Ordinanza n. 94/2002

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della

legge 19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici

universitari), promosso con ordinanza emessa il 12 gennaio 2000 dal

Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso

proposto da Sergio Rinaldi contro il Ministero dell'Università e

della ricerca scientifica e tecnologica e altri, iscritta al n. 716

del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 48, 1ª serie speciale, dell'anno 2000.

Visti gli atti di costituzione di Anna Bergamaschi e altri

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2002 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'avvocato Renato Recca per Anna Bergamaschi e altri e

l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto che con ordinanza del 12 gennaio 2000 il Tribunale

amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna ha sollevato questione

di legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della legge

19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici

universitari), in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della

Costituzione;

che, secondo quanto risulta dall'esposizione dell'ordinanza

di rimessione, nel giudizio principale il ricorrente, dipendente

universitario con la qualifica (dal 1966) di tecnico laureato, ha

impugnato un provvedimento dell'amministrazione universitaria con il

quale veniva rigettata una sua istanza rivolta a ottenere il

riconoscimento - con relativa annotazione sullo stato di servizio -

della equiparazione allo status di ricercatore confermato di pari

anzianità; detta impugnativa - precisa il Tribunale amministrativo

regionale - si basa sull'assunto del ricorrente secondo cui la legge

n. 341 del 1990, determinando una piena equiparazione delle mansioni

affidate ai tecnici laureati in possesso dei requisiti di cui

all'art. 50 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della

docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché

sperimentazione organizzativa e didattica), a quelle dei ricercatori,

avrebbe ridefinito lo status giuridico della categoria dei tecnici

laureati, con relativo allineamento retributivo, e si traduce

pertanto, in via principale, nella richiesta di annullamento del

provvedimento dell'amministrazione universitaria per violazione di

legge (n. 341 del 1990) e, in subordine, nell'eccezione di

incostituzionalità della citata legge n. 341 del 1990, in

riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, giacché

all'anzidetta assimilazione delle funzioni, da essa disposta, non

corrisponde l'equiparazione del trattamento giuridico ed economico

delle due categorie;

che il Tribunale amministrativo regionale

dell'Emilia-Romagna, con una ordinanza dell'11 febbraio 1997 (r.o.

687/1997), nel negare di poter accogliere, alla stregua della

normativa vigente, il ricorso nel merito, aveva sollevato, in

relazione agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della legge n. 341

del 1990, sulla base del triplice argomento - che lo stesso Tribunale

amministrativo regionale richiama in sintesi nell'ordinanza ora in

esame - secondo cui (a) non essendo individuabili, alla stregua della

disciplina contenuta nella legge n. 341 del 1990, compiti dei

ricercatori che siano tali da delineare una sostanziale distinzione

rispetto alla categoria dei tecnici laureati (in possesso del

requisito del triennio di attività scientifica e didattica entro la

data del 1 agosto 1980, a norma dell'art. 50 del d.P.R. n. 382 del

1980), non sarebbe di conseguenza possibile giustificare, secondo il

canone della ragionevolezza (art. 3 della Costituzione), né la

persistente differenziazione tra la categoria dei ricercatori e

quella dei tecnici laureati, quanto al rispettivo status giuridico ed

economico, né, viceversa, la assimilazione piena tra i tecnici

laureati in possesso dei requisiti di cui all'art. 50 del d.P.R.

n. 382 del 1980, e i tecnici laureati sprovvisti dei medesimi

requisiti; (b) la suddetta mancata equiparazione si porrebbe altresì

in contrasto con il principio della retribuzione proporzionata alla

qualità e quantità del lavoro prestato (art. 36 della

Costituzione); (c) l'impossibilità per i tecnici laureati di

conseguire il medesimo trattamento economico e giuridico dei

ricercatori, unitamente alla gratuità degli incarichi, avrebbe

potuto indurre gli interessati a non prestare il loro necessario -

consenso, determinando la pratica inoperatività della normativa e

frustrando l'efficienza dell'organizzazione universitaria, in

contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione

(art. 97 della Costituzione);

che, investita della anzidetta questione, la Corte

costituzionale aveva disposto (ordinanza n. 28 del 1999) la

restituzione degli atti al Tribunale amministrativo regionale

rimettente, per la valutazione della persistente rilevanza della

questione alla luce dello ius superveniens, costituito dalla legge

14 gennaio 1999, n. 4 (Disposizioni riguardanti il settore

universitario e della ricerca scientifica, nonché il servizio di

mensa nelle scuole);

che il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna

afferma che la rilevanza e la non manifesta infondatezza della

questione di costituzionalità già precedentemente sollevata

"permangono inalterate", sempre in riferimento agli artt. 3, 36 e 97

della Costituzione, anche in presenza dell'accennato nuovo intervento

legislativo, poiché la legge n. 4 del 1999 - osserva il rimettente -

si limita (art. 1, comma 10) a prevedere l'inquadramento per

concorso, nel ruolo dei ricercatori, dei tecnici laureati, "facendo

salve" le disposizioni di cui all'art. 16 della legge n. 341 del 1990

per i tecnici laureati che abbiano maturato il più volte ricordato

requisito del triennio di attività scientifica e didattica, a norma

dell'art. 50 del d.P.R. n. 382 del 1980, anche se in epoca successiva

alla data del 1 agosto 1980, in tal modo confermandosi la diversità

di status giuridico ed economico tra le due categorie, superabile

solo con apposito concorso riservato, e confermandosi altresì la

possibilità di affidare, con il consenso degli interessati, compiti

didattici ai tecnici laureati in possesso del citato requisito, salva

l'estensione - che non rileva ai fini della questione - di questa

possibilità anche a coloro che abbiano maturato il triennio

successivamente al termine originariamente previsto;

che nel giudizio costituzionale così nuovamente promosso è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, tramite

l'Avvocatura generale dello Stato, che, con una memoria depositata,

ha concluso per l'infondatezza della questione;

che si sono costituiti in giudizio, con atti di identico

contenuto, Andrea Baruffaldi, Fulvia Basaglia, Anna Bergamaschi,

Annarosa Bernicchia, Michele Carotenuto, Sergio Varotto, Gian Carlo

Caulini, Fabrizio Venturi, Gabriele Proietti, Giorgio Bastianoni e

Roberto Coli, tutti tecnici laureati dipendenti presso diverse

università e tutti in possesso del requisito dello svolgimento

triennale di attività scientifica e didattica a norma dell'art. 50

del d.P.R. n. 382 del 1980, intervenuti ad adiuvandum nel giudizio

pendente dinanzi al Tribunale amministrativo regionale

dell'Emilia-Romagna rimettente;

che nelle memorie di costituzione in giudizio la difesa delle

parti private ha insistito per l'accoglimento della questione

sollevata, rilevando che:

a) il combinato disposto degli artt. 12 e 16 della legge

n. 341 del 1990 avrebbe determinato una "sostanziale equiparazione"

tra la figura dei ricercatori universitari e quella dei tecnici

laureati (in possesso del più volte ricordato requisito del

triennio), in ragione dell'attribuzione agli uni come agli altri dei

medesimi compiti, tra cui in particolare gli affidamenti e le

supplenze di corsi di insegnamento;

b) non sarebbero perciò individuabili mansioni dei

ricercatori che possano giustificare una differenziazione rispetto ai

tecnici laureati;

c) a tale equivalenza di compiti non corrisponde però

né lo stesso status né lo stesso trattamento economico, e ciò

costituirebbe violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione, anche

sotto il profilo dell'immotivato livellamento verso il basso dei

tecnici laureati in possesso dei requisiti stabiliti dalla legge,

retribuiti allo stesso modo di coloro che ne sono privi;

d) il mancato riconoscimento del trattamento dei

ricercatori comporterebbe infine la violazione dell'art. 97 della

Costituzione, in quanto la legge n. 341, oltre a sanare situazioni di

fatto consolidatesi nel tempo nell'ambito universitario, ha

contestualmente delineato misure organizzative in vista del migliore

funzionamento dell'attività didattica, in particolare richiedendo il

consenso dei tecnici laureati interessati per l'affidamento di corsi

o di moduli di insegnamento, consenso che è prevedibile venga negato

una volta che all'aggravio di compiti e di responsabilità non segua

una corrispondente retribuzione, determinandosi in conclusione lo

sviamento rispetto all'obiettivo legislativo.

Considerato, preliminarmente, che il Tribunale amministrativo

regionale dell'Emilia-Romagna, richiamando le argomentazioni della

precedente ordinanza di rimessione, ha effettuato, a seguito della

restituzione degli atti disposta da questa Corte con l'ordinanza

n. 28 del 1999, la richiesta valutazione sulla persistente rilevanza

della questione, motivando plausibilmente sul punto, e che pertanto

la questione nuovamente sollevata in continuità con la precedente

ordinanza può avere ingresso;

che il Tribunale amministrativo regionale rimettente dubita,

in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, della

legittimità costituzionale degli artt. 12 e 16 della legge

19 novembre 1990, n. 341 (Riforma degli ordinamenti didattici

universitari), che stabiliscono (a) il primo, i compiti dei

ricercatori - "a integrazione di quanto previsto dagli articoli 30,

31 e 32 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980,

n. 382" --, nel senso che essi "adempiono ai compiti didattici in

tutti i corsi di studio previsti dalla [stessa] legge" n. 341 (comma

1), guidano il processo di formazione dello studente secondo il

sistema di tutorato (comma 2), ricevono in affidamento e in

supplenza, con il loro consenso, corsi o moduli di insegnamento

ulteriori rispetto a quelli attribuiti ai professori ovvero

insegnamenti sdoppiati (commi 3, 6 e 7), possono partecipare alle

commissioni di esame e possono essere relatori di tesi di laurea

(comma 4), e (b) il secondo, che, nella legge n. 341 del 1990, "nelle

dizioni "ricercatori o "ricercatori confermati si intendono comprese

anche quelle [...] di "tecnici laureati in possesso dei requisiti

previsti dall'articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica

11 luglio 1980, n. 382, alla data di entrata in vigore del predetto

decreto ";

che, così disponendo, le suddette norme avrebbero

sostanzialmente equiparato le mansioni affidate alle due categorie,

ma senza che a detta equiparazione di compiti il legislatore abbia

fatto corrispondere la piena assimilazione del rispettivo status

giuridico ed economico;

che di tale omissione legislativa il rimettente si duole, in

riferimento ai principi di uguaglianza e ragionevolezza e di

adeguatezza della retribuzione - per la disparità di trattamento

economico e giuridico tra le due categorie in discorso e,

all'inverso, per la ingiustificata parità tra i tecnici laureati che

hanno i requisiti previsti dalla legge n. 341 del 1990 e quelli che

non li hanno - e altresì in riferimento al principio di buon

andamento dell'amministrazione - poiché la gratuità degli incarichi

affidati ai tecnici laureati, subordinati al loro consenso, può

vanificare l'intento della legge, sottraendo forze alla didattica

universitaria -;

che la questione costituzionale si fonda sulla premessa

secondo la quale non sarebbero individuabili, "alla luce degli

artt. 12, 15 e 16 della legge n. 341 del 1990", mansioni dei

ricercatori che differiscano da quelle dei tecnici laureati (in

possesso dei requisiti di cui all'art. 50 del d.P.R. n 382 del 1980);

che da tale presunta identità di funzioni e compiti

assegnati alle due categorie viene fatta discendere la necessità,

alla stregua dei parametri costituzionali richiamati, della piena

equiparazione sotto il profilo dello status giuridico e del

trattamento economico;

che l'anzidetta impostazione è contraddetta dal quadro

normativo complessivo concernente le due categorie, dei tecnici

laureati e dei ricercatori, che il rimettente pone a raffronto;

che, in particolare, la categoria dei tecnici laureati,

istituita in origine quale ruolo della ex carriera direttiva per

sopperire alle esigenze funzionali delle università, in particolare

in vista della assegnazione agli istituti dotati di attrezzature

scientifico-didattiche di particolare complessità, e assoggettata,

quanto alla disciplina di status (accesso, progressione in carriera,

trattamento giuridico), alle generali disposizioni concernenti gli

impiegati civili dello Stato (artt. 1, 2 e 5 della legge 3 novembre

1961, n. 1255), è stata specificamente disciplinata dall'art. 35 del

d.P.R. n. 382 del 1980, che ne ha stabilito l'assegnazione ai

"laboratori dotati di attrezzature scientifiche di particolare

complessità", con compiti di collaborazione con i docenti per il

funzionamento del laboratorio e di direzione dell'attività del

personale tecnico assegnato a quest'ultimo e con la connessa

responsabilità delle attrezzature scientifiche e didattiche, è

stata poi inserita - a seguito degli inquadramenti di cui al d.P.C.m.

24 settembre 1981 (Declaratoria delle qualifiche funzionali e dei

profili professionali del personale non docente delle universita),

adottato in applicazione della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo

assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello

Stato) - nella VIII qualifica dell'area funzionale

tecnico-scientifica, che non comprende alcuna funzione didattica o di

ricerca (assumendo i tecnici laureati la denominazione di "funzionari

tecnici"), e infine è confluita nell'area tecnico-scientifica

secondo il sistema di classificazione stabilito dall'accordo 9 agosto

2000, recante il contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al

quadriennio normativo 1998-2001 e al biennio economico 1998-1999 del

personale del comparto "università", restando assoggettata, quanto

agli aspetti di status, alla disciplina del rapporto di lavoro dei

dipendenti delle amministrazioni pubbliche (ad esempio, quanto

all'orario di lavoro: art. 25 del sopra citato accordo);

che la categoria dei ricercatori, invece, istituita con ruolo

accomunato, nella unitarietà della funzione della "docenza

universitaria" (sentenza n. 990 del 1988), a quello dei professori

universitari (art. 1 del d.P.R. n. 382 del 1980), e composta da

personale reclutato attraverso procedure concorsuali specificamente

rivolte a verificare l'attitudine alla ricerca (art. 54 del d.P.R.

n. 382 del 1980 e poi, in connessione con il trasferimento

all'autonomia universitaria della relativa competenza, artt. 1 e 2

della legge 3 luglio 1998, n. 210), è assegnataria in via principale

di compiti di ricerca scientifica universitaria e solo in via

integrativa di compiti didattici, consistenti essenzialmente in

esercitazioni, nella collaborazione con gli studenti nelle ricerche

per le tesi di laurea e nella partecipazione alla sperimentazione di

nuove modalità didattiche [artt. 7 della legge 21 febbraio 1980,

n. 28, e 32 del d.P.R. n. 382 del 1980; norma quest'ultima

significativamente esclusa dall'abrogazione, nella nuova disciplina

in materia di cui alla citata legge n. 210 del 1998 (art. 6)], e

conseguentemente è destinataria di un trattamento giuridico coerente

con la funzione primaria di ricerca, quanto a modalità di

conformazione del rapporto (ad esempio, per la retribuzione: art. 2

del d.l. 2 marzo 1987, n. 57, convertito con modificazioni dalla

legge 22 aprile 1987, n. 158; per la possibilità di optare tra il

regime di tempo pieno e il tempo definito: art. 1 del citato d.l.

n. 57 del 1987);

che nel quadro così delineato - che il Tribunale

amministrativo regionale rimettente non prende in considerazione nel

suo complesso - ai denunciati artt. 12 e 16 della legge n. 341 del

1990 non può in alcun modo riconoscersi il carattere di disposizioni

che esauriscono, identificandola, la disciplina delle funzioni e dei

compiti propri dei ricercatori e di quelli degli ex-tecnici laureati

(funzionari tecnici, classificati da ultimo nelle categorie "D" o

"EP" di cui al contratto collettivo di settore), giacché,

diversamente da quanto prospetta il giudice a quo, alla parziale

coincidenza di compiti per quanto riguarda l'attività didattica,

alla quale esclusivamente le norme impugnate fanno riferimento, si

contrappone l'originaria e persistente differenziazione per quanto

riguarda i compiti primariamente assegnati alle due categorie in

esame, cioè la ricerca, propria ed esclusiva dei ricercatori, e la

direzione e gestione di laboratori, propria ed esclusiva dei tecnici

laureati;

che, una volta riconosciuto alle norme impugnate - come del

resto testualmente esse si autoqualificano: v. il comma 1

dell'art. 12, che affida ulteriori compiti didattici ai ricercatori

"a integrazione di quanto previsto" dagli artt. 30, 31 e 32 del

d.P.R. n. 382 del 1980; e v. il comma 1 dell'art. 16, che include

bensì i tecnici laureati nella definizione di ricercatori, ma

"nella" (cioè: ai soli effetti della) stessa legge n. 341 -

carattere integrativo di altre disposizioni che definiscono le due

figure professionali, viene meno la premessa della sostanziale

sovrapposizione tra i compiti dell'una e dell'altra categoria, da cui

muove il rimettente nel sollevare la questione di costituzionalità

in esame;

che, sotto questo profilo, la disciplina denunciata è

riconducibile alle diverse disposizioni - di cui la legislazione in

materia universitaria offre abbondanti esempi, anche recenti, proprio

in relazione alle figure in discorso: legge n. 4 del 1999 citata,

nonché art. 8 della legge 19 ottobre 1999, n. 370, e, specificamente

per i tecnici laureati dell'area medica, art. 6 del decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 502; art. 73 del decreto legislativo

3 febbraio 1993, n. 29; art. 1, comma 6, della legge 23 dicembre

1996, n. 662 - di volta in volta dettate in vista di esigenze

contingenti o per sanare situazioni di fatto determinate da

necessità operative del settore o ancora finalizzate a riordinare e

sistemare un preesistente multiforme quadro di figure, precarie e non

precarie, consolidando posizioni ed effetti prodottisi nel tempo

(sentenze n. 412 del 1992, n. 367 del 1992, n. 359 del 1992, n. 31

del 1992, n. 549 del 1990); una disciplina che spetta alla

responsabilità del legislatore adottare, nell'ambito della sua

discrezionalità e nel limite della ragionevolezza, ma che sul piano

costituzionale è inidonea, appunto per questa sua caratterizzazione

di normazione particolare, alla estensione e generalizzazione in

ambiti diversi e ulteriori rispetto a quelli cui essa ha riguardo

(tra molte, ordinanza n. 398 del 2001; sentenza n. 14 del 1999);

che tanto è sufficiente per escludere che, alla stregua dei

principi di uguaglianza e ragionevolezza e, in connessione con

questi, alla stregua del principio di adeguatezza e proporzione della

retribuzione, la parziale assimilazione di specifici compiti

didattici disposta dalle norme impugnate debba necessariamente

comportare la piena e indifferenziata equiparazione di status e di

trattamento economico delle figure professionali dei ricercatori e

dei tecnici laureati, figure che presentavano e mantengono essenziali

differenziazioni, nel complesso della disciplina legislativa che

riguarda ciascuna di esse;

che, ancora in relazione all'invocato art. 36 della

Costituzione, all'accoglimento della prospettazione del Tribunale

amministrativo regionale ostano altresì (a) in generale, la

considerazione che il rapporto di proporzionalità, secondo il

parametro costituzionale, deve essere effettuato con riguardo alla

complessiva configurazione normativa dell'attività lavorativa,

configurazione che, come detto sopra, non coincide nel caso dei

tecnici laureati e dei ricercatori, e (b) in particolare, la

considerazione che la garanzia apprestata dall'art. 36 della

Costituzione non esclude di per sé la legittimità della previsione

di prestazioni volontariamente rese senza corrispondente attribuzione

di un compenso (sentenza n. 22 del 1996);

che, infine, il profilo della violazione dell'art. 97 della

Costituzione, per l'asserita possibile vanificazione degli obiettivi

legislativi di efficienza organizzativa, derivante dalla mancata

corresponsione di un corrispettivo rapportato alle incombenze

affidate e dunque dalla - possibile - mancata prestazione del

necessario consenso da parte degli interessati, è anch'esso privo di

fondamento, poiché è sufficiente osservare che il principio di buon

andamento dell'amministrazione non può essere richiamato per

conseguire automaticamente miglioramenti economici e retributivi di

categoria (sentenze n. 273 del 1997, n. 15 del 1995, n. 146 del

1994);

che la questione sollevata deve pertanto essere dichiarata

manifestamente infondata, sotto ogni profilo dedotto.