritto di elettorato passivo (art. 51 della

Costituzione);

b) perché determina la "sospensione dell'autonomia degli enti

locali", garantita dagli articoli 5 e 128 della Costituzione;

c) perché la rimessione alla discrezionalità

dell'amministrazione della determinazione in concreto della durata

dello scioglimento, in difetto di un parametro normativo, sottrae la

scelta al sindacato giurisdizionale, violando l'art. 24 della

Costituzione e altresì gli artt. 5, 48, 51 "e 125" della

Costituzione, per le ragioni già esposte riguardo agli altri profili

della questione.

3. - Si sono costituiti in giudizio Guglielmo Picciolo e Giuseppe

di Vittorio, ricorrenti nel giudizio a quo quali componenti del

disciolto consiglio comunale di Trabia, i quali hanno ulteriormente

sviluppato le argomentazioni già proposte nell'ordinanza di

rimessione, concludendo per una richiesta di declaratoria di

illegittimità costituzionale della norma impugnata.

4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, che ha

chiesto che la questione venga dichiarata inammissibile e comunque

infondata.

4.1. - L'Avvocatura rileva che i ricorsi proposti nel giudizio a

quo sono volti all'annullamento di decreti di scioglimento ai quali

deve riconoscersi natura di atti politici, contro i quali non è

consentito sindacato giurisdizionale, ai sensi dell'art. 31 del Testo

Unico delle leggi sul Consiglio di Stato 26 giugno 1924, n. 1054; di

qui la richiesta di declaratoria di inammissibilità della questione

per difetto di rilevanza nel giudizio medesimo.

Alla qualificazione come "atti politici" dei provvedimenti di

rigore adottati a norma dell'art. 15-bis della legge n. 55 del 1990,

l'Avvocatura perviene attraverso una ampia disamina dei caratteri

qualificanti di tali misure, alla luce delle finalità perseguite dal

legislatore e del tipo di procedimento configurato per la loro

adozione.

I provvedimenti in questione hanno carattere di specialità

rispetto alle ipotesi di scioglimento delle assemblee elettive degli

enti locali già contemplate nell'ordinamento; tale specialità,

manifestata dalla clausola di esclusione con cui la norma denunziata

esordisce "Fuori dei casi contemplati dall'art. 39 della legge 8

giugno 1990, n. 142.."), attiene sia alle ipotesi più consuete di

scioglimento per motivi amministrativi sia al caso di scioglimento

"per gravi motivi di ordine pubblico", già previsto nell'art. 323

del T.U. della legge comunale e provinciale n. 148 del 1915 e oggi

previsto nel citato art. 39 della legge n. 142 del 1990, come è

comprovato dal fatto che, in situazioni di concorso di ipotesi di

scioglimento ( ex legge n. 142 del 1990 ed ex art. 15- bis legge n.

55 del 1990) si fa comunque luogo alla più incisiva misura prevista

dalla norma impugnata (comma 6 dell'art. 15- bis citato).

La finalità che il legislatore ha avuto di mira, dunque, è stata

quella di superare la tradizionale delimitazione del concetto di

"ordine pubblico" già in precedenza legittimante provvedimenti di

scioglimento di organi elettivi locali, concetto riferito alla

sicurezza e alla quiete pubblica (Corte costituzionale, sent. n. 40

del 1961); l'emergenza rappresentata dal crescente condizionamento di

organizzazioni criminali sui pubblici poteri in ambito locale ha

determinato la necessità di un superamento di quei tradizionali e

limitati istituti, in ragione del carattere realmente eversivo

dell'operato della criminalità organizzata di stampo mafioso.

Le misure di rigore rispondono così ad esigenze generali e

unitarie di difesa dello Stato dall'aggressione di contro-poteri

criminali; siffatte connotazioni si riflettono del resto - osserva

l'Avvocatura - nel procedimento: l'adozione della misura è affidata

alla delibera del Consiglio dei Ministri - il cui intervento non è

viceversa previsto nelle ipotesi "ordinarie" di scioglimento - che è

trasmessa al Presidente della Repubblica per l'emanazione e

contestualmente è trasmessa alle Camere, prima ancora

dell'esecutività del provvedimento, per evidenti esigenze di

controllo politico anticipato, laddove per l'art. 323 del T.U. n. 148

del 1915 era previsto solo un sindacato a posteriori sull'operato del

Governo, e per l'art. 39 della legge n. 142 del 1990 i provvedimenti

di controllo degli organi sono comunicati al termine dell'iter di

formazione degli stessi. Tali peculiarità sostanziali e

procedimentali, in definitiva, rendono le misure di scioglimento in

argomento piuttosto assimilabili allo scioglimento dei consigli

regionali per ragioni di sicurezza nazionale, a norma dell'art. 126,

terzo comma, della Costituzione, misura cui si riconosce generalmente

la natura di atto politico, non sindacabile in sede di giurisdizione

amministrativa bensì in sede di conflitto di attribuzioni dinanzi

alla Corte costituzionale in virtù dell'espresso disposto dell'art.

134 della Costituzione (che in ogni caso non riguarda i comuni e le

province).

Del resto - conclude l'Avvocatura - se autorevoli opinioni

attribuiscono natura di atto politico allo scioglimento di consigli

comunali e provinciali per motivi di ordine pubblico già previsto

dall'art. 323 del T.U. n. 148 del 1915 e ora ridisciplinato dall'art.

39 della legge n. 142 del 1990, a maggior ragione tale natura va

riconosciuta al decreto emanato in base alla norma denunziata.

4.2. - Quanto al merito della questione, l'Avvocatura erariale ne

deduce l'infondatezza sotto vari profili:

a) in quanto è improprio il raffronto, istituito dal Tribunale

remittente, tra la norma denunziata e gli artt. 40 della legge n. 142

del 1990 e 15 della legge n. 55 del 1990, poiché queste ultime

disposizioni concernono ipotesi di rimozione e sospensione di

amministratori locali sul piano individuale, laddove la prima regola

situazioni di inquinamento dell'organo come tale. Il raffronto,

quindi, deve essere più correttamente istituito con l'art. 39 della

citata legge n. 142 del 1990, che concerne ipotesi di scioglimento

del consiglio comunale a causa di anomalie o turbative riferite

all'organo nella sua interezza, ipotesi in cui lo scioglimento non

può essere "frazionato" a seconda della riferibilità dei fatti o

delle condizioni, assunti quali presupposti di scioglimento, a questo

o quello dei componenti dell'organo: emblematico lo scioglimento per

"gravi motivi di ordine pubblico", in cui non si ha riguardo

all'imputazione soggettiva della turbativa, che può anche essere

estranea all'agire dell'organo.

La norma denunziata dà rilievo a un dato obiettivo e super-individuale, un "collegamento" dell'organo con la criminalità

organizzata di stampo mafioso. Non pertinenti dunque risultano i

riferimenti del giudice a quo alla responsabilità personale,

giacché è diverso il segno delle norme poste a raffronto, ed è

altresì inesatta l'argomentazione per cui la norma sospettata di

incostituzionalità presupporrebbe solo un diverso e minor grado di

acquisizione probatoria a fronte delle prove o degli indizi richiesti

per l'azione penale o per l'avvio del procedimento di prevenzione.

La disomogeneità dei termini posti a raffronto sottolinea, per

questo primo profilo, l'infondatezza della questione rispetto al

principio di ragionevolezza;

b) il principio di buon andamento alla pubblica amministrazione

è invocato "a rovescio", posto che finalità primaria della norma è

quella di tutelare il corretto operato amministrativo negli enti

locali;

c) in ordine ai parametri della tutela giurisdizionale (artt.

24 e 113 della Costituzione), l'Avvocatura replica che, laddove

venisse esclusa la natura politica dei provvedimenti, la piena

ricorribilità che ne conseguirebbe sarebbe sufficiente per escludere

la lesione di questi stessi parametri;

d) quanto all'art. 51 della Costituzione, l'Avvocatura nega che

esista una garanzia costituzionale per il "mantenimento" delle

funzioni di consigliere comunale, e, quanto al diritto di elettorato

attivo (art. 48 della Costituzione), sottolinea come la norma

impugnata tuteli proprio la libera espressione del voto, evitando

"sedimentazioni politico-amministrative di tipo illegale o conniventi

con fattori criminali";

e) contrariamente a quanto ritenuto dal Tribunale remittente,

l'autonomia comunale non solo non è lesa ma al contrario è

valorizzata dalla introduzione di un effettivo strumento di tutela

della libera determinazione degli organi elettivi locali, così

frequentemente eterodiretti e condizionati dal potere criminale

(artt. 5 e 128 della Costituzione);

f) non è ravvisabile violazione di principi costituzionali

nella durata della sospensione, né, infine, è esattamente invocato

l'art. 125 della Costituzione, che concerne le - sole - regioni e non

interferisce in alcun modo con la materia del giudizio a quo.

4.3. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura Generale dello

Stato ha depositato una memoria nella quale, sviluppando le

indicazioni già proposte nell'atto di intervento per la richiesta di

declaratoria di inammissibilitào infondatezza della questione, ha

sottolineato ulteriori profili nella medesima direzione; in

particolare:

a) in ordine ai presupposti dello scioglimento dei consigli

comunali e provinciali l'Avvocatura ritiene inesatta

l'interpretazione della norma denunziata operata dal giudice

remittente, che incentra la questione - solo - sulla nozione di

"collegamenti", diretti o indiretti, tra amministratori locali

criminalità organizzata, laddove i presupposti richiesti per far

luogo allo scioglimento sono, nella legge, ben più complessi: l'art.

15-bis, infatti, dà rilievo a quegli elementi in quanto produttivi

di una situazione di menomazione della libera determinazione degli

organi elettivi, in una effettiva relazione causale tra i primi e la

seconda. Non può quindi affermarsi la "labilità" delle condizioni

che legittimano il provvedimento di rigore, consistendo queste nella

rilevazione di una perdita o compressione dell'autonomia, politica e

funzionale, degli organi, per effetto dei citati elementi di

"collegamento"; né d'altra parte sarebbe stato possibile per il

legislatore predeterminare le modalità con cui viene a manifestarsi

il condizionamento mafioso, il che tuttavia non attribuisce al

Governo un potere arbitrario di intervento, attivandosi il

procedimento solo in presenza di elementi qualificati (risultanze di

indagini penali, accertamenti in sede di prevenzione), ed

articolandosi il procedimento stesso su diversi livelli

istituzionali;

b) in ordine alla censura circa la "rimozione indiscriminata"

di tutti gli amministratori, l'Avvocatura erariale ribadisce che il

provvedimento di scioglimento opera su un piano completamente diverso

da quello che attiene alle misure individuali a carico di singoli

componenti degli organi che risultino coinvolti in procedimenti

penali o di prevenzione; la norma denunziata rappresenta uno

strumento di "difesa anticipata" delle istituzioni locali, e si

colloca sul terreno della prevenzione, in cui acquistano rilievo

elementi che, al di là del grado di rilevanza probatoria che possono

acquistare in sede processuale ai fini della individuazione di

responsabilità soggettive, dimostrano obiettivamente che l'azione

dell'organo si è allontanata dai canoni di legalità e trasparenza;

c) in ordine, infine, alla durata degli effetti del

provvedimento da dodici a diciotto mesi, l'Avvocatura osserva che

tale periodo, più lungo rispetto a quello contemplato nelle ipotesi

di scioglimento ex art. 39 della legge n. 142 del 1990, è coerente

con la finalità della norma: la misura rischierebbe di essere del

tutto superflua qualora all'applicazione dello scioglimento dovesse

seguire un immediato rinnovo del disciolto consiglio, assai

verosimilmente riproducendosi la medesima situazione precedente allo

scioglimento; la più lunga gestione commissariale è finalizzata

quindi all'obiettivo di risanamento della già inquinata situazione

politico-amministrativa locale. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione di legittimità costituzionale

dell'articolo 15- bis della legge 19 marzo 1990, n. 55 (articolo

introdotto dall'art. 1 del decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164,

convertito con modificazioni dalla legge 22 luglio 1991, n. 221), il

quale prevede che con decreto del Presidente della Repubblica, su

proposta del Ministro dell'interno, previa deliberazione del

Consiglio dei Ministri, possa essere disposto lo scioglimento di

consigli comunali e provinciali allorché "emergono elementi su

collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la

criminalità organizzata o su forme di condizionamento degli

amministratori stessi, che compromettono la libera determinazione

degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni

comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi

alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e

perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica".

Ad avviso del giudice a quo tale articolo, consentendo di

attribuire rilevanza ai "collegamenti indiretti" con la criminalità

organizzata ed estendendo la misura anche agli amministratori non

direttamente interessati da quei collegamenti, contrasterebbe: con

l'art. 3 della Costituzione, nel raffronto con altre previsioni

normative anch'esse dirette a reprimere la criminalità organizzata,

dato che queste non solo richiedono un maggior grado di acquisizione

probatoria, ai fini dell'adozione di provvedimenti di sospensione o

rimozione di amministratori di organi elettivi locali, ma producono

effetti più ristretti, in quanto possono riguardare soltanto i

soggetti colpiti da condanne o misure di prevenzione e devono essere

ancorati a dati probatori certi e verificabili; ancora con l'art. 3

della Costituzione, essendo irragionevole e lesiva del principio di

"personalità della responsabilità" l'estensione della misura a

tutti i consiglieri anche estranei ai "collegamenti" con la

criminalità; con gli artt. 24 e 113 della Costituzione per la

ridotta tutela giurisdizionale derivante dalla labilità ed

incontrollabilità degli elementi sui quali il provvedimento si

fondi; con l'art. 51 della Costituzione, in quanto lesivo del diritto

alla prosecuzione dell'esercizio delle funzioni di consigliere

comunale, sulla base di elementi normativi vaghi e generici non

rispondenti alla riserva di legge ivi prevista; con l'art. 97 della

Costituzione, in quanto non aderente al principio costituzionale sul

piano della coerenza tra mezzo e fine perseguito. Inoltre anche in

quanto stabilisce il permanere degli effetti dello scioglimento per

un periodo da dodici a diciotto mesi, la disposizione impugnata

contrasterebbe poi con gli artt. 5 e 128 della Costituzione,

producendo l'ulteriore effetto "di una sorta di sospensione della

autonomia degli enti locali .. della quale è necessario corollario

la rappresentatività degli organi di amministrazione"; con l'art. 48

della Costituzione perché "ne deriva .. una sospensione .. del

diritto di elettorato attivo" fuori dei casi ivi contemplati e,

analogamente, con l'art. 51 della Costituzione per quel che riguarda

l'elettorato passivo; con l'art. 24 della Costituzione, in difetto di

un parametro normativo di riferimento che possa far valutare in sede

di sindacato giurisdizionale la graduazione temporale della misura.

2. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità

sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri nell'assunto

della natura politica dei provvedimenti di scioglimento impugnati

dinanzi al giudice rimettente e che sarebbero per tale ragione

insuscettibili di sindacato giurisdizionale, ai sensi dell'art. 31

del T.U. 26 giugno 1924, n. 1054.

Osserva in proposito la Corte che l'ordinanza di rimessione ha

disatteso in modo esplicito la medesima eccezione - che era stata

già dedotta nel giudizio a quo - nel "rilievo che la categoria degli

atti politici, da individuare con criteri restrittivi, stante il

principio della indefettibilità della tutela giurisdizionale (artt.

24 e 113 della Costituzione), include gli atti che attengono alla

direzione suprema e generale dello Stato considerato nella sua unità

e nelle sue istituzioni fondamentali". I provvedimenti adottati ai

sensi della norma impugnata, si soggiunge nell'ordinanza, "non

presentano tali requisiti, giacché, da un lato la salvaguardia delle

amministrazioni locali dalle ingerenze della criminalità organizzata

risponde ad un interesse specifico e delimitato dello Stato, per

quanto pressante e necessaria sia l'esigenza dell'intervento, e,

d'altro lato, una volta che la norma abbia previsto i presupposti ed

i contenuti del provvedimento, le valutazioni di ordine politico

devono intendersi esaurite nella sede legislativa, restando al potere

esecutivo il compito, che è proprio della sfera di azione della

potestà amministrativa, di rendere operante il dettato della fonte

primaria". In presenza di sì precisa ed argomentata presa di

posizione del giudice a quo, circa l'assoggettabilità a sindacato

giurisdizionale dei decreti del Presidente della Repubblica in quella

sede impugnati, non può più mettersi in discussione

l'ammissibilità della questione incidentale di legittimità

costituzionale, essendo all'uopo sufficiente ricordare l'indirizzo di

questa Corte (v. da ultimo sentenza n. 436 del 1992) secondo cui "una

volta che il giudice a quo abbia ritenuto di dover fare applicazione

della norma, il controllo sull'ammissibilità della questione

potrebbe far disattendere la premessa interpretativa (del medesimo

giudice) solo quando questa dovesse risultare palesemente arbitraria,

e cioè in caso di assoluta reciproca estraneità fra oggetto della

questione e oggetto del giudizio di provenienza (sent. n. 67 del

1985) o quando l'interpretazione offerta dovesse risultare del tutto

non plausibile." Questi presupposti non si verificano nel caso di

specie, il primo, perché è indubitabile la pertinenza della norma

impugnata rispetto al giudizio a quo, il secondo, perché il giudice

remittente offre un'interpretazione di per sé plausibile sul

problema della natura politica degli atti impugnati, che viene

esclusa, peraltro, alla stregua di argomenti sostenuti dalla dottrina

e dalla giurisprudenza prevalente, ben tenuti presenti nel dibattito

parlamentare sviluppatosi sulla norma ora impugnata (relazione alla

Camera dei Deputati - Commissione Affari Costituzionali, resoconto 18

giugno 1991, Atto Camera n. 5723).

3.1. - Nel merito le questioni non sono fondate.

Per quel che riguarda l'asserito contrasto della disposizione

impugnata con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, nella parte in cui

essa attribuisce rilevanza "ai collegamenti indiretti" degli

amministratori con la criminalità organizzata, l'ordinanza di rinvio

sostiene in primo luogo che tale disposizione, rispetto al contesto

normativo nel quale deve essere inquadrata, finalizzato alla difesa

delle amministrazioni locali dalle infiltrazioni della criminalità

organizzata (art. 40 della legge 8 giugno 1990, n. 142; legge 13

settembre 1982, n. 646; legge 27 dicembre 1956, n. 1423; legge 31

maggio 1965, n. 575 e successive modificazioni; art. 15 della legge

19 marzo 1990, n. 55; art. 416- bis del codice penale) sarebbe

caratterizzata, nelle premesse costitutive del provvedimento ivi

contemplato, da una "diversa intensità delle acquisizioni probatorie

circa i rapporti degli amministratori con la criminalità

organizzata". Difatti, si sostiene che, alla stregua della

disposizione impugnata, allo scioglimento dei consigli comunali e

provinciali potrebbe addivenirsi "anche in presenza di elementi

insufficienti sia per la promozione dell'azione penale sia, e

soprattutto, per l'adozione della misura preventiva". Di conseguenza

si assume che, mentre le misure di prevenzione possono fondarsi su

situazioni e circostanze "aventi semplice valore indiziario,

l'apprezzamento dei collegamenti con la criminalità organizzata"

(richiesto per l'applicazione della norma impugnata) risulterebbe

"affidato ad elementi che presentano un grado di significatività

inferiore a quello degli indizi e che, pertanto, mal si prestano ad

un procedimento logico di tipo induttivo e ad un successivo controllo

in sede giurisdizionale".

3.2. - Ciò premesso, rileva la Corte che l'ordinanza di rinvio,

nel prospettare tali dubbi di costituzionalità, muove da una lettura

parziale della disposizione impugnata perché sembra soffermarsi su

uno solo dei suoi aspetti (quello dei collegamenti indiretti degli

amministratori con la criminalità organizzata) senza tener conto

della struttura complessiva del citato art. 15- bis che è ben

diverso da come viene inteso dal giudice a quo. Si sostiene difatti

che esso sarebbe tale da consentire di prescindere "dall'osservanza

del canone di congruità argomentativa" perché prevederebbe che quei

provvedimenti possano basarsi "su presunzioni aprioristiche", onde la

sua "dubbia aderenza ai principi di ragionevolezza .. e di

imparzialità .. per le insufficienti garanzie di obbiettività e di

coerenza .. rispetto al fine perseguito".

Osserva in proposito la Corte che la disposizione impugnata è

invece formulata in modo da assicurare il rispetto dei principi che

si assumono violati, e contiene in sé tutti gli elementi idonei a

garantire obiettività e coerenza nell'esercizio dello straordinario

potere di scioglimento degli organi elettivi conferito all'autorità

amministrativa. Quel potere è previsto nella ricorrenza di talune

situazioni, fra loro alternative, quali a) i collegamenti diretti o

indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata, b) le

forme di condizionamento degli amministratori, ma sempre che risulti

che l'una o l'altra situazione compromettano la libera determinazione

degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni

comunali e provinciali nonché il regolare funzionamento dei servizi

loro affidati, ovvero quando il suddetto collegamento o le suddette

forme di condizionamento risultino "tali da arrecare grave e

perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica".

La norma esige, perciò, una stringente consequenzialità tra

l'emersione, da un lato, di una delle due situazioni suddette,

"collegamenti" o "forme di condizionamento", e, dall'altro, di una

delle due evenienze, l'una in atto, quale la compromissione della

libertà di determinazione e del buon andamento amministrativo

nonché del regolare funzionamento dei servizi, l'altra conseguente

ad una valutazione di pericolosità, espressa dalla disposizione

impugnata con la formula (che ha come premessa i "collegamenti" o le

"forme di condizionamento") "tali da arrecare grave e perdurante

pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica".

3.3. - Non può perciò condividersi, alla stregua dell'analisi

della disposizione impugnata, l'assunto del giudice a quo, secondo

cui l'applicazione dell'art. 15- bis della legge in questione sarebbe

affidata ad elementi "che presentano un grado di significatività

inferiore a quello degli indizi e che, pertanto, mal si prestano ad

un procedimento logico di tipo induttivo e ad un successivo controllo

in sede giurisdizionale"; né può aderirsi alla sua opinione secondo

cui la disposizione stessa potrebbe legittimare provvedimenti fondati

su "convincimenti che, prescindendo dall'osservanza del canone di

congruità argomentativa e conclusiva, possono basarsi su

considerazioni aprioristiche". È invece la stessa prevista

connessione tra situazione emersa ed evenienza pregiudizievole ad

esigere, nella motivazione del provvedimento, la dimostrazione che,

muovendo dalla accertata constatazione della sussistenza di una delle

due situazioni anzidette, possano farsi risalire ad essa quella

compromissione o quel pregiudizio cui il legislatore ha inteso

ovviare nel prevedere la misura. Un obbligo, quello della adeguatezza

della motivazione, che, anche prima di essere espressamente previsto

in via generale dall'art. 3 della legge n. 241 del 1990, era già

imposto dalla costante giurisprudenza amministrativa in modo rigoroso

per gli atti amministrativi - come quelli previsti dalla disposizione

impugnata - restrittivi della sfera giuridica dei destinatari. Si è

difatti sempre affermato il principio che in questo particolare tipo

di atti si debba adeguatamente dar conto della sussistenza dei

presupposti di fatto, del nesso logico fra questi e le determinazioni

che, muovendo da essi, vengono adottate, della congruità dei

sacrifici operati in relazione alle finalità da perseguire.

3.4. - Ad escludere che la norma, intesa in modo conforme alla sua

struttura complessiva ed agli scopi che si propone, possa dar luogo

ad interpretazioni tali da dar corpo ai sollevati dubbi di

costituzionalità relativamente ai parametri invocati, soccorre

d'altronde il significato che ad essa è stato attribuito dalla

circolare esplicativa (n. 7102 M/6 del 25 giugno 1991) del Ministero

dell'Interno, sul punto dei presupposti che debbono sorreggere i

provvedimenti di scioglimento. In tale circolare si afferma che dagli

"elementi" oggetto di valutazione debba emergere "chiaramente il

determinarsi di uno stato di fatto nel quale il procedimento di

formazione della volontà degli amministratori subisca alterazioni

per effetto dell'interferenza di fattori, esterni al quadro degli

interessi locali, riconducibili alla criminalità organizzata".

Vi è dunque la piena consapevolezza, da parte dell'autorità che

deve applicare la norma, che questa renda possibile lo straordinario

potere di scioglimento solo in presenza di situazioni di fatto

evidenti e quindi necessariamente suffragate da obiettive risultanze

che rendano attendibili le ipotesi di collusioni anche indirette

degli organi elettivi con la criminalità organizzata, sì da rendere

pregiudizievole per i legittimi interessi delle comunità locali il

permanere di quegli organi alla guida degli enti esponenziali di

esse.

Si è in presenza perciò di una misura di carattere

sanzionatorio, che ha come diretti destinatari gli organi elettivi,

anche se caratterizzata da rilevanti aspetti di prevenzione sociale

per la sua ricaduta sulle comunità locali che la legge intende

sottrarre, nel loro complesso, all'influenza della criminalità

organizzata. Una misura di carattere straordinario, dunque,

rigorosamente ancorata alle finalità enunciate nel titolo della

legge 22 luglio 1991, n. 221, di conversione del decreto-legge 31

maggio 1991, n. 164 che la qualifica come "misura urgente ..

conseguente ai fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo

mafioso". Tale qualificazione, collegando la misura ad una emergenza

straordinaria, attribuisce a quell'emergenza il valore di limite e di

misura del potere, esercitabile perciò solo nei luoghi e fino a

quando si manifesti tale straordinario fenomeno eversivo.

3.5. - Le considerazioni che precedono mettono in evidenza la

specificità della previsione e giustificano così compiutamente le

sue peculiarità anche rispetto al restante contesto normativo

finalizzato alla difesa della collettività dalle infiltrazioni

mafiose. Ciò induce a disattendere il dubbio di costituzionalità

prospettato in riferimento al principio di ragionevolezza (art. 3

della Costituzione) e di imparzialità (art. 97 della Costituzione),

sotto il profilo delle insufficienti garanzie di obbiettività e di

coerenza rispetto sia al fine perseguito, sia al modello

procedimentale previsto dalle altre disposizioni assunte quali

termini di confronto. Queste collegano la sospensione e la rimozione

degli amministratori all'avvenuta irrogazione di altra misura

preventiva, limitandole solo a coloro cui questa sia stata appunto

irrogata, e subordinandole a "riscontri probatori meno labili e

verificati dall'osservanza del principio del contraddittorio".

Osserva al riguardo la Corte che la rilevata diversità della

misura in esame, rispetto ai modelli procedimentali previsti da altre

disposizioni invocate a raffronto, non è irragionevole, ove si

consideri l'enunciata specificità della misura che, come si è

rilevato in precedenza (punto 3.4), ha natura sanzionatoria nei

confronti dell'organo elettivo, considerato nel suo complesso, in

ragione della sua inidoneità ad amministrare l'ente locale. Tale

natura del provvedimento di scioglimento e la specificità del suo

destinatario (organo collegiale) impediscono perciò di poter

assumere a termine di raffronto i modelli che riguardano persone

singole ed in particolare quelli che prevedono la loro sospensione o

la rimozione da cariche pubbliche a seguito della irrogazione di

condanne penali o di misure preventive.

3.6. - La irragionevolezza della norma impugnata non può neppure

sostenersi sotto il profilo, prospettato nell'ordinanza di rinvio, di

eccessività del mezzo rispetto al fine, ravvisabile nella prevista

possibilità di estensione della misura a tutti gli amministratori,

pur in presenza del collegamento solo di alcuni di essi con la

criminalità organizzata. In proposito è sufficiente richiamare

quanto osservato in precedenza, circa il carattere sanzionatorio

della misura che ha come destinatari non tutti i consiglieri, ma

l'organo collegiale considerato nel suo complesso, in ragione della

sua inidoneità a gestire la cosa pubblica. Un rilievo, questo, che

fa perdere ogni consistenza sia al profilo della eccessività della

misura rispetto al fine, sia al profilo del carattere personale della

responsabilità, che non può essere riferito ad un organo

collegiale, in particolare nell'ipotesi, alternativa a quella della

collusione, del "condizionamento" dell'organo da parte dei gruppi

criminali; situazione questa che può profilarsi non necessariamente

in conseguenza di comportamenti illegali di taluno degli

amministratori.

Avendo dunque come destinatari i consigli comunali e provinciali,

la misura può essere per molti versi assimilata a quella prevista

dall'art. 39, comma 1, lettera a, della legge n. 142 del 1990, che

contempla lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali "per

gravi motivi d'ordine pubblico".

Per il comune fondamentale connotato della regolazione di ipotesi

di diminuita o cessata idoneità dell'organo collegiale come tale e

non di suoi singoli componenti, e per l'analoga previsione

collaterale di uno strumento di controllo parlamentare sull'adozione

del provvedimento (rispettivamente, comma 2 della disposizione

denunciata e art. 39, comma 6, della legge n. 142 del 1990), anzi, la

misura in argomento può considerarsi una specificazione di quella

contemplata nell'art. 39 citato, per la cui irrogazione neppure è

previsto, nella fase amministrativa, "il contraddittorio". Un

elemento questo con cui l'ordinanza di rinvio ha inteso probabilmente

riferirsi alla preventiva contestazione degli addebiti e alla

possibilità di dedurre in ordine ad essi nel corso del procedimento.

La mancanza di tale previsione nel procedimento amministrativo

relativo alle ipotesi di scioglimento, così assimilate, appare

giustificata dalla loro peculiarità, essendo quelle misure

caratterizzate dal fatto di costituire la reazione dell'ordinamento

alle ipotesi di attentato all'ordine ed alla sicurezza pubblica. Una

evenienza dunque che esige interventi rapidi e decisi, il che esclude

che possa ravvisarsi l'asserito contrasto con l'art. 97 della

Costituzione, dato che la disciplina del procedimento amministrativo

è rimessa alla discrezionalità del legislatore nei limiti della

ragionevolezza e del rispetto degli altri principi costituzionali,

fra i quali, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 23

del 1978; ord. n. 503 del 1987), non è compreso quello del "giusto

procedimento" amministrativo, dato che la tutela delle situazioni

soggettive è comunque assicurata in sede giurisdizionale dagli artt.

24 e 113 della Costituzione.

4. - Alla luce di quanto precede devono essere disattese anche le

censure che invocano come parametro di riferimento gli artt. 24 e 113

della Costituzione e che sono svolte nell'assunto che "le indicate

carenze si riflettono in senso riduttivo sulla pienezza della tutela

giurisdizionale, perché quanto meno è percepibile l'efficacia

rappresentativa degli elementi sui quali poggia l'accertamento dei

rapporti con la criminalità organizzata, tanto più si riduce la

possibilità di controllare, nel giudizio di legittimità, l'operato

dell'amministrazione".

Osserva in proposito la Corte che, come è stato chiarito in altre

occasioni (sent. n. 409 del 1988), gli interessi legittimi correlati

all'azione amministrativa non hanno una soglia costituzionalmente

garantita, ma sono configurabili, nella loro effettiva consistenza,

in relazione alla disciplina sostanziale di rango ordinario di volta

in volta presa in considerazione.

Di conseguenza, una volta salvaguardati nei confronti

dell'amministrazionei diritti fondamentali ed il principio di

uguaglianza, ed assicurata la relativa tutela giurisdizionale, gli

interessi procedimentali (cioè quelli che attengono alla regolarità

formale dell'azione amministrativa) assurgono ad interessi legittimi

alla stregua della disciplina che li contempla, perché è essa che

ne definisce la misura ed il contenuto in base ai quali possono poi

essere fatti valere dinanzi al giudice. I modelli organizzativi o

procedimentali, come è stato chiarito (sent. n. 409 del 1988 cit.),

sono molteplici ed articolati, per cui la legittimità delle norme

che li prevedono non può essere affermata solo allorché essi

consentano un sindacato il più penetrante possibile, ma deve essere

considerata nel contemperamento con tutti gli altri principi

costituzionali.

Ciò premesso, va richiamato quanto si è osservato, secondo cui

l'adozione dei provvedimenti di scioglimento degli organi elettivi

locali è ancorata alla ricorrenza di alcune situazioni di fatto in

connessione con il verificarsi di certe conseguenze reputate

pregiudizievoli. Si è anche osservato che la norma impugnata non

esclude affatto che il provvedimento di scioglimento debba essere

motivato con riferimento a risultanze obbiettive circa l'effettiva

sussistenza di quelle situazioni, nonché argomentato in modo

plausibile sulle conseguenze che da esse siano derivate o possano

derivare sul piano della funzionalità e della imparzialità degli

organi stessi o su quello della sicurezza pubblica. Ma appare pur

sempre evidente che, una volta assicurati quegli adempimenti, deve

ritenersi, in armonia con i principi costituzionali, che l'autorità

che deve provvedere sia dotata di poteri latamente discrezionali per

valutare - nel suo prudente apprezzamento e con riferimento a tutto

il contesto delle circostanze prese in considerazione, nel quadro del

particolare fenomeno della criminalità organizzata - le conseguenze

pregiudizievoli che ritenga si siano prodotte o possano prodursi sul

terreno degli interessi pubblici da salvaguardare.

Orbene, anche in presenza di tale latitudine di apprezzamenti, la

garanzia della tutela giurisdizionale appare sufficientemente

assicurata dalla possibilità, per il giudice amministrativo, di

verificare la sussistenza degli elementi di fatto - "precisi",

secondo quanto affermato nella citata circolare del Ministero

dell'Interno - quali vengono asseriti nella motivazione, che all'uopo

deve essere fornita dall'organo che emana il provvedimento di

scioglimento, nonché di valutare, sotto il profilo della logicità,

il significato attribuito agli elementi di fatto su cui ci si fondi,

e l'iter seguito per pervenire a certe conclusioni. Del resto, la

consistenza fattuale degli "elementi" su cui le misure di

scioglimento devono essere fondate si accentua ulteriormente in

rapporto alle fonti informative da cui quegli elementi sono rilevati,

trattandosi di risultanze che conseguono a poteri di accesso e di

verifica delle autorità preposte alla tutela dell'ordine pubblico e

alla lotta contro i fenomeni di criminalità organizzata. Tali poteri

a loro volta sono puntualmente disciplinati e delimitati nei

rispettivi presupposti sostanziali di esercizio: accesso del prefetto

presso gli enti territoriali e locali, i cui amministratori vengono

raggiunti da provvedimenti di sospensione o decadenza per effetto di

condanne penali o misure di prevenzione (art. 15, comma 5, in

relazione al comma 1, della legge n. 55 del 1990); accesso del

Ministro dell'interno, del direttore della Direzione investigativa

antimafia o del prefetto nell'ambito di pubbliche amministrazioni,

allorché siano riscontrate "infiltrazioni" di tipo mafioso

nell'ambito dell'attività contrattuale concernente opere o lavori

pubblici (art. 16, legge n. 55 del 1990 cit., in relazione all'art. 2

del d.l. 29 ottobre 1991, n. 345 convertito in legge 30 dicembre

1991, n. 410); analogo intervento, dei medesimi organi, nell'ambito

delle verifiche previste dagli artt. 1 e 1- bis del d.l. 6 settembre

1982, n. 629, convertito in legge 12 ottobre 1982, n. 726, già

istitutivo dell'Alto Commissario per il coordinamento della lotta

contro la delinquenza mafiosa.

Tutta una serie di elementi, questi, che portano ad escludere

anche il ravvisato dubbio di costituzionalità in riferimento agli

artt. 24 e 113 della Costituzione.

5.1. - Altro gruppo di censure riguarda la parte dell'art. 15- bis

che prevede la protrazione degli effetti dello scioglimento per la

durata da dodici a diciotto mesi. Questa previsione contrasterebbe,

per il giudice remittente, come si è già ricordato, con il

principio di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) sotto il

profilo "dell'adeguatezza del mezzo al fine"; con l'art. 48, secondo

comma, della Costituzione, poiché limiterebbe, per la prevista

durata, il diritto di elettorato attivo al di là delle ipotesi contemplate da esso; con l'art. 51 della Costituzione, ponendo non

consentiti limiti all'elettorato passivo; con gli artt. 5 e 128 della

Costituzione, poiché da tale protrazione deriverebbe una sorta di

sospensione dell'autonomia degli enti locali, della quale è

tradizionale e necessario corollario la rappresentatività degli

organi di amministrazione; con l'art. 24 della Costituzione, perché

la durata degli effetti dello scioglimento dell'organo elettivo

sarebbe rimessa alla insindacabile discrezionalità

dell'amministrazione, mancando qualsiasi parametro normativo per la

graduazione temporale della misura.

5.2. - Osserva la Corte, per quel che riguarda l'art. 3 della

Costituzione, che la possibilità del protrarsi degli effetti dello

scioglimento, al di là dei tre mesi previsti dall'art. 39 della

legge n. 142 del 1990, non appare irragionevole, perché è collegata

alla peculiarità del fenomeno, in ragione del quale è prevista

nelle more la ricostituzione dell'organo elettivo per un periodo più

lungo rispetto a quello indicato per le altre ipotesi di

scioglimento, non legate al fenomeno della criminalità; ciò che

trova una sua ragionevole giustificazione nell'esigenza di evitare il

riprodursi del fenomeno, ove si sia manifestato: un'evenienza questa

che sarebbe certamente più probabile ove la ricostituzione

dell'organo fosse immediata. Il protrarsi degli effetti dello

scioglimento può difatti consentire, nel frattempo, di intervenire

sul terreno del ripristino della legalità, della eliminazione degli

effetti prodotti dall'inquinamento criminoso, della creazione di

condizioni nuove che, avvalendosi della precedente esperienza,

permettano la ripresa della vita amministrativa al riparo dai

collegamenti e dai condizionamenti cui si era voluto ovviare con lo

scioglimento. Coerente con questa finalità, sottesa alla

determinazione legale della durata minima e massima della misura,

risulta del resto la prevista prevalenza dello scioglimento in base

alla norma denunziata, allorché con esso concorra una ipotesi di

scioglimento dell'organo a norma del già richiamato art. 39 della

legge n. 142 del 1990, secondo quanto dispone il comma 6 della

disposizione censurata: tale previsione - che rappresenta una

ulteriore conferma del rapporto di sostanziale specificazione che

intercorre tra i due istituti - mira ad evitare che lo strumento

dello scioglimento adottato ex art. 15- bis possa essere vanificato

dalle dimissioni di almeno la metà dei consiglieri, le quali

comporterebbero lo svolgimento di nuove elezioni appunto entro tre

mesi, a norma dell'art. 39, legge n. 142 del 1990.

5.3. - Quanto all'asserito contrasto con gli artt. 48 e 51 della

Costituzione, la censura è manifestamente inammissibile in quanto i

parametri costituzionali invocati sono completamente estranei

all'ipotesi in esame. L'art. 48, terzo comma, della Costituzione

prevede la possibilità di limitazioni del diritto di elettorato

attivo con riferimento a situazioni che riguardano la persona di

ciascun elettore, singolarmente considerato. Così parimenti l'art.

51, primo comma, posto anche in relazione con l'art. 3 della

Costituzione, tende ad evitare ogni discriminazione fra i soggetti

dell'ordinamento, quanto alla possibilità di accesso agli uffici

pubblici ed alle cariche elettive. Nella specie non si è in presenza

né di limitazioni legate al diritto di voto del singolo, né di

limitazioni all'accesso alle cariche elettive, derivanti da

condizioni personali del cittadino, bensì di effetti indiretti della

misura sanzionatoria in questione che, come si è detto, è diretta a

colpire non i singoli componenti dei consigli elettivi né,

tantomeno, i cittadini, singolarmente considerati, del comune o della

provincia, bensì l'organo elettivo nel suo complesso, al verificarsi

di taluni presupposti di fatto, valutati in ragione delle

pregiudizievoli evenienze che possono produrre. Una misura, quindi,

che solo indirettamente si riflette su tutti i cittadini di quel

determinato comune o di quella determinata provincia, non per

conculcare i diritti di ciascuno di essi ma, al contrario, proprio in

vista della già ravvisata esigenza di preservare la parte sana della

comunità locale dall'influenza delle organizzazioni criminali.

5.4. - Quanto poi al prospettato contrasto con gli artt. 5 e 128

della Costituzione della censurata durata, per un periodo da dodici a

diciotto mesi, degli effetti dello scioglimento, la questione è

infondata perché, pur essendosi in presenza di una misura che può

essere annoverata nella categoria del controllo sugli organi, essa è

ispirata - a differenza che in altre ipotesi di scioglimento in cui

è previsto un minor intervallo temporale per la ricostituzione di

quelli disciolti - dalla particolare esigenza più volte qui messa in

evidenza. Si giustifica perciò che l'aspetto proprio delle

autonomie, quale quello della rappresentatività degli organi di

amministrazione, possa temporaneamente cedere di fronte alla

necessità di assicurare l'ordinato svolgimento della vita delle

comunità locali, nel rispetto delle libertà di tutti ed al riparo

da soprusi e sopraffazioni, estremamente probabili quando sui loro

organi elettivi la criminalità organizzata possa immediatamente

riprendere ad esercitare pressioni e condizionamenti.

5.5. - Infondata è anche la censura formulata in riferimento

all'art. 24 della Costituzione. Diversamente da quanto si asserisce

nell'ordinanza, se è vero che la durata degli effetti è determinata

sulla base di un potere discrezionale dell'amministrazione, la sua

latitudine è pur sempre delimitata dalla valutazione della

situazione in concreto riscontrata in relazione all'estensione

dell'influenza criminale così come manifestatasi.

La determinazione della durata è, perciò, per sua natura legata

alla valutazione di cui si deve dare necessariamente conto alla

stregua dei principi generali in tema di motivazione degli atti

amministrativi: il che costituisce sicuro limite al possibile

arbitrio, condizionando il potere dell'organo che deve determinare la

durata degli effetti dello scioglimento e, quindi, consentendo il

sindacato giurisdizionale sulla congruità e logicità della

valutazione compiuta anche per questa parte del provvedimento.

5.6. - Relativamente alla previsione per ultimo presa in

considerazione, l'ordinanza fa anche riferimento all'art. 125 della

Costituzione, senza svolgere alcun argomento che possa giustificare

tale richiamo. La questione è pertanto manifestamente inammissibile,

non ravvisandosi alcuna attinenza con essa del parametro

costituzionale invocato.