Sentenza n. 103/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 del

decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 (Disposizioni urgenti in materia di

autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale)

convertito in legge 24 aprile 1989, n. 144, promossi con ordinanze

emesse il 22 dicembre 1989 dal Tribunale di Napoli, il 17 gennaio

1990 (con tre ordinanze), dal Tribunale amministrativo regionale per

l'Umbria, iscritte rispettivamente ai nn. 671, 717, 726 e 739 del

registro ordinanze 1990 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 44, 49 e 50, prima serie speciale dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione di Guerrieri Luigi ed altri nonché

gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il Giudice

relatore Giuseppe Borzellino;

Udito l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto 1.1 - Nel corso di un procedimento civile promosso da

professionisti per l'accertamento negativo dell'obbligo tributario in

relazione alla I.C.I.A.P. (imposta comunale per l'esercizio di

imprese e di arti e professioni), il Tribunale di Napoli (ord. n. 671

del 22 dicembre 1989), dichiarata con sentenza non definitiva la

giurisdizione del giudice ordinario, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale "degli artt. da 1 a 2 della legge 24

aprile 1989, n. 144" (recte decreto-legge 11 marzo 1989, n. 66,

convertito in legge con modificazioni, 24 aprile 1989, n. 144,

istitutivo della imposta comunale per l'esercizio di arti e

professioni e di imprese), nella parte in cui, quale parametro e indice di rilevazione della capacità contributiva, si assume la

superficie dei locali utilizzati per l'esercizio di una professione,

di un'arte e di un'impresa, senza consentire prova contraria, in

riferimento all'art. 53 Cost., nonché nella parte in cui è

attribuita all'ente impositore (Comune) la facoltà di aumentare o

ridurre discrezionalmente la misura base dell'importo consentendo di

colpire con aliquote non omogenee attività identiche, esercitate in

Comuni diversi, in riferimento all'art. 3 Cost.

Il Collegio a quo deduce che il dato obiettivo della superficie

dei locali utilizzati è "illogico" indice rivelatore della capacità

contributiva, desumibile viceversa "dalla qualità e quantità della

clientela, dall'abitualità della stessa, dalla competenza

professionale del titolare e dei suoi collaboratori,

dall'organizzazione dell'attività e del servizio".

1.2 - È intervenuta in giudizio, per il Presidente del Consiglio

dei ministri, l'Avvocatura generale dello Stato che ha in primo luogo

eccepito l'inammissibilità della questione. Si osserva infatti che

il Tribunale ha sollevato la questione sulla normativa "così come

mod. dal decreto-legge 30 settembre 1989 n. 332": ma tale

provvedimento si applicherebbe "dall'anno 1990", mentre la

fattispecie oggetto del giudizio a quo concerne la denuncia

I.C.I.A.P. 1989.

L'inammissibilità della questione deriverebbe anche dal difetto

di giurisdizione dell'A.G.O. ex art. 20 del d.P.R. 26 ottobre 1972

n. 638 (richiamato dall'art. 4, ottavo comma, decreto-legge 2 marzo

1989 n. 66).

Nel merito la questione sarebbe infondata. In primo luogo perché

il legislatore avrebbe attribuito circoscritte potestà impositive

agli enti locali proprio per accrescerne l'autonomia. E poi nell'area

tributaria molti sarebbero gli elementi, gli indicatori di capacità

contributiva tenuti presenti dal legislatore al quale la Costituzione

lascia in merito ampia discrezionalità. L'esercizio di un'impresa o

di una professione sarebbe "di per sé indice rivelatore di

ricchezza", e il dato relativo alla "superficie utilizzata"

renderebbe ancora più concreto detto indice, rivelando la dimensione

dell'attività esercitata.

In definitiva, sarebbe stata scelta la soluzione di un tributo

(I.C.I.A.P.) "ipersemplificato e un po' rozzo", in considerazione

della modesta entità media del tributo; della sua attribuzione alla

finanza locale non dotata di uffici attrezzati; dell'esigenza di non

caricare il "presupposto-reddito" di ulteriori compiti di rivelatore

di ricchezza.

Infatti, "affidare solo all'IRPEF il compito di attuare l'art. 53

comma secondo Cost." comporterebbe "inevitabilmente una riduzione

dell'effettività del sistema".

2.1 - Con tre ordinanze di pari data (717, 726, 739 del 17 gennaio

1990), il T.a.r. per l'Umbria ha sollevato questione incidentale di

legittimità costituzionale degli stessi artt. 1 e 2 decreto-legge 2

marzo 1989, n. 66 conv. in legge 24 aprile 1989 n. 144, nella parte

in cui, identicamente, fanno irrazionale riferimento, per determinare

la misura del tributo, alla superficie dell'immobile utilizzato e

affidano all'Ente impositore la determinazione della misura

dell'imposta tra il minimo ed il massimo stabilito nella tabella

allegata alla legge, in riferimento agli artt. 3 e 53 Cost.

Le ordinanze, che ripetono gli argomenti indicati sub 1.1,

risultano emesse nel corso di giudizi promossi avverso la delibera

(27 febbraio 1989 n. 733) della Giunta del Comune di Perugia (ord. n.

717 e 739), nonché (ord. n. 726) avverso la delibera consiliare del

Comune di Pietralunga (31 marzo 1989, n. 14), con le quali, in

applicazione di quanto disposto dalla normativa sull'I.C.I.A.P., è

stata fissata nel massimo la misura del tributo dovuto.

2.2 - Si sono costituiti taluni ricorrenti osservando che le

modifiche migliorative apportate dal decreto-legge 30 settembre 1989

n. 332, conv. nella legge 27 novembre 1989 n. 384, ma a decorrere dal

1990, dimostrerebbero l'indubbia incostituzionalità della normativa

precedente, corretta nel senso di consentire prova in adverso,

nonché spettare ai Comuni solo la facoltà di ridurre o elevare,

entro certi limiti, i livelli di reddito per determinate riduzioni o

aumenti della misura dell'imposta.

In particolare, si insiste per l'incostituzionalità dell'art. 1,

sesto comma, decreto-legge n. 66 in quanto riferisce il prelievo ad

una (pretesa) manifestazione di capacità contributiva non effettiva,

in contrasto con l'art. 53 Cost. e con la relativa giurisprudenza

costituzionale.

2.3 - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta nei tre giudizi, ha

dedotto l'inammissibilità della questione sotto il profilo che

"l'eventuale accoglimento del ricorso (annullamento della delibera

con cui si stabilisce la misura massima del tributo) condurrebbe

soltanto alla applicazione dell'I.C.I.A.P. nella misura minima, non

alla totale esclusione della debenza del tributo (argomento

quest'ultimo sul quale ha giurisdizione, dopo fase amministrativa, il

Giudice ordinario)".

In ordine all'infondatezza vengono richiamati gli argomenti

dedotti sub 1.2. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze concernono una identica questione: i relativi

giudizi vanno riuniti, in conseguenza, per formare oggetto di

un'unica pronuncia.

2.1 - Il Tribunale di Napoli, chiamato a pronunciarsi per

l'accertamento negativo di obbligo tributario da parte di soggetti

colpiti dall'imposta comunale per l'esercizio di arti e professioni e

di imprese, dubita della legittimità costituzionale degli artt. 1 e

2 della legge 24 aprile 1989, n. 144 (recte decreto-legge 1° marzo

1989, n. 66 convertito in legge, con modificazioni, 24 aprile 1989,

n. 144) recante disposizioni urgenti in materia di autonomia

impositiva degli enti locali e di finanza locale, per contrasto con

gli articoli 3 e 53 della Costituzione.

Con le riferite norme si è istituita, e a decorrere dall'anno

1989, l'imposta di cui trattasi: la relativa misura è rimessa

all'ente locale interessato, con possibilità di fissazione di

aliquote diverse tra Comune e Comune per attività identiche e

conseguente asserita irrazionale disomogeneità del sistema

impositivo. Sistema poi che fa derivare il prelievo unicamente dal

dato oggettivo della superficie dei locali usufruiti con

disarticolazione da qualsivoglia indice reddituale, rivelatore,

cioè, di capacità contributiva. Né resta in tal modo consentito ai

soggetti della obbligazione tributaria di fornire prova contraria.

2.2 - Analoghe argomentazioni sono svolte dal Tribunale

amministrativo dell'Umbria su ricorsi avverso le deliberazioni

comunali di fissazione, nel massimo, dell'aliquota di prelievo

dell'imposta.

3. - L'inammissibilità della questione proposta dal Tribunale di

Napoli (supra 2.1) è sostenuta dall'Avvocatura generale dello Stato

sotto un duplice profilo:

a) ancorché si verta in causa sui criteri di applicabilità

delle norme per l'anno 1989, l'incidente avrebbe riferimento anche a

norme migliorative successive in vigore dal 1990, avendo il giudice a

quo denunciato le precedenti disposizioni "così come modificate

dalla legge 27 novembre 1989, n. 344" (recte decreto-legge 30

settembre 1989, n. 332 - Misure fiscali urgenti - convertito in

legge, con modificazioni, 27 novembre 1989, n. 384);

b) nei termini della dedotta pretesa, così come

processualmente introdotta, il giudice ordinario difetterebbe di

giurisdizione.

Entrambe le censure non hanno pregio: non la prima perché il

contesto dell'ordinanza di rimessione appare inequivocamente

circoscritto alle disposizioni applicabili solo per l'anno 1989

(artt. 1 e 2 d.-l. 1° marzo 1989, n. 66 e relativa legge di

conversione). Quanto poi alla seconda eccezione, il Collegio

remittente ha espressamente affermato in causa la propria

giurisdizione, il che è bastevole, per le finalità del processo

costituzionale, a dare ingresso alla successiva disamina del merito

(cfr. sentenza n. 414 del 1989).

Tali conclusioni consentono di affrontare nel merito le questioni

anche nella prospettiva degli incidenti sollevati dal Tribunale

amministrativo dell'Umbria (supra 2.2), restando ininfluente la

relativa eccezione posta dall'Avvocatura.

4. - Viene dapprima all'esame l'assunta disomogeneità di

deliberazione, da Comune a Comune, per situazioni identiche. La

questione non è fondata.

La Corte ha già avuto modo di considerare che si è di fronte, in

casi del genere, alle inevitabili conseguenze del fatto che gli enti

locali impositori godono di autonomia e possono esercitarla, nelle

loro scelte, con valutazioni diverse a seconda delle rispettive

differenti situazioni ambientali che sono variabili da territorio a

territorio, senza che tanto abbia, e per ciò solo, a comportare

censura (cfr. sentenza n. 159 del 1985).

5. - Fondata è la questione attinente al riferimento, quale indice per l'assoggettamento all'imposta, unicamente alla superficie

dei locali adibiti all'esercizio di attività.

Giova ricordare all'uopo che le presunzioni tributarie, e di ciò

in effetti si tratta, intanto possono legittimamente operare quali

rivelatrici di ricchezza in quanto restino collegate in qualche modo

a elementi concreti di redditività ancorché di non semplice

accertamento. In altri termini, l'applicazione del tributo che ne

deriva non può riposare su basi del tutto incontrollabili per i fini

che si ripropongono, quando non addirittura fittizie (sentenze n. 42

del 1980 e n. 283 del 1987).

E infatti, per ciò che attiene all'odierno esame, il parametro è

stato inteso come rapporto unico - in assoluto - di causa ed effetto

rispetto al volume d'affari conseguito, essendo in ordine a questo

privo di qualsivoglia collegamento o riscontro.

Né vale obiettare, come fa l'Avvocatura, che si tratterebbe di un

sistema originato da necessità di ipersemplificazione, essendo

contraddetta l'asserzione stessa dalla immediata introduzione di

correttivi, a valere tuttavia dal successivo anno 1990.

Conclusivamente la presunzione di cui trattasi, in quanto preclusiva

di prova

in adverso, è insuscettibile, per la irrazionalità che ne deriva,

di porsi come fonte rivelatrice di una concreta capacità

contributiva.

Al che consegue l'accoglimento.