Sentenza n. 990/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 6 e 36,

secondo, terzo e quarto comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382

("Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di

formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica"), e 4,

ultimo comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 ("Delega al Governo

per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di

formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica"),

promosso con ordinanza emessa il 24 novembre 1987 dal Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione di Palermo, sul

ricorso proposto da Fazio Giuseppe contro il Ministero della pubblica

istruzione, iscritta al n. 142 del registro ordinanze 1988 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima

Serie speciale, dell'anno 1988;

Visto l'atto di costituzione di Fazio Giuseppe nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1988 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Giuseppe Fazio, Gioia Vaccari e Federico

Sorrentino per Fazio Giuseppe e l'Avvocato dello Stato Mario

Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio per l'annullamento del decreto di

nomina del ricorrente - già professore associato confermato - a

professore straordinario limitatamente ad un triennio, il Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione di Palermo, con

ordinanza emessa il 24 novembre 1987, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3 e 97 della

Costituzione, degli artt. 6 e 36, secondo, terzo e quarto comma, del

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 ("Riordinamento della docenza

universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione

organizzativa e didattica"), e 4, ultimo comma, della legge 21

febbraio 1980, n. 28 ("Delega al Governo per il riordinamento della

docenza universitaria e relativa fascia di formazione, e per la

sperimentazione organizzativa e didattica").

Affermata la generale applicabilità delle norme che disciplinano

lo straordinariato a tutti coloro che accedono alla prima fascia del

ruolo dei professori universitari (compresi quindi i professori che

rivestivano già la qualifica di associato), il giudice a quo

prospetta il dubbio d'illegittimità costituzionale delle norme

citate. Parrebbe infatti contrastare con il principio d'eguaglianza

l'assoggettamento di un professore associato confermato ad ulteriore

giudizio di conferma analogamente ad un qualsiasi soggetto che,

estraneo al ruolo dei professori universitari, sia risultato

vincitore di concorso a cattedra di professore straordinario. In

particolare il giudice rimettente osserva come il medesimo d.P.R. n.

382 del 1980 sancisca all'art. 1 l'unitarietà della funzione docente

ed all'art. 22 l'equivalenza dello stato giuridico di associati ed

ordinari, ponendo altresì, all'art. 17, sul medesimo piano le

posizioni delle due categorie di docenti ai fini della "piena

commutabilità" tra insegnamento e ricerca.

Il giudice a quo sottolinea poi come ex art. 6 della legge 9

dicembre 1985, n. 705, i professori incaricati stabilizzati divenuti

associati a seguito di giudizio di idoneità abbiano diritto a

permanere in servizio sino al settantesimo anno, mentre tale garanzia

non è mantenuta a seguito del superamento del concorso per la prima

fascia: analoga previsione - in favore degli associati già

incaricati stabilizzati - avrebbe dovuto rinvenirsi nella normativa

che, sotto tale ulteriore profilo, viene denunziata. Siffatta lacuna,

oltrettutto, verrebbe a compromettere, oltre che il principio

d'eguaglianza, anche quello di buon andamento della pubblica

Amministrazione, pregiudicato appunto dalla mancata completa

utilizzazione di questa categoria di docenti.

2. - Il prof. Giuseppe Fazio, costituitosi in giudizio,

preliminarmente prospetta la possibilità di una interpretazione

conforme ai precetti costituzionali, rilevando che il Tribunale

amministrativo regionale per la Lombardia, con sentenza n. 446 del 9

ottobre 1987, ha accolto analogo ricorso avverso un decreto di nomina

a professore straordinario per un triennio; e, inoltre, che taluni

funzionari degli Istituti di sperimentazione agraria risultati

vincitori nell'ultima tornata di concorsi a professore universitario

di prima fascia avrebbero ottenuto "direttamente" la nomina a

professore ordinario (peraltro tale circostanza addotta dal

ricorrente è da ricondurre, come è stato poi precisato dallo stesso

Ministero della pubblica istruzione, ad errore materiale causato

dall'erronea utilizzazione, da parte del competente ufficio, di

lettera-modello con la dicitura "inquadramento a professore

ordinario").

A sostegno della fondatezza della questione (nell'implicita

ipotesi che la Corte non ritenesse di addivenire ad una sentenza

interpretativa di rigetto), il prof. Fazio afferma che la violazione

degli invocati parametri costituzionali di raffronto appare ancor

più evidente ove si consideri quanto stabilito dall'art. 10 del

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, dall'art. 79 del r.d. 31 agosto 1933,

n. 1592 e dall'art. 6 della legge 9 dicembre 1985, n. 705.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto in

giudizio tramite l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto che la

questione sia dichiarata infondata in base al rilievo che i vincitori

di un concorso non possono che conseguire una posizione paritaria

quale che sia la loro provenienza e che, anzi, l'attribuzione di

status differenziati si porrebbe in contrasto con il principio di

eguaglianza e ragionevolezza, nonché con quello di buona

Amministrazione.

4. - Nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, l'avv.

Gioia Vaccari, in difesa del ricorrente, si è richiamata alla legge

n. 28 del 1980 ed al successivo d.P.R. n. 382 del 1980, rilevando che

lo stato giuridico dei professori associati sarebbe disciplinato

dalle norme relative ai professori ordinari, in applicazione del

principio della unicità del ruolo e della diversità soltanto

strutturale delle fasce dei docenti (si osserva in proposito che gli

incarichi assegnabili solo agli ordinari o agli straordinari non

valgono a costituire elemento di differenziazione in quanto essi

possono in realtà essere assegnati in parte anche agli associati e

sono viceversa preclusi agli ordinari che abbiano scelto il tempo

definito).

Inoltre, secondo la difesa, tra le due fasce non esisterebbero

differenze funzionali tali da giustificare l'assoggettamento allo

straordinariato anche per gli associati confermati; si insiste, a

riguardo sull'irrilevanza del diverso limite di età per il

collocamento a riposo e si contesta che le funzioni amministrative

possano assumere il carattere di indice sintomatico di una

eterogeneità tra docenti, viceversa unificati dall'attività

scientifica e didattica. Proprio l'idoneità a svolgere queste

ultime, a parere della parte privata, è l'oggetto sia della verifica

cui è sottoposto il professore straordinario, sia del giudizio di

conferma del professore associato.

A conforto della tesi dell'illegittimità della ulteriore verifica

richiesta al professore straordinario che abbia già ottenuto la

conferma come associato, la difesa ripropone l'analogia con quanto

stabilito in tema di prova nel pubblico impiego, già sviluppata

nell'ordinanza di rimessione. Analoghi argomenti vengono tratti dalla

normativa di cui al decreto-legge n. 49 del 1986, convertito, con

modificazioni, in legge n. 120 del 1986 (in materia di riconoscimento

di anzianità di servizio per quanti transitino in altra

amministrazione), e dall'art. 3 del decreto-legge n. 580 del 1973,

convertito, con modificazioni, in legge n. 766 del 1973 (in tema di

conservazione dell'anzianità pregressa). Considerato in diritto

1. - Con ordinanza del 24 novembre 1987, il Tribunale

amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione di Palermo, solleva,

in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 6 e 36, secondo, terzo e

quarto comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 ("Riordinamento della

docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonché

sperimentazione organizzativa e didattica"), e dell'art. 4, ultimo

comma, della legge 21 febbraio 1980, n. 28 ("Delega al Governo per il

riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di

formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica").

2. - Il T.A.R. rimettente prospetta due questioni.

La prima questione assume vulnerato il principio di eguaglianza

perché la normativa impugnata disporrebbe trattamento uniforme per

situazioni non omogenee: a) assoggettando a controllo di

straordinariato sia il docente confermato che provenga dal ruolo dei

professori universitari di seconda fascia, sia chi tale provenienza

non abbia; b) applicando ai professori di prima fascia il limite del

servizio attivo al compimento del sessantacinquesimo anno, laddove i

professori provenienti dalla seconda fascia e già incaricati

stabilizzati dovrebbero conservare il diritto, loro spettante a

seguito della stabilizzazione, a rimanere in servizio sino al termine

dell'anno accademico in cui compiono il settantesimo anno di età, ai

sensi dell'art. 6 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, che ha

sostituito l'art. 24 del d.P.R. n. 382 del 1980.

Per la seconda questione il giudice a quo reputa pregiudicato il

buon andamento della pubblica Amministrazione perché la cessazione

dal servizio al sessantacinquesimo anno del docente che avrebbe avuto

diritto a rimanere sino al settantesimo implicherebbe "mancata

completa utilizzazione dell'attività svolta dal medesimo soggetto la

cui produttività viene differenziata non già per una accertata

ragione giustificativa particolare sibbene esclusivamente per il

passaggio ad una fascia superiore di insegnamento".

3. - Entrambe le questioni sono infondate.

Esse postulano che la unicità del ruolo dei professori

universitari valga concettuale e funzionale indistinzione delle due

fasce, dei professori straordinari e ordinari, e dei professori

associati. Siffatta petizione di principio non trova alcuna base nei

testi normativi del 1980 - la legge di delega n. 28 e il d.P.R. n.

382 - nei quali oltretutto non ricorre mai la locuzione "ruolo

unico"; anzi, l'art. 3, primo comma, della legge di delega n. 28 e

l'art. 1, secondo comma, del d.P.R. n. 382, indicano nettamente come

fine generale della riforma quello di assicurare "la distinzione dei

compiti e delle responsabilità" delle due fasce di docenti

"nell'unitarietà della funzione docente". Unitarietà della funzione

docente, alla quale si accompagna "uguale garanzia di libertà

didattica e di ricerca" per l'una e l'altra fascia, è il solo ed

unico connotato comune ai professori universitari: tale unitarietà

della funzione docente dà rilievo alla prestazione didattica che

l'istituzione universitaria fornisce ad extra alla collettività

studentesca a mezzo dei propri docenti, prescindendo dalle loro

diversità di status. Invece nella organizzazione ad infra

l'istituzione si struttura in compiti e responsabilità differenziate

cui corrisponde la diversificazione delle figure del personale

accademico.

Il dato storico della conservazione all'università riformata del

personale che a vario titolo aveva concorso a fronteggiare

l'imponente incremento della domanda didattica, a seguito della

crescita demografica e della scolarità e della più intensa

mobilità sociale - dando luogo ad un corpo di diritto transitorio

interno alle norme riformatrici per l'assorbimento del precariato, e

in particolare per la prima formazione della fascia dei professori

associati senza selezione concorsuale ma attraverso procedure

ricognitive di idoneità - può avere ingenerato la interpretazione

del "sistema" del riordinamento del 1980 come ispirato a prevalente

rilevanza della funzione didattica, dinanzi alla quale la

"distinzione dei compiti e delle responsabilità" interne alla vita

universitaria sono potute apparire accidentalità secondarie, tali da

non giustificare ragionevolmente il regime di due diversi status di

professore.

4. - In realtà due norme del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 - gli

artt. 41 e 42 - danno ragione della essenziale diversità delle

figure del professore ordinario e del professore associato ben al di

là della "unitarietà della funzione docente".

L'art. 41, primo comma, stabilisce: "L'accesso al ruolo dei

professori universitari, nella fascia dei professori ordinari, ha

luogo mediante pubblici concorsi per titoli su base nazionale, intesi

ad accertare la piena maturità scientifica dei candidati".

L'art. 42 dispone: "L'accesso al ruolo dei professori

universitari, nella fascia dei professori associati, avviene mediante

concorso su base nazionale, per titoli scientifici, integrati dalla

discussione dei titoli presentati dal candidato e da una prova

didattica nell'ambito di una disciplina del raggruppamento connessa

con i suoi titoli e da lui indicata.

Il concorso è inteso ad accertare l'idoneità scientifica e

didattica del candidato".

Le distinte modalità dei due accessi concorsuali - diversa

composizione delle rispettive commissioni; solo titoli scientifici

per l'accesso alla fascia dei professori ordinari; titoli,

discussione integrativa e prova didattica per il reclutamento nella

fascia dei professori associati - sono preordinate a diversi

accertamenti: la "piena maturità scientifica" dei candidati al ruolo

dei professori universitari di prima fascia; la mera "idoneità

scientifica e didattica" dei candidati per la seconda fascia.

Se ne deduce che il sistema normativo della riforma del 1980

statuisce una gerarchia di valori e di funzioni tra le due fasce del

ruolo dei professori universitari oltre "l'unitarietà della funzione

docente".

È riconosciuta superiorità alla figura dello studioso dalla

personalità scientifica compiutamente affermata, rispetto a quella

del docente che dia soltanto prove di idoneità alla ricerca e

all'insegnamento.

Mentre tale superiorità non è rilevante in ordine a quella

indifferenziata prestazione didattica ad extra, indirizzata alla

collettività degli studenti, e che è organizzativamente strutturata

in base al principio della "unitarietà della funzione docente", la

figura dello scienziato è prescelta dal legislatore per le funzioni

ad infra, di cui all'art. 16 del d.P.R. n. 382 del 1980: "(...) sono

riservate ai professori ordinari le funzioni di rettore, preside di

facoltà, direttore di dipartimento e di consiglio di corso di

laurea, nonché le funzioni di coordinamento dei corsi di dottorato

di ricerca e le funzioni di coordinamento tra i gruppi di ricerca.

È riservata di norma ai professori ordinari la direzione degli

istituti, delle scuole di perfezionamento e di specializzazione e

delle scuole dirette a fini speciali.

In caso di motivato impedimento degli stessi la direzione di detti

istituti e scuole è affidata a professori associati".

Come è ribadito anche dall'ultimo comma, che affida ai professori

associati compiti direttivi (peraltro nell'ambito limitato degli

istituti e scuole) solo in caso di motivato impedimento di professori

di prima fascia, il legislatore ha individuato migliore garanzia, per

l'assolvimento delle funzioni direttive e di coordinamento, nella

figura dell'ordinario, acquisita alla istituzione universitaria dopo

una più severa selezione, intesa ad identificare una personalità

scientifica pienamente matura.

5. - Tanto netta distinzione delle due figure di professori

universitari ha come corollario la non fungibilità del giudizio di

conferma in ruolo del professore associato con il giudizio per la

nomina ad ordinario del professore straordinario.

L'art. 23 del d.P.R. n. 382 del 1980 recita: "Dopo un triennio

dall'immissione in ruolo, i professori associati sono sottoposti ad

un giudizio di conferma, anche sulla base di una relazione della

Facoltà, sull'attività didattica e scientifica dell'interessato".

L'art. 78, terzo comma, del r.d. 31 agosto 1933, n. 1592

("Approvazione del testo unico delle leggi sull'istruzione

superiore"), confermato in vigore dall'art. 4, ultimo comma, della

legge 21 febbraio 1980, n. 28, nonché dall'art. 6, terzo e quarto

comma, del d.P.R. n. 382 del 1980, richiede un giudizio sulla

operosità scientifica e didattica del professore durante il triennio

di straordinariato.

È evidente, dalla ricomprensione delle disposizioni ivi contenute

nel "sistema" riformatore del 1980, che il giudizio di ordinariato

vale ad acclarare la continuazione nel triennio dell'operosità

"scientifica e didattica" di quella personalità pienamente matura di

scienziato rivelatasi all'atto del concorso.

Diversamente, la conferma dei professori associati dipende dal

tipo di accertamento peculiare all'accesso alla seconda fascia,

avendo dunque ad oggetto la continuità nel triennio di quella

attività "didattica e scientifica", nella quale persista il

requisito emerso in sede concorsuale, cioè l'"idoneità scientifica

e didattica".

Pertanto appare illogico far derivare dall'effetto della

conseguita stabilità nella rispettiva fascia comune al giudizio di

nomina ad ordinario e al giudizio di conferma del professore

associato la assorbibilità di quello in questo, allorché il

professore vincitore di concorso per la fascia superiore provenga

dalla fascia inferiore.

Non è pertinente inoltre invocare l'art. 10, quinto comma, del

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 ("Testo unico delle disposizioni

concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato"): "È

esonerato dal periodo di prova il vincitore del concorso che provenga

da una carriera corrispondente della stessa o di altra

amministrazione, presso la quale abbia superato il periodo di prova e

disimpegnato mansioni analoghe a quelle della qualifica per la quale

ha concorso".

Di norma il controllo del periodo di prova per la generalità

degli impiegati civili dello Stato è preordinato a verificare entro

il brevissimo arco temporale di sei mesi se l'impiegato "svolge le

mansioni affidategli nei vari servizi ai quali viene applicato e

frequenta i corsi di formazione istituiti dall'amministrazione". Si

tratta di un controllo sull'adempimento delle mansioni e sul profitto

dei corsi, che può esprimersi anche al di fuori di un giudizio

esplicito. L'art. 10, quarto comma, del d.P.R. n. 3 del 1957,

infatti, dispone: "Qualora entro tre mesi dalla scadenza del periodo

di prova non sia intervenuto un provvedimento di proroga ovvero un

giudizio sfavorevole, la prova si intende conclusa favorevolmente".

Tra l'art. 10 del d.P.R. n. 3 del 1957 e la normativa universitaria

sulla nomina ad ordinario dopo il triennio di straordinariato e sulla

conferma del professore associato, così come sopra descritta, corre

la relazione lex generalis - lex specialis con la conseguenza della

applicazione del principio ermeneutico lex specialis derogat

generali.

Ne risulta esclusa nel caso di specie l'applicazione dell'intero

art. 10 e ovviamente dell'invocato quinto comma: "corrispondenza" di

carriera e "analogia" di mansioni tra professori di prima e

professori di seconda fascia non sono proponibili dinanzi alla ratio

legis del riordinamento del 1980 che ha voluto intrinseca diversità

delle due figure e distinte modalità del rispettivo reclutamento.

6. - In definitiva, nucleo della questione di costituzionalità è

se il legislatore abbia usato trattamento pari in causa dispari,

applicando la disciplina del triennio di straordinariato sia al

candidato proveniente dalla fascia dei professori associati sia al

candidato che tale provenienza non abbia.

La ratio decidendi va rinvenuta nella estraneità dei servizi

pregressi alla materia del giudizio scientifico sui candidati nel

concorso per l'accesso alla fascia dei professori ordinari. È da

questa prospettiva, del giudizio sulla piena maturità scientifica,

che i candidati sono in condizione di totale parità, qualunque sia

la loro provenienza. Ne consegue che l'applicazione a tutti

indistintamente i vincitori del concorso per l'accesso alla prima

fascia del ruolo dei professori universitari del triennio di

straordinariato e relativo conclusivo giudizio per la nomina a

professore ordinario non concreta violazione del principio

costituzionale di eguaglianza, di cui all'art. 3, primo comma, della

Costituzione.

7. - Quanto alla seconda questione, l'ordinanza di rimessione

assume "contrasto dell'art. 6, per la parte giuridica, e dell'art.

36, terzo, quarto e quinto comma, per la parte economica, del d.P.R.

n. 382 del 1980 con l'art. 3 della Costituzione, dal momento che

quanto meno alla categoria degli associati già incaricati

stabilizzati avrebbe dovuta essere garantita la permanenza fino al

70° anno".

Anche tale questione postula che il concorso per l'accesso alla

prima fascia dei professori universitari conservi diversità di

situazioni giuridiche a seconda delle provenienze dei

candidati-vincitori. Tale postulato è già stato dimostrato

insussistente. Il principio di eguaglianza, essendo applicata a tutti

indistintamente i vincitori del concorso a professore di prima fascia

la normativa sul collocamento fuori ruolo e poi a riposo, di cui

all'art. 19, primo comma, del d.P.R. n. 382 del 1980 ("I professori

ordinari sono collocati fuori ruolo a decorrere dall'inizio dell'anno

accademico successivo al compimento del sessantacinquesimo anno di

età e a riposo cinque anni dopo il collocamento fuori ruolo"), è

salvaguardato proprio perché il legislatore ha adottato pari

trattamento in causa pari, evitando di perpetuare situazioni

acquisite in status precedenti ed esauriti.

In particolare, il professore incaricato stabilizzato, acquisito

il diritto a restare in servizio fino al 70° anno di età, lo

conserva qualora divenga associato a seguito di giudizio di

idoneità, ai sensi dell'art. 6 della legge 9 dicembre 1985, n. 705,

ma non può vantarlo nella ulteriore nuova posizione di professore di

prima fascia, non essendo questa configurabile come prosecuzione

della carriera di professore di seconda fascia e in generale come

luogo di scorrimento di status riconosciuti da norme di diritto

transitorio quale quella del citato art. 6 della legge n. 705 del

1985.

A vanificazione, peraltro, delle ragioni economiche della

doglianza va rilevato che il professore associato già incaricato

stabilizzato, nel suo nuovo status di professore di prima fascia, è

pur sempre collocato a riposo al 70° anno, dopo il quinquennio

trascorso nella posizione di fuori ruolo. A confutazione del profilo

sollevato d'ufficio dal giudice a quo circa la violazione del

principio di cui all'art. 97, primo comma, della Costituzione per la

mancata piena utilizzazione del professore fino al 70° anno va

affermato che, al contrario, il buon andamento dell'Amministrazione

esige, da un canto, la massima possibile uniformità di regime nella

durata del servizio dei pubblici dipendenti e, dall'altro, che esso,

nell'ambito peculiare della istituzione universitaria, è meglio

realizzato quando si promuove il mutamento e l'avanzamento della

cultura e della scienza traverso il rinnovamento del corpo docente,

che non quando si protraggano i limiti d'età di alcune figure di

docenti pur portatrici di esperienze a lungo collaudate.