Ordinanza n. 395/2002

ha pronunciato la seguente Ordinanza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge

30 dicembre 1991, n. 413 (Disposizioni per ampliare le basi

imponibili, per razionalizzare, facilitare e potenziare l'attività

di accertamento; disposizioni per la rivalutazione obbligatoria dei

beni immobili delle imprese, nonché per riformare il contenzioso e

per la definizione agevolata dei rapporti tributari pendenti; delega

al Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia per

reati tributari; istituzione dei centri di assistenza fiscale e del

conto fiscale), promosso con ordinanza emessa il 23 dicembre 2000

dalla Commissione tributaria provinciale di Padova sul ricorso

proposto da Consorzio Zona industriale e porto fluviale di Padova ed

altro contro il Dipartimento regionale delle entrate per il Veneto

sezione di Padova ed altro, iscritta al n. 251 del registro ordinanze

2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, 1ª

serie speciale, dell'anno 2001.

Visti l'atto di costituzione del Consorzio Zona industriale e

porto fluviale di Padova ed altro nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2002 il Giudice relatore

Franco Bile;

Uditi l'avvocato Luigi Manzi per il Consorzio Zona industriale e

porto fluviale di Padova e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto che la Commissione tributaria provinciale di Padova, con

ordinanza emessa il 23 dicembre 2000, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge 30 dicembre

1991, n. 413 (Disposizioni per ampliare le basi imponibili, per

razionalizzare, facilitare e potenziare l'attività di accertamento;

disposizioni per la rivalutazione obbligatoria dei beni immobili

delle imprese, nonché per riformare il contenzioso e per la

definizione agevolata dei rapporti tributari pendenti; delega al

Presidente della Repubblica per la concessione di amnistia per reati

tributari; istituzione dei centri di assistenza fiscale e del conto

fiscale), nella parte in cui, estendendo le previsioni dell'art. 81

del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico

delle imposte sui redditi), assoggetta a tassazione, come redditi

diversi, le plusvalenze da esproprio, corrisposte nel caso di

espropriazione o cessione volontaria di aree fabbricabili;

che la questione di legittimità costituzionale è stata

sollevata nel corso di un giudizio proposto dal Consorzio Zona

industriale e porto fluviale di Padova, quale sostituto d'imposta, e

dall'Istituto diocesano per il sostentamento del clero, quale

soggetto passivo d'imposta, avverso il silenzio rifiuto sull'istanza

di rimborso delle c.d. "plusvalenze da esproprio", a dire dei

ricorrenti illegittimamente versate, in seguito alla cessione

volontaria di alcuni terreni dell'Istituto al Consorzio espropriante;

che, secondo il giudice rimettente, il presupposto

impositivo, individuabile nel fatto economico rivelatore di capacità

contributiva nel caso di traslazione di beni per effetto di procedure

di tipo ablativo-espropriativo, ivi compresa la cessione volontaria,

poteva ritenersi giustificato finché la misura dell'indennizzo

espropriativo era commisurata al valore venale dei terreni

edificabili;

che la giustificazione era venuta meno dopo l'entrata in

vigore dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure

urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, che - commisurando

l'indennità, approssimativamente, alla metà del valore venale

(ovvero alla semisomma di questo con un valore convenzionale prossimo

allo zero, quale il reddito dominicale rivalutato), con ulteriore

decurtazione del 40 nell'ipotesi di mancata stipulazione di cessione

volontaria alle condizioni stabilite dall'espropriante - approdava ad

un risultato finale pari a circa il 30 del valore;

che, secondo il rimettente, la tassazione prevista

dall'art. 11 della legge n. 413 del 1991 contrasterebbe con l'art. 53

della Costituzione, poiché non sarebbe assunto a presupposto

dell'imposta un reale incremento di ricchezza, dato che l'indennità

per l'esproprio di aree edificabili (ed il prezzo della cessione

volontaria) determinati secondo il criterio riduttivo dell'art. 5-bis

della legge n. 359 del 1992, indurrebbe a qualificare

l'espropriazione come grave impoverimento del contribuente rispetto

al valore patrimoniale prima posseduto, e non come reale e

riscontrabile manifestazione di capacità contributiva;

che la tassazione dell'indennità di esproprio determinata

secondo l'art. 5-bis comporterebbe altresì la violazione

dell'art. 42, con riferimento all'art. 53 Cost., per l'effetto

doppiamente espropriativo della tassazione dell'indennizzo

determinato in misura sensibilmente inferiore al valore di mercato,

in contrasto con il principio costituzionale per cui il sacrificio

della proprietà privata per motivi d'interesse generale, deve essere

serio e non meramente simbolico, mentre in presenza di un sistema di

tassazione da "plusvalenze da esproprio", rimasto immutato nonostante

la sopravvenienza di un nuovo sistema di determinazione

dell'indennizzo, sarebbe stato necessario un intervento del

legislatore fiscale per un sostanziale riequilibrio patrimoniale;

che il sistema di tassazione dell'indennità espropriativa

comporterebbe anche la violazione dell'art. 3 Cost., quanto alla

ragionevolezza e coerenza della disciplina, venendo equiparate sotto

il profilo tributario fattispecie diverse (riguardo a chi è stato

tassato, prima dell'introduzione dell'art. 5-bis per un valore

prossimo a quello corrente di mercato) e nel contempo differenziate

situazioni omogenee (riguardo ad espropriazioni che rimarrebbero

indenni da tassazione, come nel caso di ablazioni di edifici, a

valore venale, e di aree edificabili in zone urbanistiche E o F);

che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo dichiararsi l'inammissibilità della questione -

sotto il profilo che con essa si solleciterebbe un sindacato sul

mancato esercizio del potere legislativo per correggere la

distorsione del sistema introdotto dalla norma impugnata scaturita

dalla sopravvenuta entrata in vigore dell'art. 5-bis del

decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, nella

legge n. 359 del 1992 - e comunque la sua infondatezza;

che nel giudizio si è costituito il Consorzio Zona

industriale e porto fluviale di Padova, che, con riserva di più

ampie argomentazioni, chiede dichiararsi l'illegittimità

costituzionale dell'art. 11 della legge n. 413 del 1991, per

contrasto con i parametri indicati dal giudice a quo.

Considerato, riguardo all'eccezione di inammissibilità della

questione sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, che la

possibilità di interventi riequilibratori rimessi alla

discrezionalità del legislatore, non toglie che la legittimità

costituzionale di una norma possa esser valutata alla luce di un

mutato quadro normativo (sentenza n. 124 del 1991);

che nel merito occorre ribadire l'orientamento di questa

Corte, secondo cui - ferma l'esigenza di ricondurre alla medesima

ratio legislativa la tassazione per ogni tipo di trasferimento di

beni (sentenze nn. 315 del 1994 e 324 del 1996, ordinanza n. 109 del

2002) - non è irragionevole la tassazione delle plusvalenze

derivanti da cessione volontaria, per l'oggettiva lievitazione del

prezzo dei suoli derivante non da un'attività produttiva del

proprietario, ma dalla destinazione edificatoria in sede di

programmazione urbanistica (sentenze nn. 533 del 1995 e 171 del 2000,

ordinanza n. 109 del 2002);

che del resto la Corte ha più volte affermato - da un lato -

che l'individuazione degli indici di ricchezza e della capacità

contributiva è rimessa alla discrezionalità legislativa (sentenze

nn. 362 del 1995, 111 del 1997, 412 del 2000, 155 e 156 del 2001), e

- dall'altro - che per la nozione di reddito occorre far riferimento

a ciò che, nei limiti della ragionevolezza, è dal legislatore

qualificato tale (sentenza n. 410 del 1995, ordinanze nn. 452 del

1995, n. 109 del 2002);

che, riguardo alla lamentata assenza di un reale incremento

di ricchezza per effetto dell'espropriazione, in sostanza

indennizzata secondo valori lontani dal prezzo di mercato, la

facoltà, attribuita al contribuente dal comma 7 dell'impugnato

art. 11 della legge n. 413 del 1991, di optare per la tassazione

ordinaria, gli consente di dimostrare la non configurabilità, di

fatto, di una plusvalenza da esproprio;

che - riguardo alla prospettata violazione dell'art. 42 (con

riferimento all'art. 53) Cost., per il preteso effetto doppiamente

espropriativo della tassazione dell'indennizzo - il parametro

costituzionale non è correttamente richiamato, poiché occorre

distinguere gli aspetti fiscali da quelli sostanziali-indennitari,

con rigorosa delimitazione dei rispettivi ambiti di riferimento, nel

senso che la questione circa la congruità dell'indennizzo è

estranea all'area di operatività dell'art. 53 Cost. (sentenze

nn. 283 del 1993 e 148 del 1999) e, all'inverso, quando sia censurata

una misura fiscale alla stregua di provvedimento ablatorio, la

denuncia di incostituzionalità è disattesa ove sia rinvenibile una

giustificazione economica alla specifica imposizione,

indipendentemente dall'incidenza sul patrimonio del soggetto passivo,

purché sussista il collegamento oggettivo del tributo ad un concreto

presupposto impositivo (sentenza n. 21 del 1996);

che - riguardo ai vari profili di irragionevolezza e

disparità di trattamento - il mero decorso del tempo, secondo che la

tassazione sia intervenuta prima o dopo l'entrata in vigore della

nuova disciplina indennitaria di cui all'art. 5-bis della legge

n. 359 del 1992, non può esser considerato rilevante ai fini del

sindacato sul rispetto del principio di uguaglianza (sentenze nn. 322

del 1985 e 21 del 1996);

che inoltre non sussiste un rapporto di omogeneità, quanto

ai presupposti impositivi, tra espropriazione di aree fabbricabili,

oggetto della norma censurata, e espropriazione di aree edificate,

posta da un lato l'eccezionalità dell'esproprio di queste ultime,

per la quale non è neppure dettata una disciplina specifica sulla

indennità di esproprio (sulla non comparabilità di situazioni

eccezionali: sentenze nn. 272 e 298 del 1994 e 295 del 1995), e

dall'altro la non ravvisabilità, per i fabbricati, di una

lievitazione del prezzo, paragonabile a quella che caratterizza i

terreni cui sia assegnata destinazione edificatoria;

che l'inidoneità di situazioni disomogenee a costituire

tertia comparationis è altresì ravvisabile riguardo alle aree

agricole (zona E) per le quali la destinazione urbanistica non

edificatoria esclude che si determini una lievitazione di valore,

tanto che l'indennizzo è calcolato con un metodo diverso (criterio

del valore agricolo medio di cui all'art. 16 della legge n. 865 del

1971);

che, riguardo alle aree destinate a impianti, servizi e

attrezzature pubbliche (zona F) l'affermazione della loro

generalizzata edificabilità non trova riscontro nella giurisprudenza

delle sezioni unite della Corte di cassazione, secondo le quali

invece (sentenze nn. 172 e 173 del 2001) quelle aree sono in genere

inedificabili, ove la destinazione sia riconducibile alla

ripartizione del territorio in zone omogenee, in base a criteri

topografici generali e astratti, onde valgono per esse le

considerazioni esposte per i terreni in zona E; mentre, in caso di

destinazione a utilizzazioni pubblicistiche all'interno di zone

edificabili (c.d. localizzazione), le singole aree, di cui sia

prevista l'inedificabilità in base a determinazioni a titolo

particolare, vengono indennizzate secondo le caratteristiche della

zona, a prescindere dall'incidenza del vincolo e quindi con

riferimento alla disciplina urbanistica vigente prima della sua

imposizione;

che, pertanto, la questione sollevata deve reputarsi

manifestamente infondata, sotto ogni profilo.